TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 28 août 2014
Composition	Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Raymond Durussel et M. Marcel Yersin, assesseurs; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

 

Recourante

X.________, à 1********

  

Autorité intimée

Service de l'emploi Contrôle du marché du travail et protection des travailleurs

  

 

Objet
	Recours X.________ c/ décision du Service de l'emploi Contrôle du marché du travail et protection des travailleurs du 22 janvier 2014 (infraction à la loi sur les travailleurs détachés - LDét)

 

Vu les faits suivants

A.                                Le 26 juin 2013, le Service de l'emploi Contrôle du marché du travail et protection des travailleurs (ci-après : SDE) a invité X.________ aux Pays-Bas (ci-après: la société; n° d’employeur ********) à lui transmettre divers documents dans le cadre du contrôle du personnel détaché (type d’activité, mode de prise en charge de divers frais, versement d’une prime propre au détachement dans le canton de Vaud,13^ème et 14^ème salaire ou autres primes éventuels et durée hebdomadaire du travail selon contrat). Le SDE a réitéré sa demande le 19 juillet 2013. Ce courrier étant demeuré sans réponse, le SDE a imparti, en date du 21 août 2013, un ultime délai au 4 septembre 2013 à la société pour produire les documents requis, tout en la rendant attentive aux sanctions prévues par la loi fédérale du 8 octobre 1989 sur les conditions minimales de travail et de salaire applicables aux travailleurs détachés en Suisse et sur les mesures d'accompagnement (loi sur les travailleurs détachés [LDét; RS 823.20]).

Le 19 septembre 2013, la société a transmis au SDE un certain nombre de documents. Le 30 septembre 2013, le SDE a requis la production de divers documents manquants, que la société a produit le 28 octobre 2013. En date du 1^er novembre 2013, le SDE a demandé encore quelques documents et renseignements supplémentaires. La société a répondu le 21 novembre 2013. Le 27 novembre 2013, le SDE a requis des informations complémentaires. Cette demande étant demeurée sans réponse, le SDE a imparti, en date du 18 décembre 2013, un ultime délai au 10 janvier 2014 à la société pour produire les documents requis, tout en la rendant à nouveau attentive aux sanctions prévues par la LDét. La société a envoyé divers documents le 10 janvier 2014.

B.                               Par décision du 22 janvier 2014, SDE a interdit à la société d’offrir ses services en Suisse pour une durée d’un an, en raison d’infraction à la LDét (refus de renseigner).

Le 30 janvier 2014, la société a répondu par courriel au SDE et s’est étonnée d’avoir fait l’objet de la décision du 22 janvier 2014 malgré les documents envoyés le 10 janvier 2014.

Le 3 février 2014, le SDE a répondu à la société, également par courriel, que l’envoi du 10 janvier 2014 ne répondait pas entièrement à sa requête du 27 novembre 2013, notamment sur le plan des documents justificatifs. Le SDE lui rappelait également qu’elle pouvait faire recours dans les 30 jours contre la décision litigieuse.

C.                               La société (ci-après aussi: la recourante) a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre cette décision le 18 février 2014, concluant à son annulation. Elle allègue notamment avoir produit tous les documents requis par l’autorité intimée

Le SDE s’est déterminé le 6 mars 2014 exposant en substance ce qui suit:

- que l’interdiction litigieuse avait été enregistrée par erreur dans le système d’information central sur la migration (SYMIC) sous le numéro d’employeur ******** de X.________, en Pologne,

- que cette erreur avait été corrigée le 3 mars 2014 et l’interdiction levée, ce dont la recourante avait été avisée par courriel du 6 mars 2014,

- que la recourante avait fait l’objet par ailleurs d’une interdiction d’offrir ses services en Suisse, du 11 février 2014 au 10 février 2019, prononcée par le canton de Soleure et valable pour toute la Suisse,

- qu’il restait dès lors possible à la recourante d’annoncer du personnel détaché depuis la Pologne (n° d’employeur ********).

Le 10 mars 2014. la juge instructrice a écrit à la recourante en lui demandant si, compte tenu des explications du SDE et du fait que le recours paraissait dénué d’objet, elle retirait, maintenait ou modifiait son recours. Le 20 mars 2014, la recourante a déclaré qu’elle maintenait son recours au motif que la sanction lui paraissait trop rigoureuse.

Le 1^er avril 2014, la recourante a été invitée à procéder à une élection de domicile en Suisse, faute de quoi les actes de procédure qui lui étaient destinés seraient conservés au greffe du tribunal, à sa disposition. Aucune suite n’a été donnée à cette demande.

Interpellé par la juge instructrice, le SDE a expliqué, par courrier du 7 avril 2014, ce qui suit:

"Il n’y a actuellement plus d’indication dans le système d’information central sur la migration (SYMIC) quant à l’interdiction qui avait été prononcée par le canton de Soleure, valable du 11 février 2014 au 10 février 2019. Dès lors, le Service de l’emploi (SDE) ne peut vous renseigner plus avant à ce sujet.

La décision d’interdiction prononcée le 22 janvier 2014 par le SDE à l’encontre de la société X.________, sise à 2********._________, 3******** 1********, Pays-Bas est indépendante de toute démarche faite par un autre canton. Les motifs sur lesquels se fondaient celle décision — à savoir la non délivrance de toutes les informations demandées dans le délai imparti et partant, un refus de renseigner — demeurent inchangés et la décision est maintenue".

D.                               Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit

1.                                Déposé dans le délai de trente jours fixé à l'art. 85 de la loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.

2.                                Faute pour la recourante d’avoir procédé à une élection de domicile valable, les actes de la présente procédure seront conservés au greffe de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, à sa disposition, conformément à l’art. 17 al. 2 de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36).

3.                                Selon l’art. 83 LPA-VD, en lieu et place de ses déterminations, l’autorité intimée peut rendre une nouvelle décision partiellement ou totalement à l’avantage du recourant. L’autorité poursuit alors l’instruction du recours, dans la mesure où celui-ci n’est pas devenu sans objet (art. 83 al. 2 LPA-VD).

En l’espèce, par l’annulation, le 3 mars 2014, de la décision du SDE du 22 janvier 2014, X.________ en Pologne retrouve la possibilité d’annoncer du personnel détaché depuis la Pologne. La recourante (sise aux Pays-Bas) reste en revanche visée par l’interdiction d’annoncer du personnel détaché. Le recours conserve ainsi un objet, d’une part, car l’on peut envisager que X.________ souhaite annoncer du personnel détaché également depuis les Pays-Bas et non seulement depuis la Pologne, d’autre part, car on peut comprendre que la recourante ne souhaite pas qu’une sanction injustifiée figure dans son dossier auprès du SDE.

4.                                a) Les dispositions topiques de la LDét ont la teneur suivante:

"Art. 1    Objet

¹ La présente loi règle les conditions minimales de travail et de salaire applicables aux travailleurs détachés pendant une période limitée en Suisse par un employeur ayant son domicile ou son siège à l’étranger dans le but de:

a.           fournir une prestation de travail pour le compte et sous la direction de cet employeur, dans le cadre d’un contrat conclu avec le destinataire de la prestation;

b.           travailler dans une filiale ou une entreprise appartenant au groupe de l’employeur.

[…]

Art. 6      Annonce

¹ Avant le début de la mission, l’employeur annonce à l'autorité désignée par le canton en vertu de l’art. 7, al. 1, let. d, par écrit et dans la langue officielle du lieu de la mission, les indications nécessaires à l'exécution du contrôle, notamment:

a.           l'identité des personnes détachées en Suisse;

b.           l'activité déployée en Suisse;

c.           le lieu où les travaux seront exécutés.

[…]

Art. 7      Contrôle

¹ […]

² L'employeur est tenu de remettre aux organes compétents en vertu de l'al. 1 qui les demandent tous les documents attestant du respect des conditions de travail et de salaires des travailleurs détachés. Ces documents doivent être présentés dans une langue officielle.

[…]

Art. 9      Sanctions

¹ (...)

² L'autorité cantonale compétente en vertu de l'art. 7, al. 1, let. d, peut:

a.           en cas d'infraction de peu de gravité à l'art. 2 ou en cas d'infraction aux art. 3 ou 6, prononcer une amende administrative de 5000 francs au plus; […];

b.           en cas d'infractions plus graves à l'art. 2, en cas d'infraction visée à l'art. 12 al. 1, ou en cas de non-paiement des amendes entrées en force, interdire à l'employeur concerné d'offrir ses services en Suisse pour une période d'un à cinq ans;

[…]

Art. 12    Dispositions pénales

¹ Sera puni d'une amende de 40'000 francs au plus, à moins qu'il s'agisse d'un délit pour lequel le code pénal prévoit une peine plus lourde:

a.           quiconque, en violation de l'obligation de renseigner, aura donné sciemment des renseignements inexacts ou aura refusé de donner des renseignements;

[…]".

b) Dans le cas présent, le SDE a fondé sa décision sur les art. 7, 9 al. 2 let. b et 12 al. 1 let a LDét. Il a considéré que la recourante avait refusé de donner des renseignements au sens de l'art. 12 al. 1 let. a LDét, auquel fait référence l'art. 9 al. 2 let. b LDét, en ne transmettant pas les documents demandés sur les conditions salariales de ses employés détachés malgré plusieurs courriers dans ce sens.

Il ressort du dossier la recourante n'a effectivement pas remis, malgré plusieurs réquisitions et contrairement à ses dires, tous les documents requis par l'autorité intimée sur les conditions salariales de ses employés détachés, si bien qu'elle a rendu impossible le contrôle de l'autorité intimée quant au respect des conditions précitées (art. 7 al. 2 et 12 al. 1 let. b in fine LDét). Conformément à l’art. 6 LDét, il est de la responsabilité de l’employeur de fournir les indications exactes en matière d’annonce. Il convient d'admettre que la LDét serait vidée de son sens s'il fallait systématiquement attendre le prononcé d'une sanction et la procédure de recours pour obtenir la collaboration complète des employeurs.

Au regard de ce qui précède, le tribunal retient que la recourante a "refusé de donner des renseignements" et réalisé par conséquent l'infraction visée à l'art. 12 al. 1 let. a LDét.

c) Il reste à examiner la quotité de la sanction. L'autorité intimée a prononcé une interdiction à la recourante d'offrir ses services en Suisse pour une durée d'une année.

Dans la version initiale de la LDét (RO 2003 p. 1370), la sanction présentement litigieuse ("interdire à l'employeur concerné d'offrir ses services en Suisse pour une période de un à cinq ans"), à infliger par l'autorité administrative, était déjà prévue à l'art. 9 al. 2 let. b, mais seulement pour les cas d'infraction "plus grave" à l'art. 2, concernant les conditions minimales de travail et de salaire. Les infractions "de peu de gravité" à cette même disposition étaient réprimées par l'amende administrative jusqu'à 5'000 fr., selon l'art. 9 al. 2 let. a. Il existait donc une gradation des sanctions administratives et l'interdiction pour un an n'était pas le minimum prévu pour l'infraction concernée. Par ailleurs, le refus de donner des renseignements n'entraînait aucune sanction administrative; il s'agissait uniquement d'une contravention pénale, selon l'art. 12 al. 1 let. a, punissable de l'amende jusqu'à 40'000 fr.

Par son message du 1^er octobre 2004, le Conseil fédéral a proposé d'ajouter un cas de sanction administrative à l'art. 9 al. 2 let. b LDét, soit celui où "des amendes entrées en force n'ont pas été payées" (FF 2004 p. 6221). Il s'agissait de remédier aux difficultés considérables que les autorités rencontraient dans l'encaissement des amendes dont devaient s'acquitter les entreprises sises à l'étranger (FF 2004 p. 6202, par. 1.4.1.5). L'Assemblée fédérale a suivi cette proposition. En outre, de sa propre initiative, elle a encore ajouté les "cas d'infraction (visés) à l'art. 12 al. 1 LDét", soit notamment le refus de donner des renseignements (arrêté fédéral du 17 décembre 2004; RO 2006 p. 983).

Les travaux parlementaires ne fournissent aucune indication sur la genèse de cette dernière adjonction. Il s'agit, semble-t-il, d'une décision du Conseil des Etats que l'autre conseil a approuvée sans discussion (BOCN 2004 p. 2032). Du texte actuellement en vigueur, il ressort que l'autorité administrative n'a pas la possibilité, dans des cas "de peu de gravité", d'infliger l'amende jusqu'à 5'000 fr. Cependant, les cas de l'art. 12 al. 1 LDét ont en commun qu'ils ont pour effet d'empêcher le contrôle, par cette autorité, du respect de l'art. 2 LDét relatif aux conditions minimales de travail et de salaire. On comprend donc que, selon l'appréciation du législateur, ces mêmes cas, y compris le refus de donner des renseignements, correspondent au minimum à une infraction "plus grave" à ce même art. 2 LDét, et que le principe de la proportionnalité ne saurait donc justifier une sanction moins sévère qu'une interdiction pour la durée minimum d'un an. Ainsi, il n'est pas douteux que le texte adopté corresponde effectivement à l'intention du législateur. En particulier, l'art. 9 al. 2 let. b LDét ne peut pas être interprété en ce sens que dans un cas "de peu de gravité", ou lorsque, pour une cause quelconque, la durée minimum d'un an semble trop sévère, l'autorité administrative doive renoncer à réprimer elle-même l'infraction et la dénoncer à l'organe compétent pour infliger l'amende pénale (arrêts PE.2013.0393 du 7 mars 2014, PE.2008.0386 du 24 août 2009 consid. 5b; PE.2010.0050 du 10 septembre 2010 consid. 5c).

En l’occurrence, la sanction correspond au minimum prévu par l'art. 9 al. 2 let. b LDét. Cette sanction peut certes apparaître sévère, mais elle est imposée par la loi et échappe donc à toute critique du point de vue du principe de la proportionnalité.

5.                                Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et au maintien de la décision attaquée. La recourante, qui succombe, supportera les frais de justice et n’a pas droit à des dépens (art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD).

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision du Service de l’emploi du 22 janvier 2014 est maintenue.

III.                                Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante.

IV.                              Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 28 août 2014

 

La présidente:                                                                                           La greffière:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.