CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
	Arrêt du 8 mai 2007
Composition	M. Pierre-André Marmier, président; M. Pascal Martin et M. Philippe Ogay, assesseurs, M. Laurent Schuler, greffier

 

recourant

A. X.________, à 1********, représenté par Alexandre REIL, avocat à Lausanne,

  

autorité intimée

Service de l'emploi, Contrôle du marché du travail, et protection des travailleurs, à Lausanne

  

autorité concernée

Service de la population (SPOP), à Lausanne

  

 

Objet	Refus de délivrer
	Recours A. X.________ c/ décision de la Service de l'emploi, Office cantonal de la main-d'oeuvre et du placement du 4 juillet 2006 refusant sa demande de main-d'oeuvre

 

Vu les faits suivants

A.                                Le recourant, A. X.________, ressortissant marocain né le 11 janvier 1971, a fait l'objet d'une décision d'interdiction d'entrée en Suisse du 16 avril 1997, valable jusqu'au 16 avril 1999.

Il s'est marié le 15 juillet 1997 avec une ressortissante Suisse. Par décision du 14 juillet 1998, le recourant s'est vu refuser une autorisation de séjour par le Service de la population (ci-après : SPOP). Cette décision a été confirmée par un arrêt du tribunal de céans du 11 janvier 2002, impartissant un délai au 15 mars 2002 au recourant pour quitter le territoire vaudois.

Il ressort notamment de cet arrêt que le 16 janvier 2001, le Tribunal correctionnel de l'arrondissement de Lausanne a condamné le recourant à une peine de deux mois d'emprisonnement avec sursis pendant deux ans pour vol et faux dans les certificats. Par ailleurs, par jugement du 24 avril 2001, son divorce a été prononcé par le Tribunal civil de ce même arrondissement.

B.                               Le 6 mars 2002, l'Office fédéral des étrangers a décidé d'étendre à tout le territoire de la Confédération suisse la décision cantonale de renvoi précitée, impartissant un délai au 30 mai 2002 au recourant pour quitter le territoire de la Confédération. Parallèlement, une décision d'interdiction d'entrée en Suisse lui a été notifiée, valable du 31 mai 2002 au 30 mai 2005.

Par l'intermédiaire du Centre hospitalier universitaire vaudois, le recourant s'est pourvu contre cette décision le 28 mars 2002. Parallèlement, il a déposé devant le SPOP une demande de réexamen, laquelle a suspendu l'instruction de la procédure de recours fédérale. Par décision du 16 juillet 2002, le SPOP a refusé d'entrer en matière sur la demande de réexamen précitée. Par acte du 6 août 2002, le recourant a saisi le tribunal de céans d'un pourvoi contre la décision précitée et conclu à ce que le SPOP soit contraint à entrer en matière sur sa demande de réexamen. Par arrêt du 12 septembre 2002 (PE.2002.0364), le tribunal de céans a rejeté le recours précité et conformé la décision du SPOP.

Le service des recours du Département fédéral de justice et police a repris l'instruction de la cause suspendue par-devers lui.

C.                               Le 14 juin 2004, le recourant, qui n'a entre-temps pas quitté la Suisse, s'est marié avec B. Y.________ X.________ née Y.________, ressortissante marocaine titulaire d'un permis d'établissement. A cette date, le recourant avait déjà reçu la somme de 94'855 fr. à titre d'aide sociale, conformément à une attestation établie en juin 2004 et son épouse la somme de 16'324 fr. reçue à titre de RMR et de 42'896 fr. reçue à titre d'aide sociale vaudoise. Le 31 janvier 2005, le SPOP a préavisé favorablement à la levée de l'interdiction d'entrée en Suisse prononcée à l'encontre du recourant et transmis le dossier à l'Office fédéral des migrations, lequel a décidé, le 15 février 2005, de lever l'interdiction d'entrer en Suisse prononcée à l'encontre du recourant ainsi que la décision d'extension à tout le territoire de la Confédération d'une décision cantonale de renvoi.

Ainsi, le 24 février 2005, une autorisation de séjour annuelle a été délivrée au recourant.

Par décision du 14 mars 2005, le Service des recours du Département fédéral de justice et police a rayé du rôle la cause dont il était saisi, en constatant que le recours était devenu sans objet.

D.                               Le 18 août 2005, le SPOP a décidé de prolonger pour une année l'autorisation de séjour du recourant, après avoir constaté que ce dernier émargeait à l'aide sociale.

Son épouse a été placée en détention préventive dès le 3 juillet 2005 dans le cadre d'une enquête instruite par le Juge d'instruction de l'arrondissement de Lausanne concernant des problèmes de stupéfiants, d'après les déclarations du recourant devant le Bureau du contrôle des habitants de la ville de Lausanne.

E.                               Le 9 juin 2006, le recourant a déposé une demande de permis de séjour avec activité lucrative au Bureau du contrôle des habitants de la ville de Lausanne, sollicitant l'autorisation de pouvoir exercer une activité indépendante, sous la raison individuelle "Transports X.________", inscrite au registre du commerce dès le 1^er mai 2006. L'objet de cette activité est le transport de marchandises. Parallèlement, il a sollicité la prolongation de son autorisation de séjour.

Par décision du 4 juillet 2006, le Service de l'emploi, Office cantonal de la main-d'oeuvre et du placement a rejeté la requête présentée par le recourant aux motifs suivants :

"Selon une pratique constante, seuls sont généralement autorisés à exercer une activité indépendante les étrangers titulaire d'une autorisation d'établissement (permis C) ou les conjoints de ressortissants suisses. Or, tel n'est pas votre cas.

Bien que les motifs invoqués soient tout à fait dignes d'intérêt, il ne nous est malheureusement pas possible de déroger à cette règle. En conséquence, la demande est refusée. Nous vous invitons, dès lors à renoncer à votre projet".

Par acte du 25 juillet 2006, le recourant a saisi le tribunal de céans d'un pourvoi et pris les conclusions suivantes :

"A titre principal :

I.                        La décision rendue le 4 juillet 2006 par le Service de l'emploi, Office cantonal de la main d'oeuvre et du placement, qui refuse à A. X.________ l'autorisation d'exercer une activité lucrative indépendante est réformée en ce sens qu'une autorisation d'exercer une activité lucrative indépendante à titre de transporteur lui est octroyée.

A titre subsidiaire :

II.           La décision rendue le 4 juillet 2006 par le Service de l'emploi, Office cantonal de la main d'oeuvre et du placement, qui refuse à A. X.________ l'autorisation d'exercer une activité lucrative indépendante est annulée."

Par décision du 4 août 2006, le juge instructeur du tribunal de céans a suspendu l'exécution de la décision attaquée et dit qu'en conséquence le recourant était autorisé à poursuivre son séjour et son activité dans le canton de Vaud jusqu'à ce que la procédure de recours cantonale soit terminée. Le recourant a déposé le 25 juillet 2006 une nouvelle demande de permis de séjour avec activité lucrative en qualité de salarié de l'entreprise Z.________ (Suisse) SA en qualité de manutentionnaire, indiquant un nombre de 41 heures de travail par semaine. Par décision incidente du 31 août 2006, le juge instructeur du tribunal de céans a admis la requête d'assistance judiciaire du recourant en ce sens qu'il était dispensé d'effectuer une avance de frais l'a rejetée pour le surplus, en ce qui concernant notamment la désignation d'un avocat d'office.

L'autorité intimée s'est déterminée sur le recours le 22 août 2006, concluant à son rejet.

Le recourant a déposé des écritures complémentaires le 25 septembre 2006.

Le SPOP a transmis au tribunal de céans une copie du prononcé rendu par le Président du Tribunal d'arrondissement de Lausanne convertissant pas moins de 20 sentences rendues par la Commission de police de la ville de Lausanne en jours d'arrêt, pour un total de 223 jours.

Interpellé sur le maintien du recours en raison de la demande déposée par le recourant le 25 juillet 2006 pour exercer une activité salariée auprès de la société Z.________ (Suisse) SA, le recourant a déclaré, le 15 janvier 2007, maintenir son pourvoi.

F.                                Le Tribunal administratif a statué par voie de circulation.

Les arguments des parties seront repris dans la mesure utile ci-après.

 

Considérant en droit

1.                                Déposé dans le délai de l'art. 31 al. 1 LJPA; le recours satisfait par ailleurs aux exigences de l'art. 31 al. 2 LJPA. Partant, il est recevable à la forme.

2.                                a) Aux termes de l'art. 4 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après : LJPA), le Tribunal administratif connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsque aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître. Il est ainsi compétent pour statuer sur les recours interjetés contre les décisions de l'Office cantonal de la main-d'oeuvre et du placement.

b) En dehors des cas où une disposition légale prévoit expressément le contrôle de l'opportunité d'une décision, le Tribunal administratif n'exerce qu'un contrôle en légalité, c'est-à-dire qu'il examine si la décision entreprise est contraire à une disposition légale ou réglementaire expresse, ou relève d'un excès ou d'un abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 litt. a LJPA). La loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers du 26 mars 1931 (ci-après LSEE), ne prévoyant aucune disposition étendant le pouvoir de contrôle de l'autorité de recours à l'inopportunité, ce grief ne saurait donc être examiné par le tribunal de céans.

Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif que sur l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité.

3.                                Aux termes de l'art. 1a LSEE tout étranger a le droit de résider sur le territoire suisse s'il est au bénéfice d'une autorisation de séjour ou d'établissement. Selon l'art. 4 LSEE, l'autorité statue librement, dans le cadre des prescriptions légales et des traités avec l'étranger, sur l'octroi de l'autorisation de séjour. Pour les autorisations, les autorités doivent tenir compte des intérêts moraux et économiques du pays, ainsi que du degré de surpopulation étrangère (art. 16 LSEE). Ainsi, les ressortissants étrangers ne bénéficient d'aucun droit à l'obtention d'une autorisation de séjour, voire d'établissement, sous réserve des dispositions contraires résultant des traités internationaux ou de la loi. Enfin, l'étranger qui ne possède pas de permis d'établissement ne peut prendre un emploi, et un employeur ne peut l'occuper, que si l'autorisation de séjour lui en donne la faculté (art. 3 al. 3 LSEE).

4.                                a) En l'occurrence, le recourant a obtenu une autorisation de séjour grâce à son mariage avec une ressortissante marocaine titulaire d'un permis C. Le couple émarge largement à l'aide sociale; à tout le moins il a accumulé un important passif à ce titre. L'épouse du recourant a été incarcérée en détention préventive au mois de juillet 2005 à tout le moins, dans le cadre d'une affaire de stupéfiants. Enfin, le recourant lui-même a fait l'objet de pas moins de 20 sentences municipales prononcées à son encontre, qui ont été converties en jours d'arrêts par prononcé du 28 juillet 2006, totalisant ainsi 223 jours de détention.

b) Il invoque la liberté du commerce et de l'industrie en vue d'obtenir une autorisation lui permettant d'exercer une activité indépendante.

Se pose en premier lieu la question de savoir dans quelle mesure le recourant peut se prévaloir de cette liberté.

Conformément à l'art. 27 de la Constitution fédérale (ci-après Cst), la liberté économique est garantie. Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice.

Selon l'art. 36 Cst, toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de dangers sérieux, directs et imminents sont réservés. Par ailleurs, toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui (art. 36 al. 2 Cst). Enfin, la restriction d'un droit fondamental doit être proportionnée au but visé et son essence ne doit pas être atteinte (art. 36 al. 3 et 4 Cst).

Contrairement à ce que soutient le recourant, le Tribunal fédéral n'a pas étendu à tous les étrangers résidant en Suisse le droit de se prévaloir de cette liberté. En effet, dans l'ATF 123 I 212, notre Haute Cour a indiqué que dans la mesure où un travailleur étranger n'a pas droit à une autorisation de séjour en vertu du droit fédéral ou d'un traité international, il ne pouvait pas se prévaloir de cette liberté. Certes, peuvent se prévaloir de cette liberté les conjoints de citoyens suisses, qui disposent d'un droit au renouvellement de leur autorisation de séjour (ATF 123 I 212, consid. 2d). D'ailleurs, l'OLE ne s'applique que partiellement à ces derniers (art. 3 al. 1 let. c OLE). Le Tribunal fédéral a toutefois laissé ouverte la question de savoir si la faculté d'invoquer la liberté du commerce et de l'industrie s'étendait à tous les étrangers ayant un droit de présence en Suisse et qui sont soustraits aux mesures de limitation prévues par l'OLE (ATF 123 I 212, consid. 2d in fine). La question de savoir dans quelle mesure le recourant, qui n'est pas marié à une citoyenne suisse et dont le statut ne lui permet pas de se soustraire aux mesures de limitations de l'OLE, peut invoquer la liberté du commerce et de l'industrie peut toutefois rester ouverte, le recours devant être de toute manière rejeté pour d'autres motifs.

c) Comme mentionné supra, conformément à l'art. 16 LSEE, les autorités de police des étrangers doivent tenir compte des intérêts moraux et économiques du pays, ainsi que du degré de surpopulation étrangère dans l'octroi des autorisations. L'art. 42 al. 1 let. c OLE établit une politique restrictive à l'égard des titulaires d'une autorisation à l'année et des frontaliers qui souhaitent devenir indépendants ou créer une entreprise en Suisse. Il ressort en effet de l'art. 3 al. 10 RSEE que seuls les étrangers établis, soit titulaires d'un permis C, ont en principe droit à l'exercice d'une activité indépendante, les titulaires d'une autorisation de séjour ne pouvant dès lors l'obtenir qu'exceptionnellement, conformément à l'art. 42 al. 1 let. c OLE. Ces dispositions fondent dès lors une base légale suffisante pour restreindre l'exercice de la liberté économique aux étrangers qui ne sont pas titulaires d'une autorisation d'établissement, pour autant que ces derniers puissent s'en prévaloir.

Le Tribunal administratif a déjà eu l'occasion de se prononcer à de nombreuses occasions sur des cas de cette nature et, a confirmé à la pratique de l'OCMP consistant à ne pas délivrer d'autorisation d'exercer une activité lucrative à titre indépendant à des personnes qui ne sont pas titulaires d'un permis de séjour ou qui ne sont pas conjoints de citoyens suisses (arrêts PE.2004.0207 et références citées; une exception : PE.2005.0125). D'après le Tribunal de céans, cette pratique se justifie par le caractère précaire des autorisations de séjour et de travail annuelles et par la nécessité d'éviter qu'un ressortissant étranger, dont l'autorisation de séjour et de travail n'est pas automatiquement renouvelable, ne contracte des dettes et prenne des engagements qu'il ne pourrait peut-être pas respecter (PE.2004.0207 précité). Cette appréciation justifie, sous l'angle de la proportionnalité, la restriction à la liberté du commerce et de l'industrie telle qu'elle ressort de l'art. 42 al. 1 let. c OLE.

Enfin, cette restriction ne porte pas atteinte à l'essence de la liberté du commerce et de l'industrie dans la mesure elle n'empêche pas le recourant d'exercer une activité lucrative salariée. Ainsi, les conditions posées par l'art. 36 Cst quant à la restriction des libertés fondamentales sont satisfaites en l'occurrence.

d) Pour que l'autorisation exceptionnelle d'exercer une activité indépendante soit justifiée, il faut qu'elle représente un intérêt public et économique important; en d'autres termes, elle doit avoir des incidences positives sur le marché du travail (Directives et commentaires sur l'entrée, le séjour et le marché du travail, 3^ème édition remaniée, état mai 2006, No 482, p. 109).

Force est de constater, en l'occurrence, que l'activité que le recourant entend développer soit l'activité de transporteur indépendant, ne saurait être qualifiée comme présentant un intérêt public et économique important. De plus, il n'aura pas d'incidence positive sur le marché du travail puisque le recourant entend exercer cette activité seul.

C'est dès lors à juste titre que l'autorité intimée a refusé d'autoriser le recourant à exercer une activité indépendante et cette décision doit être confirmée.

e) Au surplus, le recourant n'étant par ailleurs pas ressortissant d'un état membre de l'Union européenne, il ne peut pas se prévaloir des accords sur la libre circulation des personnes entre la Suisse et les Etats membres de l'Union européenne d'autre part.

5.                                Par surabondance, on peut se demander dans quelle mesure le recourant dispose encore d'un droit au renouvellement de son autorisation de séjour. Force est de constater en effet que lui-même et son épouse touchent des prestations de l'aide sociale depuis de nombreuses années et ont accumulé un important passif à ce titre. Par ailleurs, par son comportement, mis en lumière par le nombre de condamnations prononcées à son encontre par la Commission de police de la ville de Lausanne (20 sentences municipales prononcées entre le 8 janvier 2004 et le 1^er juillet 2005), le recourant ne semble également pas apte à s'adapter à l'ordre établi dans le pays qui lui offre l'hospitalité. Ainsi, les motifs d'expulsion au sens de l'art. 10 al. 1 let. a et d semblent être réalisés. D'ailleurs, le Service de la population a déjà attiré l'attention du recourant sur ce qui précède par décision du 18 août 2005.

6.                                En définitive, c'est à bon droit que l'Office cantonal de la main-d'oeuvre et du placement a refusé de délivrer au recourant une autorisation lui permettant d'exercer une activité indépendante. Cette décision doit être confirmée.

7.                                Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, aux frais de son auteur, malgré la dispense d'avance de frais dont il a bénéficié. Succombant, le recourant n'a pas droit à des dépens.

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision du Service de l'emploi, Office cantonal de la main-d'oeuvre et du placement du 4 juillet 2006 est confirmée.

III.                                Un émolument judiciaire, par 500 (cinq cents) francs, est mis à la charge du recourant.

IV.                              Il n'est pas alloué de dépens.

jc/Lausanne, le 8 mai 2007

 

Le président:                                                                                             Le greffier:

                                                                                                                 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'ODM.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.