TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 5 novembre 2013

Composition

M. Rémy Balli, président; MM. Guy Dutoit et François Gillard, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.

Recourante

X.________________ S.p.A., à 1.*************(************/BO
/Italie), représentée par M^e Yves Hofstetter, avocat à Lausanne.

Autorité intimée

Service de l'emploi, Contrôle du marché du travail et protection des travailleurs, à Lausanne.

Objet	Amende administrative
	Recours X.________________ S.p.A. c/ décision du Service de l'emploi du 1^erjuillet 2013 - Infraction à la loi sur les travailleurs détachés

Vu les faits suivants

A. X.________________ S.p.A. (società per azioni) est inscrite au Registre du commerce italien; elle à son siège à 1.*************(************/province de Bologne) et a pour but la construction de prototypes de centrales et de groupes de centrales électriques de commandes, de mesures et de contrôles, ainsi que de prototypes de machines automatiques.

B. Selon attestation du Secrétariat d’Etat à l’économie (ci-après: SECO) du 11 juillet 2011, 2.************* SA est au bénéfice d’un service de piquet pour son usine d’3.*************. Cette entreprise a fait l’acquisition auprès de 4.************* AG, à 5.*************, de machines de conditionnement, la fourniture comprenant l’installation et la mise en service. Pour l’installation et la mise en marche urgente de deux machines servant à une ligne de conditionnement de blisters, X.________________ S.p.A., qui fait partie avec 4.************* AG du groupe italien 6.*************, a détaché deux de ses employés à 3.*************, auprès de 2.************* SA: Y._______________ et Z._______________. Le 22 février 2013, le Service de l’emploi (ci-après: SDE) lui a délivré deux attestations d’annonce d’une activité lucrative, pour la période du 26 février au 12 mars 2013 et du 13 au 15 mars 2013 en ce qui concerne Y._______________, pour la période du 27 février au 13 mars 2013 en ce qui concerne Z._______________.

Le 28 février 2013, le SDE a informé X.________________ S.p.A. de ce qu’il effectuait un contrôle du personnel détaché auprès de 2.************* SA. Entre autres documents, X.________________ S.p.A. a remis au SDE les fiches de travail d’Y._______________, dont il ressort que l’intéressé a travaillé le dimanche 3 mars 2013, de 8 h à 12 h 30 et de 13 h à 17 heures. Constatant ce qui précède, le SDE a invité X.________________ S.p.A., le 31 mai 2013, à se déterminer sur une éventuelle infraction de sa part à la loi fédérale sur les mesures d'accompagnement applicables aux travailleurs détachés et aux contrôles des salaires minimaux prévus par les contrats-types de travail (LDét; RS 823.20). Dans ses déterminations, X.________________ S.p.A. a confirmé que ses deux techniciens spécialisés avaient effectivement travaillé le dimanche 3 mars 2013 toute la journée; elle s’est référée à l’attestation que le SECO a délivrée le 11 juillet 2011 à 2.************* SA.

Par décision du 1^er juillet 2013, le SDE a infligé une amende de 2'000 fr. à X.________________ S.p.A. pour infraction à la LDét.

C. X.________________ S.p.A. a recouru contre cette dernière décision, dont elle demande l’annulation.

Le SDE propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée.

Les parties ont maintenu leurs conclusions respectives à l’issue du second échange d’écritures ordonné par le juge instructeur.

D. Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.

Considérant en droit

1. La décision attaquée statue sur le bien-fondé d'une accusation en matière pénale au sens de l'art. 6 § 1 CEDH, ce qui entraîne que l'intéressé a, en principe, droit à des débats oraux et publics (ATF 121 II 22; 219). En l’espèce, la recourante, assistée, s’est réservée la faculté de requérir, le cas échéant, la tenue d’une audience. A l’issue du second échange écritures cependant, elle ne l’a pas requis formellement. Devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, la procédure est en principe écrite (art. 27 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). Dès lors, le Tribunal peut se dispenser de tenir une audience. L’autorité intimée a produit son dossier complet et les faits sont établis; le litige a trait, comme on le verra ci-dessous, à des questions d’ordre exclusivement juridique, que le Tribunal examine avec un plein pouvoir d’examen (cf. art. 98 LPA-VD). Dès lors, par appréciation anticipée des preuves, le Tribunal s’estime en mesure de statuer en connaissance de cause, sans recueillir les explications orales de la recourante.

2. Le litige a trait au droit pénal administratif. En la matière, les dispositions générales du code pénal suisse (CP; RS 311.0) sont applicables aux actes réprimés par la législation administrative fédérale, à moins que la présente loi ou une loi administrative spéciale n'en dispose autrement (cf. art. 2 de la loi fédérale du 22 mars 1974 sur le droit pénal administratif [DPA; RS 313.0]). Sont des contraventions les infractions passibles d'une amende (art. 101 CP; cf en outre 333 al. 3 CP). Les contraventions prévues par d'autres lois fédérales sont punissables même quand elles ont été commises par négligence, à moins qu'il ne ressorte de la disposition applicable que la contravention est réprimée seulement si elle a été commise intentionnellement (art. 333 al. 7 CP). On rappelle qu’agit par négligence quiconque, par une imprévoyance coupable, commet un crime ou un délit sans se rendre compte des conséquences de son acte ou sans en tenir compte. L'imprévoyance est coupable quand l'auteur n'a pas usé des précautions commandées par les circonstances et par sa situation personnelle (art. 12 al. 3 CP).

3. a) La recourante a la qualité de prestataire de services au sens de l'Accord du 21 juin 1999, entré en vigueur le 1^er juin 2002, entre la Confédération suisse, d'une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d'autre part, sur la libre circulation des personnes (ALCP; RS 0.142.112.681). A ce titre, elle peut se prévaloir de l’art. 5 ALCP aux termes duquel:

"(1) (…), un prestataire de services, y compris les sociétés conformément aux dispositions de l’annexe I, bénéficie du droit de fournir un service pour une prestation sur le territoire de l’autre partie contractante qui ne dépasse pas 90 jours de travail effectif par année civile.

(…)

(4) Les droits visés par le présent article sont garantis conformément aux dispositions des annexes I, II et III. Les limites quantitatives de l’art. 10 ne sont pas opposables aux personnes visées dans le présent article."

Les parties contractantes peuvent imposer aux ressortissants des autres parties contractantes de signaler leur présence sur leur territoire (Annexe I ALCP, art. 2° § 4).

Comme prestataire de services, la recourante a également le droit, en principe, d'employer des travailleurs détachés, et cela indépendamment de leur nationalité (sous réserve d'un éventuel visa pour les ressortissants d'Etats tiers), pourvu que lesdits travailleurs soient - ce qui est manifestement le cas ici - intégrés dans le marché régulier du travail des parties contractantes à l'Accord (cf. art. 17 let. b ch. ii annexe I ALCP en relation avec l'art. 18 annexe I ALCP; Alvaro Borghi, La libre circulation des personnes entre la Suisse et l'UE, 2010, n. 265 à 267, n. 274). L'art. 22 par. 2 annexe I ALCP (qui fait référence à la directive 96/71/CE du 16 décembre 1996 relative au détachement des travailleurs dans le cadre d'une prestation de services) réserve toutefois aux parties contractantes le droit d'édicter "des dispositions législatives, réglementaires et administratives prévoyant l'application de conditions de travail et d'emploi aux travailleurs détachés dans le cadre d'une prestation de services". Cette possibilité vise à parer au risque de dumping social et salarial pouvant résulter du détachement de travailleurs en Suisse par des prestataires de services de l'UE (cf. Borghi, op. cit., n. 286; cf. en outre Astrid Epiney/Patrizia Zbinden, Arbeitnehmerentsendung und FZA Schweiz-EG, in Jusletter du 31 août 2009, n. 63). C'est sur la base de cette réserve que la Suisse a adopté, au titre des mesures d'accompagnement à l'Accord sur la libre circulation des personnes, la loi sur les travailleurs détachés (Epiney/Zbinden, eod. loc.).

b) Le travailleur détaché est une personne qui, indépendamment de sa nationalité, est envoyée par un prestataire de services (entreprise ayant son siège dans un Etat contractant) en vue d'y fournir une prestation de service en Suisse (par ex. exécution d'un mandat ou d'un contrat d'entreprise); le travailleur et l'entreprise sont liés par un lien de subordination fixé contractuellement (cf. art. 2 al. 3 de l’ordonnance fédérale sur l'introduction de la libre circulation des personnes, du 22 mai 2002 [OLCP; RS 142.203], directives OLCP, chiffre 1.3.1 let. c; voir également art. 2 de la Directive 96/71/CE).

c) La LDét règle, selon son art. 1^er al. 1, les conditions minimales de travail et de salaire applicables aux travailleurs détachés pendant une période limitée en Suisse par un employeur ayant son domicile ou son siège à l’étranger dans le but de fournir une prestation de travail pour le compte et sous la direction de cet employeur, dans le cadre d’un contrat conclu avec le destinataire de la prestation (let. a), ou de travailler dans une filiale ou une entreprise appartenant au groupe de l’employeur (let. b). L'art. 2 al. 1 LDét prévoit que les employeurs doivent garantir aux travailleurs détachés au moins les conditions de travail et de salaire prescrites par les lois fédérales, ordonnances du Conseil fédéral, conventions collectives de travail déclarées de force obligatoire et contrats-types de travail au sens de l’art. 360a CO dans les domaines suivants: la rémunération minimale (let. a), la durée du travail et du repos (let. b), la durée minimale des vacances (let. c), la sécurité, la santé et l’hygiène au travail (let. d), la protection des femmes enceintes et des accouchées, des enfants et des jeunes (let. e) et la non-discrimination, notamment l’égalité de traitement entre femmes et hommes (let. f). L’art. 6 al. 1 LDét impose à l’employeur d’annoncer à l’autorité désignée par le canton en vertu de l’art. 7 al. 1 let. d avant le début de la mission, par écrit et dans la langue officielle du lieu de la mission, les indications nécessaires à l’exécution du contrôle, notamment: l’identité des personnes détachées en Suisse (let. a); l’activité déployée en Suisse (let. b); le lieu où les travaux seront exécutés (let. c). L’employeur joint aux renseignements mentionnés à l’al. 1 une attestation par laquelle il confirme avoir pris connaissance des conditions prévues aux art. 2 et 3 et s’engage à les respecter (al. 2). L'art. 7 al. 2 LDét précise que l'employeur est tenu de remettre aux organes compétents en vertu de l'alinéa 1 qui les demandent tous les documents attestant du respect des conditions de travail et de salaire des travailleurs détachés. Ces documents doivent être présentés dans une langue officielle. Aux termes de l’art. 9 al. 2 LDét, l'autorité cantonale compétente en vertu de l'art. 7 al. 1 let. d, peut: en cas d'infraction de peu de gravité à l'art. 2 ou en cas d'infraction aux art. 3 ou 6, prononcer une amende administrative de 5000 francs au plus (let. a); en cas d'infractions plus graves à l'art. 2, en cas d'infraction visée à l'art. 12 al. 1, ou en cas de non-paiement des amendes entrées en force, interdire à l'employeur concerné d'offrir ses services en Suisse pour une période d'un à cinq ans (let. b); mettre tout ou partie des frais du contrôle à la charge de l'entreprise ou de la personne fautive (let. d).

d) Le contrôle des conditions fixées dans LDét incombe aux autorités cantonales compétentes en vertu de l'art. 7 al. 1 let. d LDét. Il en va notamment ainsi de la poursuite et du jugement des infractions à ladite loi (art. 13 LDét). La loi cantonale du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11) désigne à cette fin le SDE comme autorité compétente (art. 71 LEmp).

4. a) En l’occurrence, il est reproché à la recourante d’avoir fourni des prestations en Suisse, le dimanche 3 mars 2013, de 8h à 17h, sans être au bénéfice d’une autorisation de travail le dimanche. En effet, le principe de l'interdiction de travailler le dimanche et les jours fériés est consacré aux art. 18 et 20a de la loi fédérale du 13 mars 1964 sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce (LTr; RS 822.11). Cette loi s'applique à toutes les entreprises publiques et privées, sous réserve des exceptions figurant à l'art. 2 LTr, et des entreprises familiales au sens de l'art. 4 LTr (cf. art. 1 al. 1 LTr). Or, ni la recourante, ni 2.************* SA ne peuvent se prévaloir de ces exceptions. Les dérogations à l'interdiction de travailler le dimanche sont soumises à autorisation (art. 19 al. 1 LTr). Le travail dominical régulier ou périodique est autorisé lorsque des raisons techniques ou économiques le rendent indispensable (al. 2). Le travail dominical temporaire est autorisé en cas de besoin urgent dûment établi. L'employeur accorde une majoration de salaire de 50% au travailleur (al. 3). Le travail dominical régulier ou périodique est soumis à l'autorisation du SECO, le travail dominical temporaire, à celle des autorités cantonales (al. 4). Il résulte de ce qui précède qu’en ne requérant pas d’autorisation de travail dominical temporaire, la recourante a contrevenu aux conditions de travail prescrites par la LTr, s’agissant la durée du travail et du repos (art. 2 al. 1 let. b LDét).

b) La recourante fait cependant valoir sa bonne foi; elle estime ne pas devoir être sanctionnée dans la mesure où elle a annoncé à l’autorité intimée que ses employés détachés allaient travailler durant une période incluant le dimanche 3 mars 2013. En outre, elle est partie du principe qu’une autorisation de travail dominical temporaire n’était pas nécessaire, dès lors que ses collaborateurs sont intervenus dans les locaux d’une entreprise au bénéfice d’une autorisation du SECO pour un service permanent de piquet. On doit cependant objecter à la recourante que l’attestation que le SECO a délivrée à 2.************* SA le 11 juillet 2011 pour un service de piquet dans son usine d’3.************* est incessible. Elle n’a trait qu’aux collaborateurs employés par cette entreprise et ne s’étend en aucun cas à ceux des entreprises qui, à l’image de la recourante, ont été mandatées par 2.************* SA pour une intervention dans son usine. Dès lors, en dépit de ses explications et même si elle s’est fiée à cette attestation, la recourante n’était nullement dispensée de requérir une autorisation de travail dominical temporaire pour ses deux collaborateurs détachés. Sans doute fait-elle valoir l’art. 21 CP, aux termes duquel quiconque ne sait ni ne peut savoir au moment d'agir que son comportement est illicite n'agit pas de manière coupable. Toutefois, cette disposition est appliquée de façon très restrictive; la jurisprudence en la matière est fondée sur l’idée que le justiciable doit s’efforcer de prendre connaissance de la loi et que son ignorance lui permet de s’exculper que dans des cas exceptionnels (cf. Vanessa Thalmann, in Commentaire romand du Code pénal I [Roth/Moreillon éds], 5.************* 2009, ad art. 21 n° 9). Ainsi, la recourante devait prendre connaissance de la LTr et ne peut s’exonérer de son ignorance en la matière. On admettra toutefois qu’au vu des circonstances, il s’agit d’une infraction de peu de gravité au sens de l’art. 9 al. 2 let. a LDét. Aussi, la décision attaquée, qui sanctionne à juste titre ce comportement, doit-elle être confirmée dans son principe.

c) La quotité de l’amende prononcée à l’encontre de la recourante paraît, cela étant, d’une rigueur un peu excessive. Il ne ressort pas de l’art. 9 al. 2 LDét que seul le comportement intentionnel soit punissable (art. 333 al. 7 CP). Or, la recourante n’a pas cherché sciemment à contourner la loi; son comportement en l’espèce relève exclusivement de la négligence. Par imprévoyance coupable en quelque sorte, elle n’a pas requis l’autorisation nécessaire en la matière, se fiant aux renseignements erronés de 2.************* SA. Une amende de 1'000 fr. s’avère amplement suffisante pour sanctionner son comportement.

5. Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent à admettre partiellement le recours. La décision attaquée sera réformée, en ce sens que l’amende prononcée à l’encontre de la recourante sera ramenée à 1'000 fr., et confirmée pour le surplus. Au vu des circonstances, il ne sera pas perçu d’émolument (art. 50 et 91 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). La recourante, qui n’a conclu qu’à l’annulation de la décision attaquée et n’obtient pas gain de cause, ne peut prétendre à des dépens (art. 55 al. 1, a contrario, et 91 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est partiellement admis.

II. La décision du Service de l'emploi, du 1^er juillet 2013, est réformée en ce sens que l’amende prononcée à l’encontre d’X.________________ S.p.A. est ramenée de 2'000 à 1'000 francs.

III. Dite décision est confirmée pour le surplus.

IV. Le présent arrêt est rendu sans frais.

V. Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 5 novembre 2013

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ODM.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.