TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 7 mars 2014
Composition	M. Eric Brandt, président;  MM. François Gillard et Antoine Thélin, assesseurs; Mme Leticia Garcia, greffière.

 

Recourante

X.________, A l'att. de M. Y.________, à 1********,

  

Autorité intimée

Service de l'emploi,

  

 

Objet	Refus de délivrer
	Recours X.________ c/ décision du Service de l'emploi du 11 septembre 2013 - Infraction à la loi sur les travailleurs détachés (LDét)

 

Vu les faits suivants

A.                                X.________, dont le siège est à 2********, en Pologne, est une société active dans le domaine de la conception et du montage complexe de matériaux de finition pour des hôtels et des immeubles.

B.                               Le 15 mai 2013, le Service de l’emploi (ci-après : le SDE) a procédé à un contrôle sur le site de l’Hôtel du ******** au 3********, lors duquel il a interrogé une ressortissante polonaise travaillant pour le compte de la société X.________.

Le 24 mai 2013, le SDE a requis des informations de la société X.________ au sujet de la travailleuse précitée, sollicitant la production, dans un délai au 10 juin 2013, de copies de la pièce d'identité, des fiches de paie relatives à la période de détachement, des relevés de temps de travail relatifs à la période de détachement, du curriculum vitae et diplômes, ainsi que des précisions sur le genre d'activité exercée, sur la prise en charge des frais de nourriture, de logement et de transport lors du détachement.

La société X.________ n’ayant pas réagi dans le délai imparti, le SDE lui a adressé un rappel en date du 8 juillet 2013. Ce courrier étant demeuré sans réponse, le SDE a imparti, en date du 23 août 2013, un ultime délai au 9 septembre 2013 à la société X.________ pour produire les documents requis, tout en la rendant attentive aux sanctions prévues par la loi fédérale du 8 octobre 1989 sur les conditions minimales de travail et de salaire applicables aux travailleurs détachés en Suisse et sur les mesures d'accompagnement (loi sur les travailleurs détachés [LDét], RS 823.20).

C.                               Par décision du 11 septembre 2013, le SDE a interdit à la société X.________ d'offrir ses services en Suisse pour la durée d'une année, pour ne pas avoir donné suite à ses demandes des 24 mai, 8 juillet et 23 août 2013.

D.                               En date du 4 octobre 2013, la société X.________ a transmis au SDE les informations et documents requis.

E.                               Par acte du 8 octobre 2013, la société X.________ (ci-après : la recourante) a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : le tribunal), en concluant à son annulation.

Dans sa réponse du 11 décembre 2013, le SDE a déclaré maintenir sa décision et conclure au rejet du recours. La recourante ne s’est pas déterminée sur cette dernière écriture.

Considérant en droit

1.                                Déposé dans le délai de trente jours fixé à l'art. 85 de la loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.

2.                                Le litige porte sur le bien-fondé de la décision du SDE d'interdire à la recourante d'offrir ses services en Suisse pour une période d'une année.

3.                                a) Les dispositions topiques de la loi fédérale sur les travailleurs détachés (LDét; RS 823.20) ont la teneur suivante:

"Art. 1    Objet

¹ La présente loi règle les conditions minimales de travail et de salaire applicables aux travailleurs détachés pendant une période limitée en Suisse par un employeur ayant son domicile ou son siège à l’étranger dans le but de:

a.           fournir une prestation de travail pour le compte et sous la direction de cet employeur, dans le cadre d’un contrat conclu avec le destinataire de la prestation;

b.           travailler dans une filiale ou une entreprise appartenant au groupe de l’employeur.

[…]

Art. 6      Annonce

¹ Avant le début de la mission, l’employeur annonce à l'autorité désignée par le canton en vertu de l’art. 7, al. 1, let. d, par écrit et dans la langue officielle du lieu de la mission, les indications nécessaires à l'exécution du contrôle, notamment:

a.           l'identité des personnes détachées en Suisse;

b.           l'activité déployée en Suisse;

c.           le lieu où les travaux seront exécutés.

[…]

Art. 7      Contrôle

¹ […]

² L'employeur est tenu de remettre aux organes compétents en vertu de l'al. 1 qui les demandent tous les documents attestant du respect des conditions de travail et de salaires des travailleurs détachés. Ces documents doivent être présentés dans une langue officielle.

[…]

Art. 9      Sanctions

¹ (...)

² L'autorité cantonale compétente en vertu de l'art. 7, al. 1, let. d, peut:

a.           en cas d'infraction de peu de gravité à l'art. 2 ou en cas d'infraction aux art. 3 ou 6, prononcer une amende administrative de 5000 francs au plus; […];

b.           en cas d'infractions plus graves à l'art. 2, en cas d'infraction visée à l'art. 12 al. 1, ou en cas de non-paiement des amendes entrées en force, interdire à l'employeur concerné d'offrir ses services en Suisse pour une période d'un à cinq ans;

[…]

Art. 12    Dispositions pénales

¹ Sera puni d'une amende de 40'000 francs au plus, à moins qu'il s'agisse d'un délit pour lequel le code pénal prévoit une peine plus lourde:

a.           quiconque, en violation de l'obligation de renseigner, aura donné sciemment des renseignements inexacts ou aura refusé de donner des renseignements;

[…]"

b) Le SDE a fondé sa décision sur les art. 7 al. 2, 9 al. 2 let. b et 12 al. 1 let a LDét. Il a considéré que la recourante avait refusé de donner des renseignements au sens de l'art. 12 al. 1 let. a LDét, auquel fait référence l'art. 9 al. 2 let. b LDét, en ne transmettant pas les documents demandés sur les conditions salariales de son employée détachée malgré les rappels des 8 juillet et 23 août 2013. A l’appui de son recours, la recourante invoque que l’un de ses employés a communiqué une mauvaise adresse de destination à l’autorité intimée. Cette dernière reproche à la recourante de s’être manifestée uniquement à réception de la décision d’interdiction, laquelle avait pourtant été notifiée à la même adresse que les précédents courriers auxquels elle n’avait pas donné suite.

En l'espèce, force est de constater que la recourante n'a pas remis, malgré deux réquisitions, les documents requis par l'autorité intimée sur les conditions salariales de son employée détachée, si bien qu'elle a rendu le contrôle de l'autorité intimée impossible (art. 7 al. 2 et 12 al. 1 let. b in fine LDét). Le tribunal considère que l'omission de la recourante de transmettre les documents demandés dans le délai imparti ne saurait toutefois s'expliquer par une simple erreur de communication concernant l’adresse de destination. Il apparaît en effet que c'est seulement à la lecture de la sanction que la recourante a réagi, alors que la décision attaquée a été envoyée à la même adresse que les précédents courriers auxquels elle n’a pas répondu. Par ailleurs, conformément à l’art. 6 LDét, il est de la responsabilité de l’employeur de fournir les indications exactes en matière d’annonce. Enfin, comme le relève à juste titre le SDE, il convient d'admettre que la LDét serait vidée de son sens s'il fallait systématiquement attendre le prononcé d'une sanction et la procédure de recours pour obtenir la collaboration des employeurs.

Au regard de ce qui précède, le tribunal retient que la recourante a "refusé de donner des renseignements" et réalisé par conséquent l'infraction visée à l'art. 12 al. 1 let. a LDét.

c) Il reste à examiner la quotité de la sanction. L'autorité intimée a prononcé une interdiction à la recourante d'offrir ses services en Suisse pour une durée d'une année.

Dans la version initiale de la loi fédérale sur les travailleurs détachés (RO 2003 p. 1370), la sanction présentement litigieuse ("interdire à l'employeur concerné d'offrir ses services en Suisse pour une période de un à cinq ans"), à infliger par l'autorité administrative, était déjà prévue à l'art. 9 al. 2 let. b, mais seulement pour les cas d'infraction "plus grave" à l'art. 2, concernant les conditions minimales de travail et de salaire. Les infractions "de peu de gravité" à cette même disposition étaient réprimées par l'amende administrative jusqu'à 5'000 fr., selon l'art. 9 al. 2 let. a. Il existait donc une gradation des sanctions administratives et l'interdiction pour un an n'était pas le minimum prévu pour l'infraction concernée. Par ailleurs, le refus de donner des renseignements n'entraînait aucune sanction administrative; il s'agissait uniquement d'une contravention pénale, selon l'art. 12 al. 1 let. a, punissable de l'amende jusqu'à 40'000 fr.

Par son message du 1^er octobre 2004, le Conseil fédéral a proposé d'ajouter un cas de sanction administrative à l'art. 9 al. 2 let. b LDét, soit celui où "des amendes entrées en force n'ont pas été payées" (FF 2004 p. 6221); il s'agissait de remédier aux difficultés considérables que les autorités rencontraient dans l'encaissement des amendes dont devaient s'acquitter les entreprises sises à l'étranger (FF 2004 p. 6202, par. 1.4.1.5). L'Assemblée fédérale a suivi cette proposition; en outre, de sa propre initiative, elle a encore ajouté les "cas d'infraction (visés) à l'art. 12 al. 1 LDét", soit notamment le refus de donner des renseignements (arrêté fédéral du 17 décembre 2004; RO 2006 p. 983).

Les travaux parlementaires ne fournissent aucune indication sur la genèse de cette dernière adjonction. Il s'agit semble-t-il, d'une décision du Conseil des Etats que l'autre conseil a approuvée sans discussion (BOCN 2004 p. 2032). Du texte actuellement en vigueur, il ressort que l'autorité administrative n'a pas la possibilité, dans des cas "de peu de gravité", d'infliger l'amende jusqu'à 5'000 fr. Cependant, les cas de l'art. 12 al. 1 LDét ont en commun qu'ils ont pour effet d'empêcher le contrôle, par cette autorité, du respect de l'art. 2 LDét. On comprend donc que, selon l'appréciation du législateur, ces mêmes cas, y compris le refus de donner des renseignements, correspondent au minimum à une infraction "plus grave" à ce même art. 2 LDét, et que le principe de la proportionnalité ne saurait donc justifier une sanction moins sévère qu'une interdiction pour la durée minimum d'un an. Ainsi, il n'est pas douteux que le texte adopté corresponde effectivement à l'intention du législateur. En particulier, l'art. 9 al. 2 let. b LDét ne peut pas être interprété en ce sens que dans un cas "de peu de gravité", ou lorsque, pour une cause quelconque, la durée minimum d'un an semble trop sévère, l'autorité administrative doive renoncer à réprimer elle-même l'infraction et la dénoncer à l'organe compétent pour infliger l'amende pénale (arrêts PE.2008.0386 du 24 août 2009, consid. 5b; PE.2010.0050 du 10 septembre 2010, consid. 5c).

Dans le cas d'espèce, la sanction correspond au minimum prévu par l'art. 9 al. 2 let. b LDét. Cette sanction peut certes apparaître sévère, mais elle est imposée par la loi et échappe donc à toute critique du point de vue du principe de la proportionnalité.

4.                                Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et au maintien de la décision attaquée. La recourante, qui succombe, supportera les frais de justice. Il n’y a pas lieu d’allouer de dépens.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision du Service de l’emploi du 11 septembre 2013 est maintenue.

III.                                Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante.

IV.                              Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 7 mars 2014

 

Le président:                                                                                             La greffière:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’ODM et au SPOP.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.