TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 20 mai 2014

Composition

M. Robert Zimmermann, président; Mme Danièle Revey et
M. Pascal Langone, juges; Mme Magali Fasel, greffière.

Recourant

A. X.________, Centre EVAM, à Lausanne, représenté par Service d'aide juridique aux exilé-e-s SAJE, à Lausanne,

Autorité intimée

Service de la population (SPOP), à Lausanne

Objet	Refus de délivrer
	Recours A. X.________ c/ décision du Service de la population (SPOP) du 6 mai 2013 rejetant sa demande du 3 juillet 2012 tendant à l'octroi d'une autorisation de travail, respectivement à la levée de l'interdiction de travailler de l'article 43 alinéa 2 LAsi

Vu les faits suivants

A. A. X.________, né le 1^er janvier 1978, de nationalité indéterminée, a déposé une demande d'asile en Suisse le 29 avril 2003. Il a prétendu être de nationalité ivoirienne. Le 5 mars 2004, l'Office fédéral des réfugiés (ODR) a rejeté sa demande et lui a imparti un délai de départ au 30 avril 2004 pour quitter la Suisse. En substance, l'ODR a mis en doute sa nationalité ivoirienne, retenant que A. X.________ s'était contredit au sujet de ses papiers d'identité. L'ODR a également relevé que A. X.________ s'était trompé dans plusieurs réponses qu'il avait données en relation avec la région où il déclarait être né et avoir vécu avant son départ. Il n'était pas parvenu à répondre de manière satisfaisante à des questions simples sur son pays et sa région. L'ODR a relevé, sur la base d'une expertise de langue, que A. X.________ provenait certainement de Guinée. A. X.________ a recouru à l'encontre de la décision de l'ODR du 5 mars 2004. La Commission de recours en matière d'asile a rejeté son recours le 14 avril 2004. L'ODR lui a imparti un nouveau délai de départ au 9 juin 2004.

A. X.________ a continué à séjourner en Suisse et a eu la possibilité de travailler jusqu'au 12 août 2005, au bénéfice d'une tolérance. Il dépend de prestations d'aide d'urgence depuis le 7 janvier 2008.

Saisi par A. X.________ d'une demande de reconnaissance d'un cas de rigueur, le Service de la population (SPOP) a transmis le dossier à l'Office fédéral des migrations (ODM) le 9 juin 2008, avec un préavis favorable. Considérant que les conditions posées à la reconnaissance d'un cas de rigueur étaient à première vue remplies en ce qui concerne la durée du séjour, l'intégration socioprofessionnelle et le comportement de l'intéressé, l'ODM a invité A. X.________ à communiquer un document d'identité qui confirme son origine, dans la mesure où il existait une incertitude à ce sujet. A. X.________ n'a produit aucun document d'identité, de sorte que l'ODM a rejeté sa demande le 31 mars 2009. Le 9 septembre 2009, l'ODM n'est pas entré en matière sur la demande de reconsidération de la décision du 31 mars 2009. Il a considéré que le passeport ivoirien produit par A. X.________ à l'appui de sa demande de reconsidération comportait des traces de falsification et de manipulation, ce qui laissait supposer, avec une forte probabilité, qu'il s'agissait d'un faux document. L'ODM a ordonné simultanément la confiscation du passeport du recourant.

Dans le cadre des démarches liées à l'exécution de son renvoi, A. X.________ a été auditionné le 16 juillet 2004 par un interprète. Celui-ci a confirmé les origines guinéennes de A. X.________. Présenté à une délégation de Guinée le 29 septembre 2008, A. X.________ n'a pas été reconnu comme ressortissant guinéen. Le 1^er avril 2009, il a été auditionné par une spécialiste de provenance, qui a conclu à une possible origine ivoirienne de A. X.________. Le 7 avril 2009, l'ODM a indiqué au SPOP qu'elle présenterait A. X.________ à une audition auprès de l'ambassade de la Côte d'Ivoire à Berne. Cette audition n'a pas pu être mise en œuvre à brève échéance, compte tenu de la difficulté de coopération avec la Côte d'Ivoire en matière d'identification et d'obtention de documents d'identité.

B. Le 3 juillet 2012, A. X.________ a requis du SPOP la délivrance d'une autorisation de travailler, en se prévalant de l'art. 8 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH; RS 0.101). Le 6 mai 2013, le SPOP y a répondu par la négative.

Le 27 mai 2013, le SPOP a en outre rejeté la requête de demande de reconnaissance d'un cas de rigueur de A. X.________.

C. A. X.________ a recouru contre la décision du SPOP du 6 mai 2013, dont il demande l'annulation.

Le SPOP s'est déterminé et a proposé le rejet du recours. Invité à répliquer, le recourant a renoncé à se déterminer.

D. Le 28 novembre 2013, le juge instructeur a interpellé le SPOP, afin de connaître la nature des démarches entreprises, en vue de l'exécution du renvoi du recourant. Le SPOP a confirmé poursuivre les démarches destinées à établir l'identité du recourant, en précisant que ce dernier serait entendu, en début d'année 2014, par une délégation de Côte d'Ivoire. Le juge instructeur a suspendu la cause, dans l'attente de la mise en œuvre de cette audition. Lors de l'entretien qui s'est déroulé le 13 mars 2014, la délégation de la Côte d'Ivoire n'a pas reconnu le recourant comme étant l'un de ses ressortissants. Une perquisition a eu lieu le 10 avril 2014 dans la chambre occupée par A. X.________, dans le but de trouver des documents d'identité. La police de sûreté a découvert à cette occasion un courrier recommandé de 2009 provenant d'Abidjan, ainsi qu'un extrait du registre des actes de l'état-civil, au nom de A. X.________, du 21 juin 2001. Elle a transmis ces documents au SPOP. Lors de la perquisition, A. X.________ a indiqué avoir envoyé son passeport à l'ODM le 30 mars 2014. Invité à se déterminer sur ces nouveaux éléments, le recourant a relevé que l'entretien avec la représentation de Côte d'Ivoire, qui s'est déroulé en français, n'avait duré que 3 ou 4 minutes. Au cours de cette audition, seuls les noms de ses père et mère lui auraient été demandés. Le recourant a précisé ne pas être en mesure de se faire établir un passeport depuis la Suisse, dans la mesure où cela nécessite sa présence en Côte d'Ivoire.

E. Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1. Le recourant conteste la décision attaquée, en se prévalant de l'art. 8 CEDH.

a) Tout étranger qui entend exercer en Suisse une activité lucrative doit être titulaire d’une autorisation, quelle que soit la durée de son séjour. Il doit la solliciter auprès de l’autorité compétente du lieu de travail envisagé (art. 11 al. 1 de la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers – LEtr; RS 142.20). Est considérée comme activité lucrative toute activité salariée ou indépendante qui procure normalement un gain, même si elle est exercée gratuitement (ibid., al. 2).

Selon l'art. 43 al. 2 de la loi fédérale du 26 juin 1998 sur l'asile (LAsi; RS 142.31), lorsqu'une demande d'asile a été rejetée par une décision exécutoire, l'autorisation d'exercer une activité lucrative s'éteint à l'expiration du délai fixé au requérant pour quitter le pays (délai de départ), même si cette personne a fait usage d'une voie de droit extraordinaire ou d'un moyen de recours et que l'exécution du renvoi a été suspendue.

b) Le Tribunal fédéral a confirmé que la réglementation prévue notamment à l'art. 43 al. 2 LAsi était conforme aux exigences de l'art. 8 CEDH, dans la mesure où la Convention ne fonde pas un droit au séjour et n'interdit pas aux Etats signataires de régler les conditions de séjour ou de mettre fin à la présence de personnes étrangères sur leur territoire. Le fait d'exclure une personne d'un pays où se trouve la majorité de sa vie familiale ou de sa vie privée peut toutefois constituer une ingérence dans le droit au respect de sa vie familiale ou de sa vie privée, tel que protégé par l'article 8 § 1 CEDH (ATF 138 I 246 consid. 3.2.1 p. 250; ATF 137 I 247 consid. 4.1.1 p. 249; ATF 130 II 281 consid. 3.1 p. 285s.; Grabenwarter/Pabel, Europäische Menschenrechtskonvention, 5^ème éd., 2012, § 22 N. 65ss p. 268ss; Jens Meyer-Ladewig, EMRK, 3^ème éd., 2011, N. 64ss ad art. 8 CEDH; arrêt de la CourEDH Gezginci c/ Suisse du 9 décembre 2010, affaire n° 16327/05, § 54ss). Le caractère régulier ou non du séjour dans le pays d'accueil doit être pris en considération (ATF 2C_1010/2011 du 31 janvier 2012, consid. 2.4). La Cour européenne des droits de l'homme a jugé qu'une ingérence, ayant pour conséquence d'empêcher un individu d'exercer certains types d'activités professionnelles ou de gagner sa vie peut, dans certaines circonstances, avoir des répercussions sur sa vie privée (voir à ce sujet l'arrêt de la CourEDH Sidabras et Džiautas c. Lituanie, nos 55480/00 et 59330/00, § 48, CEDH 2004 - VIII). A la suite de cet arrêt, le Tribunal fédéral a ainsi reconnu que la possibilité d'exercer une activité lucrative implique aussi la chance de nouer d'autres relations et d'assurer son entretien, afin de pouvoir organiser sa vie privée selon ses propres conceptions, raison pour laquelle la prise d'un emploi et la possibilité d'acquérir un revenu, composante du droit au respect de la vie privée, sont protégés par l'art. 8 CEDH (ATF 138 I 246 consid. 3.2.1 p. 251). Selon le Tribunal fédéral, cela ne veut toutefois pas dire que toute limitation du droit à l'acquisition d'un revenu, pour des motifs du droit d'asile ou des étrangers, tombe dans le champ d'application de cette disposition. Il n'en va différemment que lorsque le séjour, respectivement la poursuite de celui-ci dans l'Etat signataire, semble assuré juridiquement ou au moins dans les faits (ATF 138 I 246 consid. 3.2.1 p. 251; cf. l'arrêt de la CourEDH Agraw c/ Suisse du 29 juillet 2010, n° 3295/06). La protection de la vie familiale peut en effet, dans des situations exceptionnelles, également être invoquée par des personnes dont le séjour n'est pas réglé légalement et qui ne disposent pas d'un droit de séjour assuré (cf. à ce sujet l'arrêt de la CourEDH Agraw c/ Suisse précité). Selon le Tribunal fédéral, les requérants d'asile déboutés, dont le renvoi est possible, qui ne disposent pas d'un titre de séjour valable et qui se voient de ce fait privés de la possibilité d'obtenir une autorisation de travailler, ne tombent généralement pas dans le champ d'application de l'art. 8 CEDH (ATF 138 I 246 consid. 3.2.1 p. 251).

c) Une ingérence dans l'exercice du droit au respect de la vie privée et familiale est de toute manière possible selon l'art. 8 par. 2 CEDH, pour autant que cette ingérence soit prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui. La question de savoir si, dans un cas d'espèce, les autorités sont tenues d'accorder une autorisation fondée sur l'art. 8 CEDH doit être résolue sur la base d'une pesée de tous les intérêts privés et publics en présence (ATF 138 I 246 consid. 3.2.2 p. 252; 137 I 247 consid. 4.1.1 p. 249; 135 I 143 consid. 2.1 p. 147). Il a déjà été jugé que la mise en oeuvre d'une politique d'immigration restrictive constitue un intérêt public important et digne de protection (ATF 138 I 246 consid. 3.2.2 p. 252; 137 I 247 consid. 4.1.2 p. 249 s.; cf. aussi ATF 126 II 425 consid. 5c/cc p. 438). Un tel intérêt est admissible au sens de l'art. 8 par. 2 CEDH, dès lors qu'il favorise une relation équilibrée entre la population résidante suisse et étrangère, qu'il permet de mettre en place des conditions d'insertion plus favorables des étrangers déjà établis et qu'il améliore la structure du marché du travail, dans le but d'atteindre un marché équilibré (ATF 138 I 246 consid. 3.2.2 p. 252; ATF 137 I 247 consid. 4.1.2). Dès lors que les requérants d'asile déboutés ne sont plus autorisés à résider sur le territoire, leur situation n'est pas comparable à celle des demandeurs d'asile, qui sont autorisés, durant la procédure, à demeurer en Suisse (cf. art. 42 LAsi). L'interdiction de travailler, prévue à l'art. 43 al. 2 LAsi souligne le devoir de quitter le territoire. Le fait de délivrer une autorisation de travail à un demandeur d'asile débouté irait à l'encontre de la décision de non entrée en matière. L'interdiction d'exercer une activité lucrative (cf. 43 al. 2 LAsi) représente en outre une mesure adaptée pour mettre en œuvre les conséquences d'une décision négative en matière d'asile et pour ne pas donner un attrait supplémentaire à la poursuite du séjour illicite en Suisse (ATF 138 I 246 consid. 3.2.2 p. 252). L'ingérence dans l'exercice du droit au respect de la vie privée qu'implique inévitablement cette mesure est en principe nécessaire, en l'absence de possibilité de prononcer une mesure moins incisive, notamment une autorisation de travail limitée. Le refus de délivrer une autorisation de travailler à un requérant d'asile débouté n'apparaît ainsi disproportionné que lorsque la situation est exceptionnelle.

d) Dans l'ATF 138 I 246 précité, le requérant, demandeur d'asile débouté, se trouvait en Suisse depuis quinze ans et n'avait plus la possibilité de travailler depuis treize ans. Il bénéficiait de l'aide d'urgence depuis cinq ans, soit depuis l'entrée en vigueur d'une modification, le 1^er janvier 2008, de la LAsi (cf. ATF 138 I 246 consid. 3.3.2 p. 253; cf. également ATF 137 I 113 consid. 3.1 p. 115s.). Le Tribunal fédéral a jugé que, compte tenu du fait que l'aide d'urgence ne couvrait que l'absolu minimum d'existence et n'était conçue que comme une aide transitoire, durant la période nécessaire à la préparation et à l'exécution du départ de Suisse (ATF 135 I 119 consid. 5.4 et 7.2 à 7.5), l'interdiction de travail imposée au recourant constituait une ingérence dans le droit au respect de sa vie privée. Cette ingérence était toutefois en principe justifiée dans le cadre de l'art. 8 § 2 CEDH et correspondait au but de la réglementation prévue à l'art. 43 al. 2 LAsi. Toutefois, après une si longue interdiction de travailler et une limitation des conditions de séjour, l'intérêt public qui consiste à assurer le déroulement de la procédure d'asile et l'exécution des décisions négatives ne pouvait prédominer, sur l'intérêt privé du recourant à pouvoir être actif et ne pas devoir vivre uniquement de l'aide d'urgence. Tel n'est toutefois pas le cas lorsque l'exécution de la décision de non-entrée en matière semble pouvoir être encore mise en œuvre dans un certain délai, respectivement lorsque le recourant retarde volontairement lui-même l'exécution de la décision (ATF 138 I 246 consid. 3.3.2). En l'occurrence, le renvoi semblait encore possible dans un délai prévisible, de sorte que le Tribunal fédéral a jugé que l'intérêt public devait primer, tout en relevant qu'il incombait aux autorités d'exécution de poursuivre de manière soutenue, leurs efforts en vue d'assurer la mise en œuvre de la décision de non-entrée en matière.

2. Le recourant se réfère à l'ATF 138 I 246 précité. Il soutient que sa situation est comparable à celle qui a donné lieu à cet arrêt. En outre, il indique avoir toujours collaboré avec les autorités administratives et s'être présenté aux auditions visant à déterminer sa nationalité.

Le recourant se trouve en Suisse depuis le mois d'avril 2003, soit depuis onze ans. Il ne peut plus exercer une activité lucrative depuis plus de huit ans et est au bénéfice de l'aide d'urgence depuis plus de six ans. Le recourant a régulièrement pris part, entre 2009 et 2013, à des mesures qui lui ont permis d'obtenir une rémunération mensuelle complémentaire de 300 fr., venant s'ajouter à l'aide d'urgence qu'il perçoit. D'emblée, on relèvera que le recourant ne peut se prévaloir, ni d'un séjour en Suisse, ni d'une interdiction de travailler aussi longs que dans l'ATF 138 I 246 précité. En revanche, il semble dépendre depuis plus longtemps du régime de l'aide d'urgence. On peut donc considérer, au vu de la jurisprudence récente du Tribunal fédéral, que le recourant subit une atteinte importante à sa vie privée, laquelle doit être proportionnée au but recherché, savoir la nécessité d'assurer l'exécution des décisions négatives en matière d'asile. Il y a dès lors lieu d'examiner si le renvoi demeure possible, respectivement si le recourant n'est pas responsable de cette situation, dans le sens qu'il retarderait volontairement son exécution. Selon l'autorité intimée, le recourant ne collaborerait pas aux mesures destinées à l'établissement de sa nationalité et donnerait des informations erronées sur son origine. Il aurait également produit un faux passeport auprès de l'ODM pour tenter de régulariser sa situation.

Le recourant a prétendu, lors de sa demande d'asile, qu'il provenait de Côte d'Ivoire. A l'appui de sa décision négative, l'ODR a toutefois retenu que le requérant, qui indiquait avoir toujours vécu dans le village de Seidougou (appartenant au département d'Odienné, dans la région de Kabadougou, district Denguélé), n'avait pas été en mesure de répondre correctement ou de manière précise à des questions simples portant sur la Côte d'Ivoire et sur la région où il aurait été domicilié. Le recourant avait ainsi soutenu que le village de Seidougou se situait dans la région Man, ce qui était erroné. Il avait en outre prétendu faussement que "Dengele" était la capitale de la région. Il n'avait par ailleurs pas répondu de manière satisfaisante au sujet des villages et fleuves voisins de Seidougou, de même qu'au sujet du nombre d'habitants ou de familles que comptait son village. Le recourant n'était pas parvenu à indiquer la distance qui séparait son village natal de la Guinée et du Mali. Il ne connaissait enfin pas l'indicatif téléphonique de sa région. Ses connaissances de la Côte d'Ivoire paraissaient en outre, de manière générale, insuffisantes. L'ODR a enfin relevé que le recourant avait donné des réponses imprécises ou incorrectes au sujet de ses papiers d'identité. Selon une expertise Lingua du 16 décembre 2003, il semblait que le recourant provenait plus vraisemblablement de Guinée, ce qui a été confirmé le 16 juillet 2004. Le recourant a de ce fait été présenté aux autorités guinéennes le 29 septembre 2008, qui ne l'ont toutefois pas reconnu comme étant l'un de leurs ressortissants. Selon la délégation guinéenne, le recourant semblait en effet être ivoirien. Un spécialiste de provenance a également confirmé l'origine ivoirienne du recourant. Les autorités d'exécution ne sont pas parvenues à organiser une audition d'identification par une délégation de Côte d'Ivoire en Suisse avant la fin de l'année 2013. Dans un courrier du 22 mai 2013, l'ODM a précisé que les personnes qui souhaitaient retourner volontairement en Côte d'Ivoire pouvaient se rendre elle-même à l'Ambassade pour solliciter un laissez-passer. L'ambassade ne l'établissait toutefois pas toujours pour les volontaires, notamment lorsqu'ils n'étaient pas en mesure de présenter un document d'identité.

Contrairement à ce que prétend l'autorité intimée, le recourant n'est pas le seul responsable du retard pris dans l'exécution de son renvoi. Le recourant ne démontre certes pas avoir entrepris spontanément des démarches en vue d'obtenir des documents d'identité. Le passeport qu'il a produit, à l'appui d'une précédente demande de reconnaissance d'un cas de rigueur, a été confisqué, dans la mesure où il existait des indices laissant penser qu'il s'agirait d'un faux document. Cela étant, les autorités d'exécution n'ont, jusqu'en 2008, jamais investigué au sujet d'une possible origine ivoirienne du recourant, quand bien même celui-ci indiquait être ressortissant de cet Etat. Au vu de la situation politique en Côte d'Ivoire, un entretien avec une délégation de Côte d'Ivoire n'a ensuite pas pu être mis en œuvre pendant plusieurs années. De 2010 à 2013, les autorités d'exécution semblent ainsi n'avoir entrepris aucune démarche en vue d'établir l'identité du recourant. Depuis le début de l'année 2014, le recourant a toutefois été présenté à une délégation de Côte d'Ivoire, même si celle-ci ne l'a pas reconnu comme étant l'un de ses ressortissants. L'autorité intimée a par ailleurs requis la mise en œuvre d'une perquisition au domicile du recourant. Cette mesure a permis de découvrir un acte de naissance au nom du recourant, établi par l'état-civil de Côte d'Ivoire en 2001, ainsi qu'une lettre recommandée de 2009, provenant également de Côte d'Ivoire. Les moyens mis en œuvre démontrent que l'autorité intimée poursuit désormais activement ses démarches en vue d'établir l'identité du recourant. Les éléments nouveaux découverts à l'occasion de la perquisition du domicile du recourant permettent en outre d'entrevoir la possibilité d'une exécution du renvoi du recourant dans un "certain" délai, au sens de l'ATF 138 I 246 précité.

Au vu de ce qui précède, il y a lieu de constater qu'en l'état, l'intérêt public, qui consiste à assurer l'exécution des décisions de non-entrée en matière est déterminant par rapport à la protection de la vie privée invoquée par le recourant. En effet, l'interdiction de travailler apparaît en l'occurrence être une mesure adéquate pour inciter le recourant à collaborer avec les autorités aux démarches d'exécution de son renvoi.

3. Le recours doit ainsi être rejeté, et la décision attaquée confirmée. Il se justifie de statuer sans frais (art. 50 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). L'octroi de dépens n'entre pas en ligne de compte.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision du Service de la population du 6 mai 2013 est confirmée.

III. L'arrêt est rendu sans frais, ni dépens.

Lausanne, le 20 mai 2014

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ODM.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.