TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 4 novembre 2013

Composition

M. Robert Zimmermann, président; Mme Danièle Revey et M. Pascal Langone, juges.

Recourant

A. X.________, c/o B. Y.________, à 1********, représenté par Me Georges Reymond, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Service de la population (SPOP), à Lausanne

Objet
	Recours A. X.________ c/ décision du Service de la population (SPOP) du 22 avril 2013 rejetant sa demande du 3 juillet 2012 tendant à l'octroi d'une autorisation de travail, respectivement à la levée de l'interdiction de travailler de l'art. 43 al. 2 LAsi

Vu les faits suivants

A. A. X.________, ressortissant algérien né le 1^er février 1974, est entré en Suisse en 2001. Sous le nom de C. X.________, il a présenté une demande d’asile. Le 17 octobre 2002, l’Office fédéral des réfugiés (devenu, dans l’intervalle, l’Office fédéral des migrations – ODM) a rejeté cette requête, et ordonné le renvoi de Suisse. Cette décision est entrée en force.

B. C. X.________ ne disposant pas de documents d’identité, le renvoi n’a pu être exécuté. Les autorités algériennes ont, en 2003, refusé d’accorder un laissez-passer en sa faveur. Les autorités marocaines ont fait de même, en 2005. Par l’entremise des autorités allemandes, l’ODM a appris que le vrai prénom de X.________ était A. et non pas C. Sur cette base, les autorités algériennes ont délivré un laissez-passer. Alors que son retour en Algérie était prévu le 18 mai 2006, A. X.________ a disparu. Il a probablement vécu en Suisse clandestinement.

C. Le 15 novembre 2010, A. X.________ a présenté au Service de la population (ci-après: le SPOP) une demande d’autorisation de séjour en vue de mariage. Il a expliqué n’avoir jamais quitté la Suisse depuis son arrivée en 2001. A l’appui de sa demande, il a produit un passeport algérien, délivré par le Consulat d’Algérie à Genève. Le 23 février 2011, le SPOP a rejeté la requête.

D. Le 18 juillet 2011, A. X.________ a demandé à l’ODM de reconsidérer sa décision du 17 octobre 2002. Le 23 août 2011, l’ODM a rejeté cette requête. Le 5 octobre 2011, le Tribunal administratif fédéral a déclaré irrecevable le recours formé par A. X.________ contre la décision du 23 août 2011 (cause D-5277/2011).

E. Le 3 juillet 2012, A. X.________ a demandé au SPOP l’octroi d’une autorisation de travailer. Le 22 avril 2013, le SPOP a rejeté la requête.

F. A. X.________ a recouru contre la décision du 23 avril 2013, dont il demande l’annulation en tant qu’elle lui refuse le droit de travailler. Le SPOP propose le rejet du recours. Invité à répliquer, le recourant a maintenu sa conclusion principale et requis, subsidiairement, que la cause soit renvoyée au SPOP pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

G. Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1. a) Tout étranger qui entend exercer en Suisse une activité lucrative doit être titulaire d’une autorisation, quelle que soit la durée de son séjour. Il doit la solliciter auprès de l’autorité compétente du lieu de travail envisagé (art. 11 al. 1 de la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers – LEtr; RS 142.20). Est considérée comme activité lucrative toute activité salariée ou indépendante qui procure normalement un gain, même si elle est exercée gratuitement (art. 11 al. 2 LEtr).

Selon l'art. 43 al. 2 de la loi fédérale du 26 juin 1998 sur l'asile (LAsi; RS 142.31) lorsqu'une demande d'asile a été rejetée par une décision exécutoire, l'autorisation d'exercer une activité lucrative s'éteint à l'expiration du délai fixé au requérant pour quitter le pays (délai de départ), même si cette personne a fait usage d'une voie de droit extraordinaire ou d'un moyen de recours et que l'exécution du renvoi a été suspendue.

b) Le Tribunal fédéral a confirmé que la réglementation prévue notamment à l'art. 43 al. 2 LAsi était conforme aux exigences de l'art. 8 CEDH, dans la mesure où la Convention ne fonde pas un droit au séjour et n'interdit pas aux Etats signataires de régler les conditions de séjour ou de mettre fin à la présence de personnes étrangères sur leur territoire. Le fait d'exclure une personne d'un pays où se trouve la majorité de sa vie familiale ou de sa vie privée peut toutefois constituer une ingérence dans le droit au respect de sa vie familiale ou de sa vie privée, tel que protégé par l'article 8 par. 1 CEDH (ATF 138 I 246 consid. 3.2.1 p. 250; 137 I 247 consid. 4.1.1 p. 249; 130 II 281 consid. 3.1 p. 285ss; Grabenwarter/Pabel, Europäische Menschenrechtskonvention, 5^ème éd., 2012, § 22 N. 65ss p. 268ss; Jens Meyer-Ladewig, EMRK, 3^ème éd., 2011, N. 64ss ad art. 8 CEDH; arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme Gezginci c/ Suisse du 9 décembre 2010, affaire n° 16327/05, § 54ss). Le caractère régulier ou non du séjour dans le pays d'accueil doit être pris en considération (ATF 2C_1010/2011 du 31 janvier 2012, consid. 2.4). La Cour européenne des droits de l'homme a jugé qu'une ingérence, ayant pour conséquence d'empêcher un individu d'exercer certains types d'activités professionnelles ou de gagner sa vie peut, dans certaines circonstances, avoir des répercussions sur sa vie privée (voir à ce sujet l'arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme Sidabras et Džiautas c. Lituanie, nos 55480/00 et 59330/00, § 48, CEDH 2004 - VIII). A la suite de cet arrêt, le Tribunal fédéral a ainsi reconnu que la possibilité d'exercer une activité lucrative implique aussi la chance de nouer d'autres relations et d'assurer son entretien, afin de pouvoir organiser sa vie privée selon ses propres conceptions, raison pour laquelle la prise d'un emploi et la possibilité d'acquérir un revenu, composante du droit au respect de la vie privée, sont protégées par l'art. 8 CEDH (ATF 138 I 246 consid. 3.2.1 p. 251). Selon le Tribunal fédéral, cela ne veut toutefois pas dire que toute limitation du droit à l'acquisition d'un revenu, pour des motifs du droit d'asile ou des étrangers, tombe dans le champ d'application de cette disposition. Il n'en va différemment que lorsque le séjour, respectivement la poursuite de celui-ci dans l'Etat signataire, semble assuré juridiquement ou au moins dans les faits (ATF 138 I 246 consid. 3.2.1 p. 251; cf. l'arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme Agraw c/ Suisse du 29 juillet 2010, n° 3295/06). La protection de la vie familiale peut en effet, dans des situations exceptionnelles, également être invoquée par des personnes dont le séjour n'est pas réglé légalement et qui ne disposent pas d'un droit de séjour assuré (cf. à ce sujet l'arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme Agraw c/ Suisse précité). Selon le Tribunal fédéral, les requérants d'asile déboutés, dont le renvoi est possible, qui ne disposent pas d'un titre de séjour valable et qui se voient de ce fait privés de la possibilité d'obtenir une autorisation de travailler, ne tombent généralement pas dans le champ d'application de l'art. 8 CEDH (ATF 138 I 246 consid. 3.2.1 p. 251).

c) Une ingérence dans l'exercice du droit au respect de la vie privée et familiale est de toute manière possible selon l'art. 8 par. 2 CEDH, pour autant que cette ingérence soit prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui. La question de savoir si, dans un cas d'espèce, les autorités sont tenues d'accorder une autorisation fondée sur l'art. 8 CEDH doit être résolue sur la base d'une pesée de tous les intérêts privés et publics en présence (ATF 138 I 246 consid. 3.2.2 p. 252; 137 I 247 consid. 4.1.1 p. 249; 135 I 143 consid. 2.1 p. 147). Il a déjà été jugé que la mise en oeuvre d'une politique d'immigration restrictive constitue un intérêt public important et digne de protection (ATF 138 I 246 consid. 3.2.2 p. 252; 137 I 247 consid. 4.1.2 p. 249 s.; cf. aussi ATF 126 II 425 consid. 5c/cc p. 438). Un tel intérêt est admissible au sens de l'art. 8 par. 2 CEDH, dès lors qu'il favorise une relation équilibrée entre la population résidante suisse et étrangère, qu'il permet de mettre en place des conditions d'insertion plus favorables des étrangers déjà établis et qu'il améliore la structure du marché du travail (ATF 138 I 246 consid. 3.2.2 p. 252; ATF 137 I 247 consid. 4.1.2). Dès lors que les requérants d'asile déboutés ne sont plus autorisés à résider sur le territoire, leur situation n'est pas comparable à celle des demandeurs d'asile, qui sont autorisés, durant la procédure, à demeurer en Suisse (cf. art. 42 LAsi). L'interdiction de travailler, prévue à l'art. 43 al. 2 LAsi souligne le devoir de quitter le territoire. Le fait de délivrer une autorisation de travail à un demandeur d'asile débouté irait à l'encontre de la décision de non-entrée en matière. L'interdiction d'exercer une activité lucrative (cf. 43 al. 2 LAsi) représente en outre une mesure adaptée pour mettre en œuvre les conséquences d'une décision négative en matière d'asile et pour ne pas donner un attrait supplémentaire à la poursuite du séjour illicite en Suisse (ATF 138 I 246 consid. 3.2.2 p. 252). L'ingérence dans l'exercice du droit au respect de la vie privée qu'implique inévitablement cette mesure est en principe nécessaire, en l'absence de possibilité de prononcer une mesure moins incisive, notamment une autorisation de travail limité. Le refus de délivrer une autorisation de travailler à un requérant d'asile débouté n'apparaît ainsi disproportionné que lorsque la situation est exceptionnelle.

d) Dans l'ATF 138 I 246 précité, le requérant, demandeur d'asile débouté, se trouvait en Suisse depuis quinze ans et n'avait plus la possibilité de travailler depuis treize ans. Il bénéficiait de l'aide d'urgence depuis cinq ans, soit depuis l'entrée en vigueur d'une modification, le 1^er janvier 2008, de la LAsi (cf. ATF 138 I 246 consid. 3.3.2 p. 253; cf. également ATF 137 I 113 consid. 3.1 p. 115s.). Le Tribunal fédéral a jugé que, compte tenu du fait que l'aide d'urgence ne couvrait que l'absolu minimum d'existence et n'était conçue que comme une aide transitoire, durant la période nécessaire à la préparation et à l'exécution du départ de Suisse (ATF 135 I 119 consid. 5.4 et 7.2 à 7.5), l'interdiction de travail imposée au recourant constituait une ingérence dans le droit au respect de la vie privée du recourant. Cette ingérence était toutefois en principe justifiée dans le cadre de l'art. 8 par. 2 CEDH et correspondait au but de la réglementation prévue à l'art. 43 al. 2 LAsi. Toutefois, après une si longue interdiction de travailler et une limitation des conditions de séjour, l'intérêt public qui consiste à assurer le déroulement de la procédure d'asile et l'exécution des décisions négatives ne pouvait prédominer, sur l'intérêt privé du recourant à pouvoir être actif et ne pas devoir vivre uniquement de l'aide d'urgence. Tel n'est toutefois pas le cas lorsque l'exécution de la décision de non-entrée en matière semble pouvoir être encore mise en œuvre dans un certain délai, respectivement lorsque le recourant retarde volontairement lui-même l'exécution de la décision (ATF 138 I 246 consid. 3.3.2). Dans cette affaire, le renvoi semblait encore possible dans un délai prévisible, de sorte que le Tribunal fédéral a jugé que l'intérêt public devait primer, tout en relevant qu'il incombait aux autorités d'exécution de poursuivre de manière soutenue, leurs efforts en vue d'assurer la mise en œuvre de la décision de non-entrée en matière. Sur la base de cette jurisprudence, le Tribunal cantonal a rendu récemment plusieurs arrêts concernés des requérants d’asile déboutés dont le renvoi n’avait pu être exécuté, de sorte qu’ils étaient restés en Suisse, au bénéfice de l’aide d’urgence (cf. arrêts PE.2013.0183 du 23 septembre 2013; PE.2013.0184 du 23 septembre 2013; PE.2013.0185 du 13 août 2013).

2. La demande d’asile du recourant a été rejetée définitivement; la décision du 17 octobre 2002 est entrée en force; elle est exécutoire. L’arrêt du Tribunal administratif fédéral, du 5 octobre 2013, confirmant le rejet de la demande de réexamen de la décision du 17 octobre 2002 est lui-même entré en force. La question de savoir si le recourant peut être renvoyé dans son pays d’origine est dès lors définitivement tranchée, et il n’y a pas lieu d’y revenir.

3. a) La particularité du cas est que le recourant, qui a d’abord caché sa véritable identité, a bénéficié d’un laissez-passer des autorités algériennes, lesquelles lui ont même délivré un passeport. On ne se trouve pas dans la situation où le renvoi ne peut être exécuté parce qu’il est impossible de déterminer l’identité et la nationalité exactes du requérant, et que celui-ci est maintenu pendant des années au régime de l’aide d’urgence dont profitent les requérants déboutés admis provisoirement en Suisse. Il n’y a dès lors aucune raison de mettre le recourant au bénéfice du régime exceptionnel prévu par l’ATF 138 I 246 et la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme dont il se prévaut.

b) De même, au regard des principes qui viennent d’être rappelés, il est inutile d’examiner si le requérant, qui s’est soustrait volontairement à son renvoi en Algérie, peut faire valoir que son séjour en Suisse aurait été toléré par les autorités, comme il le prétend. Le point essentiel est que le recourant n’a jamais bénéficié d’une autorisation de séjour en Suisse depuis 2002, que ce soit à titre définitif, provisoire ou précaire.

4. Le recours doit être rejeté et la décision confirmée. Le recourant a été dispensé du versement d’une avance de frais (cf. art. 47 al. 2 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD, RSV 173.36). Cela justifie de déroger à la règle, et de ne pas mettre d’émolument à sa charge (art. 50 LPA-VD). L’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (art. 52, 55 et 56 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision rendue le 22 avril 2013 par le Service de la population est confirmée.

III. Il est statué sans frais, ni dépens.

Lausanne, le 4 novembre 2013

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ODM.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.