TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 13 mars 2015

Composition

M. Guillaume Vianin, président; Mme Claude-Marie Marcuard et M. Roland Rapin, assesseurs; Mme Jessica de Quattro Pfeiffer, greffière.

Recourante

X.________________, p.a. Mme Y.________________, à Lausanne,

Autorité intimée

Service de l'emploi (SDE), à Lausanne

Objet	Loi sur les travailleurs détachés
	Recours X.________________ c/ décision du Service de l'emploi Contrôle du marché du travail et protection des travailleurs du 31 janvier 2014 (Infraction à la loi sur les travailleurs détachés)

Vu les faits suivants

A. L'X.________________ (ci-après: l'association), dont le siège est à 1.************, en France, a pour but de développer la coopération et les échanges sportifs de tous pays en réalisant diverses manifestations avec la participation des fédérations.

Par contrat de bail du 2 novembre 2013, dite association a loué un chalet au marché de Noël à 2.************ du 25 novembre au 31 décembre 2013 afin d'y vendre des comestibles.

B. Le 29 octobre 2013, l'association a procédé à l'annonce en ligne d'une "activité lucrative pour indépendants" en faveur de Y.________________, ressortissante française domiciliée en France, du 21 novembre au 29 décembre 2013 en vue du marché de Noël de 2.************.

Après avoir accusé réception de cette annonce, le Service de l'emploi, Contrôle du marché du travail et protection des travailleurs (ci-après: SDE), a invité l'association, respectivement Y.________________, le 9 décembre 2013, à lui fournir un certain nombre de documents et d'informations attestant notamment le statut indépendant de l'intéressée.

Y.________________ a répondu, par courriel du 20 décembre 2013, que l'association avait un but non lucratif et qu'elle travaillait donc bénévolement au marché de Noël, sans contrat de travail, seuls ses frais de déplacements, de repas ou liés à la tenue du stand étant indemnisés.

Par courrier du 14 janvier 2014, le SDE a attiré l'attention de Y.________________ sur le fait que la procédure d'annonce n'avait pas été respectée, dès lors qu'elle avait travaillé bénévolement pour une association à but non lucratif et qu'elle n'avait pas été à même de produire les documents requis. Il l'invitait à se déterminer à cet égard dans un délai au 27 janvier 2014, indiquant qu'à défaut, il considérerait qu'elle avait renoncé à exercer son droit d'être entendue et statuerait en l'état du dossier.

Le 27 janvier 2014, Y.________________ a écrit au SDE que l'annonce d'activité avait été faite de manière inexacte en raison d'une erreur de compréhension de sa part. Elle priait l'autorité d'y passer outre et lui transmettait une copie du contrat de location du 2 novembre 2013.

Par décision du 31 janvier 2014, le SDE a sanctionné l'association d'une amende administrative de 2'000 fr. pour non-respect de la procédure d'annonce applicable aux travailleurs détachés.

C. Le 26 février 2014, l'association, sous la plume de Y.________________, a déféré cette décision à la Cour de céans. Elle allègue avoir dûment procédé à l'annonce en ligne de l'activité déployée mais avoir coché par erreur la case "travailleur indépendant" au lieu de "travailleur détaché". Elle en appelle à la diligence du tribunal, expliquant que cette occupation avait eu pour but de récolter des fonds pour organiser des manifestations sportives destinées aux enfants du club.

Sur exhortation du tribunal, la recourante a procédé, le 25 mars 2014, à une élection de domicile en Suisse.

Dans sa réponse du 23 avril 2014, le SDE conclut au rejet du recours. Il estime qu'il appartenait à l'association d'annoncer son personnel avec le statut de travailleur détaché et non d'indépendant, et que le montant de l'amende est cohérent pour une telle infraction.

La recourante a renoncé à déposer un mémoire complémentaire dans le délai imparti.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1. Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il satisfait également aux conditions formelles énoncées par l'art. 79 LPA-VD, de sorte qu’il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. Le litige porte sur la sanction administrative infligée à la recourante pour avoir enfreint la procédure d'annonce propre à la loi sur les travailleurs détachés.

3. a) La recourante a la qualité de prestataire de services au sens de l’Accord conclu le 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d’une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d’autre part, sur la libre circulation des personnes (ALCP; RS 0.142.112.681). A ce titre, elle bénéfice donc du droit de fournir des services en Suisse à des conditions comparables à celles valables au sein de l'Union européenne lorsque les prestations ne dépassent pas 90 jours de travail effectif par année civile (cf. art. 5 par. 1 ALCP, en relation avec les art. 17 ss annexe I ALCP). Comme prestataire de services, la recourante a également le droit, en principe, d'employer des travailleurs détachés, et cela indépendamment de leur nationalité (sous réserve d'un éventuel visa pour les ressortissants d'Etats tiers), pourvu que lesdits travailleurs soient – ce qui est manifestement le cas ici – intégrés dans le marché régulier du travail des parties contractantes à l'ALCP (cf. art. 17 let. b ch. ii annexe I ALCP, en relation avec l'art. 18 annexe I ALCP). L'art. 22 par. 2 annexe I ALCP (qui fait référence à la directive 96/71/CE du 16 décembre 1996 relative au détachement des travailleurs dans le cadre d'une prestation de services) réserve toutefois aux parties contractantes le droit d'édicter "des dispositions législatives, réglementaires et administratives prévoyant l'application de conditions de travail et d'emploi aux travailleurs détachés dans le cadre d'une prestation de services". Cette possibilité vise à parer au risque de dumping social et salarial pouvant résulter du détachement de travailleurs en Suisse par des prestataires de services de l'Union européenne. C'est sur la base de cette réserve que la Suisse a adopté, au titre des mesures d'accompagnement à l'ALCP, la loi sur les travailleurs détachés (TF 2C_714/2010 du 14 décembre 2010 consid. 3.1; CDAP PE.2013.0237 du 17 octobre 2013 consid. 2a et les références).

b) La loi fédérale du 8 octobre 1999 sur les travailleurs détachés (LDét; RS 823.20) règle, selon son art. 1, les conditions minimales de travail et de salaire applicables aux travailleurs détachés pendant une période limitée en Suisse par un employeur ayant son domicile ou son siège à l’étranger dans le but de (al. 1): fournir une prestation de travail pour le compte et sous la direction de cet employeur, dans le cadre d’un contrat conclu avec le destinataire de la prestation (let. a); travailler dans une filiale ou une entreprise appartenant au groupe de l’employeur (let. b). Aux termes de l'art. 1 al. 3 LDét, la notion de travailleur est régie par le droit suisse (art. 319 à 362 du code des obligations du 30 mars 1911 [CO; RS 220]).

L'art. 1a LDét impose aux prestataires de services étrangers qui déclarent exercer une activité lucrative indépendante (notion également régie par le droit suisse) de le prouver à l’organe de contrôle compétent et de lui fournir tout document ou renseignement utile à cet effet.

L'art. 6 al. 1 LDét prévoit enfin l'obligation pour l'employeur d'annoncer à l'autorité cantonale compétente (savoir le SDE, selon les art. 5 et 71 de la loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi [LEmp; RSV 822.11]), avant le début de la mission, par écrit et dans la langue officielle du lieu de cette dernière, les indications nécessaires à l'exécution du contrôle, notamment l'identité et le salaire des personnes détachées en Suisse (let. a), l'activité déployée en Suisse (let. b) et le lieu où les travaux seront exécutés (let. c). La violation de cette obligation est sanctionnée à l'art. 9 al. 2 let. a LDét, qui permet à l'autorité cantonale de prononcer une amende administrative de 5'000 fr. au plus.

c) En l'espèce, il est reproché à la recourante d'avoir enfreint l'art. 6 al. 1 LDét, en annonçant à tort l'activité d'une personne de condition indépendante et non d'un travailleur détaché.

La recourante expose qu'elle a dûment procédé à l'enregistrement préalable de l'activité déployée par le biais de la procédure en ligne, afin de se conformer aux exigences du droit suisse, mais qu'elle a coché la case "travailleur indépendant" au lieu de celle de "travailleur détaché" par erreur, dont elle a prié l'autorité intimée de l'excuser. Selon les déclarations de Y.________________, celle-ci n'aurait toutefois pas conclu de contrat de travail avec l'association. Or, conformément aux dispositions légales précitées, la recourante ne peut être sanctionnée pour violation de l'obligation d'annoncer que si elle revêt la qualité d'employeur. A défaut, la loi sur les travailleurs détachés et les sanctions qu'elle prévoit ne lui sont pas applicables (cf. TF 2C_714/2010 du 14 décembre 2010 consid. 3.2). L'autorité intimée ne pouvait dès lors se passer d'examiner si la recourante avait bien la position d'employeur par rapport à Y.________________ lors de la participation de cette dernière au marché de Noël de 2.************ en 2013.

4. a) L'art. 1 al. 3 LDét ne définit pas directement la notion d'employeur, mais seulement son corollaire, à savoir la notion de travailleur, par renvoi aux art. 319 ss CO. Selon la volonté du législateur, ce renvoi vise à éviter que des personnes n'échappent à la loi sur les travailleurs détachés en se déclarant formellement comme des travailleurs indépendants alors qu'elles devraient être soumises au droit suisse du travail (cf. TF 2C_714/2010 du 14 décembre 2010 consid. 3.2 et 3.3.1, et la référence). Il y a donc lieu de déterminer si la recourante était liée à Y.________________ par un contrat de travail au sens des art. 319 ss CO.

b) Par le contrat individuel de travail, le travailleur s'engage, pour une durée déterminée ou indéterminée, à travailler au service de l'employeur et celui-ci à payer un salaire fixé d'après le temps ou le travail fourni (art. 319 al. 1 CO). L'obligation de payer un salaire est un élément essentiel du contrat de travail, en ce sens que si une personne promet ou accepte de fournir une activité non rémunérée, elle ne conclut pas un contrat de travail. Selon l'art. 320 al. 2 CO, un pareil contrat est certes présumé lorsque l'employeur accepte pour un temps donné l'exécution d'un travail qui, d'après les circonstances, ne doit être fourni que contre un salaire; néanmoins, les parties peuvent valablement convenir, de manière expresse ou tacite (cf. art. 1 al. 2 CO), que l'activité est ou sera fournie gratuitement, avec cette conséquence que leur relation n'est pas soumise aux règles du contrat de travail. Lorsque les parties se sont liées par un contrat de travail mais n'ont pas arrêté le montant du salaire, l'employeur doit payer le salaire usuel ou fixé par un contrat-type ou une convention collective de travail (cf. art. 322 al. 1 CO). Le salaire convenu peut comprendre des prestations en nature (cf. TF 4A_641/2012 du 6 mars 2013 consid. 2 et les références).

c) En l'occurrence, il est constant que Y.________________ a tenu un stand de nourriture pendant le marché de Noël de 2.************ en 2013. Selon ses dires, cette activité aurait toutefois été exercée à titre bénévole, dans le but de récolter les fonds nécessaires à organiser des manifestations sportives destinées aux enfants du club. Seuls quelques frais, de déplacements et de repas notamment, lui auraient été remboursés. Ces explications, non remises en cause par l'autorité intimée, sont tout à fait plausibles dans la mesure où la recourante, dont Y.________________ est manifestement membre, est une association à but non lucratif visant à favoriser les événements sportifs. Elles permettent en outre d'expliquer pourquoi l'association n'a pas été en mesure de fournir à l'autorité un contrat de travail écrit ou tout autre document attestant le statut indépendant de l'intéressée. Il peut donc être admis que cette dernière a déployé une activité non rémunérée dans l'intérêt de la recourante. En effet, le seul défraiement de ses frais effectifs ne suffit pas à fonder un salaire au sens des art. 322 ss CO (cf. Wolfgang Portmann, in: Basler Kommentar, Obligationenrecht I, 5^ème éd., Bâle 2011, n. 12 ad art. 319 CO et la référence). Or, en l'absence de toute rémunération, en argent ou en nature, il n'est pas possible de conclure à l'existence d'un contrat de travail. Il s'ensuit que la recourante ne peut pas être considérée comme revêtant la qualité d'employeur, partant que la loi sur les travailleurs détachés et, a fortiori, les sanctions prévues par cette loi, ne lui sont pas applicables.

Aussi est-ce à tort que l'autorité intimée a sanctionné la recourante pour n'avoir pas respecté la procédure d'annonce relative aux travailleurs détachés.

5. Compte tenu de ce qui précède, le recours, bien fondé, doit être admis et la décision entreprise annulée.

Vu l'issue du litige, il ne sera pas perçu d'émolument judiciaire (cf. art. 49 al. 1 et 52 al. 1 LPA-VD). La recourante, qui n'a pas procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, n'a pas droit à une indemnité à titre de dépens (cf. art. 55 al. 1 LPA-VD a contrario).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision rendue le 31 janvier 2014 par le Service de l'emploi est annulée.

III. Il n'est pas perçu d'émolument, ni alloué de dépens.

Lausanne, le 13 mars 2015

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu’au Secrétariat d’Etat aux migrations SEM.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.