TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 27 septembre 2012
Composition	Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Raymond Durussel et M. Guy Dutoit, assesseurs; M. Raphaël Eggs, greffier.

 

recourant

A. X.________, à 1********,

  

autorité intimée

Service de l'emploi,

  

autorité concernée

Service de la population (SPOP),

  

 

Objet
	Recours A. X.________ c/ décision du Service de l'emploi du 20 avril 2012 - Infraction à l'Ordonnance sur l'introduction de la libre circulation des personnes (OLCP)

 

Vu les faits suivants

A.                                A. X.________, ressortissant français né le 4 décembre 1958, a exercé une activité de médecin, entre 2009 et 2011, au sein du cabinet du Dr B. Y.________, à 2********. Durant cette période, il était domicilié en France et y résidait, travaillant en Suisse moins de 90 jours par an.

B.                               Dans le courant de l'autonome 2011, A. X.________ a déposé auprès du Service de la population (SPOP) une demande d'autorisation de séjour CE-AELE en vue d'exercer une activité indépendante, dans la mesure où il envisageait de s'installer durablement en Suisse. Informé de cette demande et du fait que A. X.________ avait débuté son activité en Suisse en janvier 2009, le Service de l'emploi (SDE) s'est adressé le 2 février 2012 au Dr B. Y.________ pour lui demander des explications au sujet de l'engagement de A. X.________. Dans un courrier du 17 février 2012, le Dr B. Y.________ a exposé que A. X.________ avait travaillé dans son cabinet à titre indépendant. Le 8 mars 2012, le SDE s'est adressé à A. X.________, lui demandant de se déterminer sur le fait que les autorités compétentes n'avaient pas été informées de son activité en Suisse.

C.                               Par courrier du 19 mars 2012, A. X.________ a notamment exposé ce qui suit:

"Mon activité de médecin en tant qu'indépendant, non détaché de France et non salarié, a débuté chez le docteur Y.________ le 14 janvier 2009.

Etant résident en France, j'y exerçais moins de 90 jours par an.

Le médecin cantonal qui m'a délivré [sic] m'a confirmé après avoir visé mes diplômes qu'aucune autorisation d'exercice n'était requise pour moins de 90 jours par an par courrier du 20 janvier 2009.

J'ai demandé au médecin cantonal qui mon autorité de tutelle [sic] si d'autres formalités étaient nécessaires et il m'a répondu par la négative.

Je suis venu travailler de toute bonne foi et me suis inquiété de formalités complémentaires à réaliser en tant que médecin indépendant qui anticipait son changement de résidence principale et de lieu de travail de France à Suisse."

D.                               Au dossier produit par le SPOP figure un courrier du Service de la santé publique adressé le 20 janvier 2009 au Dr B. Y.________. Ce courrier a la teneur suivante:

"Nous donnons notre accord pour l'engagement du Dr X.________ dans votre cabinent à 2******** en qualité de médecin assistant 5 demi-journées par semaine.

Cependant, nous vous informons que depuis le 1^er janvier 2003, suite à la révision de la loi sur la santé publique, nous ne délivrons plus d'autorisations de pratiquer pour les médecins exerçant à titre dépendant porteurs de diplômes suisses, de l'Union européenne (UE) ou de l'Association Européenne de Libre Echange (AELE). Les médecins dépendants porteurs d'autres diplômes continueront à recevoir des autorisations de pratiquer."

E.                               Avant d'exercer cette activité au sein du cabinet du Dr B. Y.________, A. X.________ avait projeté, en 2008, de travailler auprès de Z.________, à 2********. A cette fin, il avait déposé, au début de l'année 2008, une demande de titre de séjour. Suite à cette demande, le SPOP avait adressé à A. X.________, le 6 mars 2008, un courrier électronique lui demandant la transmission de documents complémentaires. Ce courrier électronique relevait également ce qui suit:

"L'octroi d'une autorisation de séjour n'a pas de valeur d'autorisation professionnelle et ne dispense pas de l'obligation d'obtenir d'éventuelles autres autorisations nécessaires (par exemple de pratique délivrée par le Département de la santé publique)".

Une autorisation de pratiquer avait également été demandée par A. X.________ à cette période, puisqu'un courrier du Service de la santé publique du 17 juin 2008 figure également au dossier du SPOP. Celui-ci relevait notamment ce qui suit:

"Travaillant moins de 90 jours en Suisse, vous n'avez pas besoin d'autorisation de pratiquer au sens de l'accord bilatéral sur la libre-circulation des personnes entre la Suisse et l'Union européenne. Nous procédons à votre enregistrement conformément aux dispositions de la loi fédérale du 12 octobre 2006 sur les professions médicales universitaires."

Par courrier électronique du 19 septembre 2008, A. X.________ avait ensuite informé le SPOP du fait que sa demande d'autorisation de séjour n'était plus d'actualité, l'essai réalisé auprès de Z.________ s'étant révélé infructueux.

F.                                Le 20 avril 2012, le SDE a rendu une décision condamnant A. X.________ au paiement d'une amende administrative de 2'000 fr. pour n'avoir pas respecté la procédure d'annonce des prestataires indépendants, en lien avec son activité en Suisse entre 2009 et 2011.

Par courrier du 16 mai 2012, A. X.________ a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Il ressort de ce courrier que l’intéressé demande l'annulation de la décision attaquée. En substance, il invoque avoir agi de bonne foi, pensant que sa situation était régularisée suite aux démarches effectuées auprès du Service de la santé publique.

Le 6 juillet 2012, le SDE s'est déterminé sur ce recours, concluant à son rejet.

G.                               Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit

1.                                Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD, RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il satisfait également aux conditions formelles énoncées par l'art. 79 LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                                a) L'autorité intimée a sanctionné le recourant pour n'avoir pas respecté la procédure d'annonce préalable.

aa) L’Accord entre la Confédération suisse, d’une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d’autre part, sur la libre circulation des personnes conclu le 21 juin 1999 et entré en vigueur le 1^er juin 2002 (ALCP, RS 0.142.112.681) accorde aux ressortissants des Etats contractants un droit d’entrée, de séjour, d’accès à une activité économique salariée, d’établissement en tant qu’indépendant ainsi que le droit de demeurer sur le territoire des parties contractantes (art. 1 let. a, 3 et 4 ALCP); il accorde également aux prestataires de services le droit de fournir un service pour une prestation sur le territoire de l’autre partie contractante qui ne dépasse pas 90 jours de travail effectif par année civile (art. 1 let. b et 5 ALCP).

bb) L’art. 2 § 4 annexe I ALCP précise que les parties contractantes peuvent imposer aux ressortissants des autres parties contractantes de signaler leur présence sur leur territoire.

L’art. 9 de l’ordonnance fédérale du 22 mai 2002 sur l’introduction progressive de la libre circulation des personnes entre, d’une part, la Confédération suisse et, d’autre part, la Communauté européenne et ses Etats membres, ainsi qu’entre les Etats membres de l’Association européenne de libre-échange (ordonnance sur l'introduction de la libre circulation des personnes, OLCP, RS 142.203) concrétise cette dernière disposition; son alinéa 1bis a la teneur suivante:

"En cas de prise d’emploi sur le territoire suisse ne dépassant pas trois mois par année civile ou de services fournis par un prestataire indépendant pendant 90 jours ouvrables au plus par année civile, la procédure de déclaration d’arrivée (obligation d’annonce, procédure, éléments, délais) au sens de l’art. 6 de la loi du 8 octobre 1999 sur les travailleurs détachés [Ldét, RS 823.20] et de l’art. 6 de l’ordonnance du 21 mai 2003 sur les travailleurs détachés en Suisse [Odét, RS 823.201] s’applique par analogie. En cas de prise d’emploi sur le territoire suisse ne dépassant pas trois mois par année civile, l’annonce doit toutefois s’effectuer au plus tard la veille du jour marquant le début de l’activité."

cc) La disposition topique de la loi sur les travailleurs détachés, à laquelle l'art. 9 al. 1bis OLCP fait référence, prévoit ce qui suit :

"Art. 6    Annonce

1. Avant le début de la mission, l’employeur annonce à l'autorité désignée par le canton en vertu de l’art. 7, al. 1, let. d, par écrit et dans la langue officielle du lieu de la mission, les indications nécessaires à l'exécution du contrôle, notamment:

a.           l'identité des personnes détachées en Suisse;

b.           l'activité déployée en Suisse;

c.           le lieu où les travaux seront exécutés.

2. L’employeur joint aux renseignements mentionnés à l’al. 1 une attestation par laquelle il confirme avoir pris connaissance des conditions prévues aux art. 2 et 3 et s’engage à les respecter.

3. Le travail ne peut débuter que huit jours après l'annonce de la mission.

4. L'autorité désignée par le canton en vertu de l'art. 7, al. 1, let. d, fait immédiatement parvenir une copie de l'annonce à la commission tripartite cantonale ainsi que, le cas échéant, à la Commission paritaire instituée par la convention collective de travail déclarée de force obligatoire de la branche concernée.

5. Le Conseil fédéral précise les éléments que doit contenir l'annonce. Il détermine:

a.           les cas dans lesquels l'employeur peut être exempté de l'annonce;

b.           les cas dans lesquels des dérogations au délai de huit jours sont autorisées.

6. Il règle la procédure."

Quant à l'art. 6 Odét, il précise notamment que "la procédure d’annonce prévue à l’art. 6 de la loi est obligatoire pour tous les travaux d’une durée supérieure à huit jours par année civile" (al. 1); par ailleurs, l'annonce doit être faite au moyen d'un formulaire officiel et comporter bon nombre de renseignements sur la personne du travailleur et sur le travail à accomplir (cf. al. 4).

dd) Au chapitre des sanctions, l'art. 32a OLCP a la teneur suivante:

"Est puni d’une amende de 5000 francs au plus quiconque contrevient, intentionnellement ou par négligence, aux obligations d’annonce prévues à l’art. 9, al. 1bis."

b) En l’espèce, le recourant ne conteste pas avoir omis d'annoncer aux autorités compétentes son activité en Suisse pour la période comprise entre 2009 et 2011. Il expose cependant avoir effectué des démarches visant à régulariser sa situation auprès du Service de la santé publique et du médecin cantonal; une fois ces démarches effectuées, il pensait sa situation régularisée.

Dans la mesure où l'art. 32a OLCP punit non seulement celui qui a omis intentionnellement de s'annoncer conformément à l'art. 9 al. 1bis OLCP, mais également celui qui contrevient par négligence à cette obligation, le comportement du recourant tombe bien sous le coup de cette disposition. Il lui incombait de s'informer avec précision des démarches à accomplir en vue de sa régularisation. Sa négligence est d'autant plus évidente qu'il a exercé une activité en Suisse durant près de deux ans.

c) Dans le courrier qu'il a adressé le 19 mars 2012 à l'autorité intimée, le recourant semble invoquer la protection de la bonne foi. Il y indique en effet que le médecin cantonal lui aurait confirmé qu'aucune autre formalité n'était nécessaire pour son activité en Suisse.

aa) Le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Ce principe découle des art. 5 al. 3 et 9 Cst. et vaut pour l'ensemble de l'activité étatique  (ATF 138 I 49 consid. 8.3.1; 129 I 161 consid. 4.1; 128 II 112 consid. 10b/aa; 126 II 377 consid. 3a et les arrêts cités). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que (a) l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, (b) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences, et (c) que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour (d) prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, et (e) que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 131 II 627 consid. 6.1; 129 I 161 consid. 4.1; 122 II 113 consid. 3b/cc et les références citées).

bb) Dans le cas présent, on relève d'abord qu'aucune pièce ne vient attester que des assurances particulières auraient été données au recourant par le médecin cantonal. Par ailleurs, le courrier du Service de la santé publique adressé le 20 janvier 2009 au Dr B. Y.________ (cf. ci-dessus let. D) ne se prononçait nullement sur l'aspect de police des étrangers, mais uniquement sur celui de l'autorisation de pratiquer, au sens des dispositions qui régissent l'activité médicale. Le recourant ne pouvait raisonnablement considérer, sur le vu de ce courrier émanant d'une autorité dont la compétence se limite au domaine de la santé, que sa situation était en règle du point de vue de la police des étrangers.

Ce raisonnement est également valable pour ce qui concerne le courrier du Service de la santé publique du 17 juin 2008. Dans celui-ci, il n'est nullement question d'autorisation de police des étrangers, mais uniquement d'une autorisation de pratiquer. Dans le courrier électronique que le SPOP a adressé le 6 mars 2008 au recourant, la distinction entre autorisation de séjour et autorisation de pratiquer est d'ailleurs expressément relevée. Sur le vu de ces informations également, le recourant ne pouvait ignorer que les démarches accomplies auprès du Service de la santé publique n'étaient pas suffisantes pour régulariser son séjour en Suisse.

Le principe d'une sanction à l'encontre du recourant pour n'avoir pas annoncé son activité en Suisse ne saurait dès lors être remis en cause.

3.                                Le recourant ne conteste pas expressément la quotité de l'amende administrative de 2'000 fr. qui lui a été infligée. Force est cependant de constater que cette sanction est en l'espèce justifiée. D'une part, l'art. 32a OLCP prévoit une amende maximale nettement supérieure à celle prononcée, soit 5'000 fr. D'autre part, la jurisprudence considère que l'amende en cas d'absence d'annonce doit être substantielle, pour éviter de vider la sanction de son contenu (arrêt CDAP PE.2010.0419 du 12 juin 2012 consid. 1c).

La jurisprudence du tribunal de céans est similaire dans le contexte de l'application de l'art. 9 al. 2 let. a Ldét, qui s'applique notamment en cas d'infraction à l'art. 6 Ldét et prévoit également une amende administrative de 5'000 fr. au plus. Ainsi, dans un arrêt PE.2006.0072 du 30 mars 2007, le tribunal a retenu ce qui suit (cf. ég. arrêts CDAP GE.2011.0112 du 18 octobre 2011; PE.2009.0674 du 25 mars 2010; PE.2007.0290 du 1^er novembre 2007):

"Il ne fait pas de doute que la sanction doit avoir un effet dissuasif, de sorte que des amendes substantielles doivent en principe être infligées dans chaque cas, sous peine de vider de leur contenu les mesures d'accompagnement liées à l'ouverture du marché suisse dans le cadre de la libre circulation des personnes. En ce sens, s'agissant du défaut ou retard d'annonce, on peut considérer que l'amende doit en règle générale être fixée à un montant de 2'000 francs. "

Aucun motif ne permet en l'espèce de s'écarter de cette pratique. C'est ainsi avec raison que l'autorité intimée a fixé le montant de l'amende à 2'000 fr.

4.                                Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Les frais seront mis à la charge du recourant débouté, qui n’a pas droit à des dépens (art. 49 al. 1, 55 al. 1 a contrario, 91 et 99 LPA-VD).

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est  rejeté.

II.                                 La décision du Service de l'emploi du 20 avril 2012 est confirmée.

III.                                Un émolument de justice de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de A. X.________.

IV.                              Il n'est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 27 septembre 2012

 

La présidente:                                                                                           Le greffier:         

                                                                    

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.