TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 20 mai 2015

Composition

Mme Isabelle Guisan, présidente; Mme Claude-Marie Marcuard et M. Guy Dutoit, assesseurs, Mathieu Sartoretti, greffier.

Recourante

X.________, p.a. Greffe de la Cour de droit administratif et public, à Lausanne

Autorité intimée

Service de l'emploi - Contrôle du marché du travail et, protection des travailleurs, à Lausanne

Autorité concernée

Service de la population (SPOP), à Lausanne

Objet
	Recours X.________ c/ décision du Service de l'emploi - Contrôle du marché du travail et protection des travailleurs du 6 novembre 2014 (infraction à la loi sur les travailleurs détachés (LDét)

Vu les faits suivants

A. La société X.________ (ci-après: la recourante), dont le siège se trouve en France, exploite une entreprise de déménagement.

Le 26 juin 2014, le SDE a procédé à un contrôle sur le lieu d'activité du déménagement et a adressé à l'intéressée deux demandes de documents relatifs aux employés détachés de la recourante, respectivement en date du 30 juin 2014 et du 14 août 2014. Les documents requis devaient permettre à l'autorité intimée de vérifier le respect des dispositions légales applicables aux conditions de travail et de salaire du personnel détaché.

B. Dans sa "Demande de pièces" du 30 juin 2014, le SDE donnait une liste détaillée des documents à transmettre, dont la teneur était la suivante:

" [A]fin de vérifier les conditions de travail et de salaire de l'ensemble de vos employés, nous vous prions de nous faire parvenir, dans le même délai [soit le 15 juillet 2014], les documents suivants:

· ¹⁾ une copie de pièce(s) d'identité

· ¹⁾ une copie de la fiche de paie relative à la période de détachement

· ¹⁾ des relevés des temps de travail et de repos pour ladite période

· ¹⁾ une copie des curriculum vitae et diplômes

· ¹⁾ une copie du contrat de travail

· ¹⁾ l’ensemble des pièces prouvant la prise en charge des frais (nourriture, logement, transport) par l’entreprise et les explications détaillant cette prise en charge

¹⁾ Pour: MM Y.________, Z.________, A.________, B.________ et C.________

· Nous vous prions en outre de nous faire parvenir toute information utile concernant:

· les dates exactes par employés [sic] des détachements en 2014

· l’éventuel versement régulier de primes (intéressement, prime fixe annuelle)

· l’éventuel versement d’une prime propre au détachement dans le canton de Vaud afin d’ajuster le salaire aux salaires en usage au lieu de destination de la prestation

· l’éventuel versement d’un 13^ème, d’un 14^ème salaire ou d’autres primes (description nécessaire)

· la durée hebdomadaire du travail selon contrat

Dans le même délai, nous vous prions de nous transmettre les documents suivants pour MM. D.________ (14.03.1975, FRA) et E.________:

· contrat de collaboration

· formulaire A1 attestant du statut d’indépendant au regard des assurances sociales du pays d’origine (ancien formulaire E101)

· copies des factures

· les adresses complètes

· copie de pièce(s) d’identité".

Par courriel du 11 juillet 2014, le SDE a, à la requête de la recourante, prolongé au 25 juillet 2014 le délai de production initialement fixé au 15 du même mois.

Le 23 juillet 2014, la recourante a adressé au SDE un certain nombre de documents relatifs à ses employés détachés. La lettre d'accompagnement indiquait qu'un relevé du temps de repos de l'employé Z.________ ne pouvait être fourni, du fait de la nature de son "contrat de travail d'usage journalier". Concernant la transmission des annonces de détachement de l'année 2014, elle priait l'autorité intimée de "croire en [sa] bonne foi compte tenu des modifications d'affectation de chantier et absence[s] des employés", en raison desquelles les travailleurs "A.________, F.________ et C.________ n'[auraient] jamais été affectés en Suisse", bien que la recourante ait procédé aux annonces préalables y relatives. Celle-ci reconnaissait encore que l'employé B.________ avait été annoncé par erreur, cette personne étant en réalité employée par une société tierce. Enfin, la recourante indiquait être dans l'attente de la réception des formulaires A1 demandés par E.________ et D.________ au Régime social français des indépendants (ci-après: le RSI), service compétent pour les délivrer mais qui semblait surchargé. De ce fait, elle sollicitait la "clémence [du SDE] pour le retard d'envoi des deux formulaires A1 occasionné par le retard du RSI". Enfin, au vu des difficultés organisationnelles rencontrées dans le cadre du détachement de ses salariés, elle expliquait qu'elle pensait dorénavant sous-traiter à une société suisse l'ensemble de ses déménagements sur territoire helvétique.

C. Au vu des documents reçus, l'autorité intimée a indiqué à la recourante n'avoir pas été entièrement renseignée. En conséquence, elle lui a imparti un nouveau délai échéant le 4 septembre 2014, afin que l'intégralité des documents figurant sur la liste précédemment transmise lui soient communiqués. Dans le même délai, la recourante était de plus invitée à se déterminer par écrit sur un certain nombre de points, soit en particulier sur:

- le fait que, selon la recourante, l'employé A.________ n'aurait pas été détaché en Suisse, alors que l'autorité intimée l'avait rencontré à l'occasion de son contrôle du 26 juin 2014;

- le fait que l'employé Y.________ aurait fourni des prestations en Suisse le 21 mars 2014, sans que les autorités compétentes n'aient été informées.

La recourante était enfin rendue attentive aux sanctions prévues par l'art. 9 al. 2 de la loi fédérale du 8 octobre 1999 sur les mesures d'accompagnement applicables aux travailleurs détachés et aux contrôles des salaires minimaux prévus par les contrats-types de travail (Loi sur les travailleurs détachés, LDét; RS 823.20) en cas de violations de peu de gravité (let. a), ainsi qu'en cas de violations graves ou de refus de renseigner (let. b).

À la demande de la recourante, l'autorité intimée a accordé une nouvelle prolongation du délai de production, soit jusqu'au 12 septembre 2014. Le 9 septembre 2014, des documents supplémentaires ont été adressés à l'autorité intimée. La recourante y précisait que, contrairement à ce qu'elle avait indiqué auparavant, l'employé A.________ avait effectivement été détaché en Suisse le 26 juin 2014 et que sa confusion était imputable à l'utilisation d'un pseudonyme par le prénommé. De plus, elle reconnaissait avoir procédé à tort à l'annonce préalable des employés B.________ et A.________, étant entendu qu'ils étaient tous deux employés d'une société tierce. Quant à l'annonce n^o ******** de l'employé Y.________ du 17 mars 2014 relative à un détachement du 21 mars 2013, la recourante mentionnait qu'en l'absence de décision de refus de la part de l'autorité intimée, elle avait conclu qu'il lui était loisible de procéder au détachement du travailleur concerné, malgré le non respect des conditions d'annonce. Enfin, dans l'attente des formulaires A1, elle expliquait avoir demandé une attestation de demande desdits formulaires, laquelle ne lui avait pas encore été transmise par le RSI.

D. Par décision du 6 novembre 2014, le SDE a interdit à la recourante d'offrir ses services en Suisse pour une durée d'une année. X.________ a interjeté recours contre dite décision par courrier recommandé du 1^er décembre 2014. En substance, elle conclut à l'annulation de la décision entreprise.

Suite à la transmission du dossier par l'autorité intimée et à la réception de ses déterminations en date du 9 février 2015, la juge instructrice a imparti à la recourante un nouveau délai échéant le 27 février 2015 pour déposer un mémoire complémentaire. La recourante n'a pas fait usage de son droit de réplique. Par courrier du 17 avril 2015, le Tribunal a encore fixé à la recourante un délai échéant le 17 avril 2015 pour qu'elle lui communique une adresse de notification en Suisse. À défaut, elle était avertie que les actes seraient conservés au greffe du Tribunal. La recourante n'a pas élu de domicile en Suisse.

E. Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit

1. Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. La recourante dispose en outre de la qualité pour former recours au sens de l'art. 75 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, dans la mesure où, en sa qualité de destinataire de la décision attaquée, elle est atteinte par celle-ci et présente un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Le recours satisfait également aux conditions formelles énoncées par l'art. 79 LPA-VD. Dès lors, il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. a) En vertu de l'art. 7 al. 1 let. d LDét, le contrôle des conditions fixées dans la loi de même que, selon l'art. 13 LDét, la poursuite et le jugement des infractions, incombent aux autorités cantonales compétentes. La loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11) dispose, en son art. 71, que le Service de l'emploi est l'autorité compétente en la matière.

b) Par ailleurs, les dispositions topiques de la LDét ont la teneur suivante:

"Art. 1 Objet

¹ La présente loi règle les conditions minimales de travail et de salaire applicables aux travailleurs détachés pendant une période limitée en Suisse par un employeur ayant son domicile ou son siège à l’étranger dans le but de:

a. fournir une prestation de travail pour le compte et sous la direction de cet employeur, dans le cadre d’un contrat conclu avec le destinataire de la prestation;

b. travailler dans une filiale ou une entreprise appartenant au groupe de l’employeur.

[…]

Art. 1a Preuve de l'activité lucrative indépendante des prestataires de service étrangers

¹ Les prestataires de services étrangers qui déclarent exercer une activité lucrative indépendante doivent, sur demande, le prouver à l'organe de contrôle au sens de l'art. 7, al. 1. La notion d'activité lucrative indépendante est régie par le droit suisse.

² En cas de contrôle sur place, le prestataire de services doit présenter à l'organe de contrôle les documents suivants:

a. une copie de l'annonce visée à l'art. 6 ou une copie de l'autorisation délivrée si l'exercice d'une activité lucrative en Suisse est soumise à la procédure d'annonce ou d'autorisation prévue par la législation sur les étrangers;

b. un certificat au sens de l'art. 19, al. 2, du règlement (CE) no 987/2009 (formulaire A1)2;

c. une copie du contrat conclu avec le mandant ou le maître d'ouvrage; lorsqu'il n'y a pas de contrat écrit, une confirmation écrite du mandant ou du maître d'ouvrage concernant le mandat ou le contrat d'entreprise qui doit être exécuté en Suisse; les documents doivent être présentés dans une langue officielle.

³ Si le prestataire de services n'est pas en mesure de présenter les documents cités à l'al. 2, l'organe de contrôle lui octroie un délai de deux jours au plus pour les fournir.

⁴ Si l'organe de contrôle ne peut pas déterminer le statut d'indépendant de façon définitive sur la base des documents présentés et des observations faites sur place, il demande des renseignements et des documents supplémentaires.

⁵ La personne contrôlée et son mandant ou maître d'ouvrage sont tenus de remettre à l'organe de contrôle, sur demande, tous les documents qui servent à prouver l'activité lucrative indépendante de la personne contrôlée et qui renseignent sur le rapport contractuel existant.

Art. 2 Conditions minimales de travail et de salaire

¹ Les employeurs doivent garantir aux travailleurs détachés au moins les conditions de travail et de salaire prescrites par les lois fédérales, ordonnances du Conseil fédéral, conventions collectives de travail déclarées de force obligatoire et contrats-types de travail au sens de l'art. 360a CO1 dans les domaines suivants:

a.²rémunération minimale, y compris les suppléments;

b. la durée du travail et du repos;

c. la durée minimale des vacances;

d. la sécurité, la santé et l'hygiène au travail;

Art. 7 Contrôle

¹[…]

² Sur demande, l'employeur remet aux organes visé à l'al. 1 tous les documents attestant que les conditions de travail et de salaire des travailleurs sont respectées. Ces documents doivent être présentés dans une langue officielle.

³ Si les documents nécessaires ne sont pas ou plus disponibles, l'employeur doit établir le respect des dispositions légales, à moins qu'il ne puisse démontrer qu'il n'a commis aucune faute dans la perte des pièces justificatives.

[…]

Art. 9 Sanctions

¹ […]

² L'autorité cantonale compétente en vertu de l'art. 7, al. 1, let. d, peut prendre les mesures suivantes:

a. en cas d'infraction à l'art 1a, al. 2, en cas d'infraction de peu de gravité à l'art. 2 et en cas d'infraction aux art. 3 ou 6, prononcer une sanction administrative prévoyant le paiement d'un montant de 5000 francs au plus; l'art. 7 de la loi fédérale du 22 mars 1974 sur le droit pénal administratif1 est applicable;

b. en cas d'infraction plus grave à l'art. 2, en cas d'infraction visée à l'art. 12, al. 1, ou en cas de non-paiement du montant d'une sanction administrative entrée en force visée à la let. a, interdire à l'entreprise ou à la personne concernée d'offrir ses services en Suisse pour une période d'un à cinq ans;

[…]

Art. 12 Dispositions pénales

¹ Sera puni d'une amende de 40'000 francs au plus, à moins qu'il s'agisse d'un délit pour lequel le code pénal prévoit une peine plus lourde:

a. quiconque, en violation de l'obligation de renseigner, aura donné sciemment des renseignements inexacts ou aura refusé de donner des renseignements;

[…]"

3. a) En l'espèce, le SDE a, en sa qualité d'autorité compétente, sanctionné la recourante d'une interdiction d'offrir ses services en Suisse pour une durée d'une année. D'emblée, il convient de souligner que cette sanction se fonde sur l'art. 12 al. 1 let. a LDét, lequel réprime le fait de communiquer, sciemment, des informations inexactes à l'autorité de contrôle, ainsi que le refus de renseigner. Néanmoins, à la lecture de la décision entreprise et des déterminations de l'autorité intimée du 9 février 2015, force est de constater que seul le refus de la recourante de renseigner l'autorité a été sanctionné, mais non pas une éventuelle communication d'informations inexactes.

b) Il découle de cette constatation que le présent litige est circonscrit à la question du respect de l'obligation de renseigner de la recourante, conformément aux demandes de l'autorité intimée en ce sens suite au contrôle effectué le 26 juin 2014. Partant, le fait de savoir si la recourante a respecté, comme elle le prétend, les prescriptions légales régissant l'annonce de travailleurs détachés et si, comme allégué dans son recours, c'est bien par erreur qu'elle a annoncé le détachement d'employés d'une entreprise tierce sont indifférents et n'ont pas à être examinés.

4. S'agissant du refus de renseigner, la recourante expose uniquement que "[l]'ensemble des éléments demandés par le Service de l'emploi le 14 août 2014 [aurait] été transmis avant le délai du 12 septembre 2014 [et qu'en conséquence, elle n'aurait] en aucun cas manqué à [son] obligation de renseigner". Au soutien de cette allégation, elle a produit une copie des documents déjà transmis à l'autorité intimée dans le cadre de la procédure non contentieuse.

à ce propos, on rappellera tout d'abord que l'autorité intimée lui a communiqué, le 30 juin 2014, une liste détaillée indiquant les documents requis. Une nouvelle demande en ce sens lui a été adressée le 14 août 2014, dont il ressortait notamment ce qui suit: "à ce jour, nous ne sommes toujours pas en possession de l'entier des éléments demandés [le 30 juin 2014]". Ce courrier mentionnait de plus les sanctions applicables en cas de refus de renseigner, lesquelles ont été mises en œuvre dans la décision entreprise. Dans ses déterminations du 9 février 2015, l'autorité intimée a mentionné les documents qui ne lui ont jamais été transmis.

a) Il s'agit en premier lieu des formulaires A1 de l'art. 1a al. 2 let. b LDét qui doivent être fournis par les prestataires de services étrangers, afin d'établir leur qualité d'indépendant. Ces documents sont expressément mentionnés dans la loi, car le législateur a considéré qu'il s'agissait d'un document que les indépendants pouvaient "facilement se procurer et emporter" dans leurs déplacements (Message du 2 mars 2012 concernant la loi fédérale portant modification des mesures d’accompagnement à la libre circulation des personnes, FF 2012 p. 3184). À l'origine, seul le prestataire qui se prétendait indépendant était soumis à l'obligation de renseigner. Cependant, dans le cadre de la lutte contre les "indépendants fictifs", une obligation de renseigner du mandant ou du maître d'ouvrage été ajoutée à l'art. 1a al. 5 LDét, entré en vigueur le 1^er janvier 2013. (Message du 2 mars 2012, FF 2012 p. 3173).

En l'occurrence, l'autorité intimée a, dans son courrier du 30 juin 2014 déjà, requis la production des formulaires A1 relatifs à deux travailleurs contrôlés le 26 juin 2014. Dans sa réponse du 23 juillet 2014, la recourante a expliqué avoir entrepris, avec les travailleurs en question, les démarches nécessaires à l'obtention desdits formulaires, mais ne les avoir pas reçus en raison d'une surcharge des services compétents pour les délivrer. Dans son second courrier du 9 septembre 2014, elle a expliqué être toujours dans l'attente des formulaires A1 et avoir demandé une "attestation de demande de formulaire A1". Depuis lors, la recourante n'a remis ni l'attestation précitée, ni les formulaires A1 à l'autorité intimée. Au demeurant, elle ne les a pas non plus produits dans le cadre de la présente procédure de recours, ni fourni d'explication à ce sujet. Or, sans préjudice de la jurisprudence de la Cour de céans, selon laquelle la LDét serait vidée de son sens s'il fallait systématiquement attendre le prononcé d'une sanction et la procédure de recours pour obtenir la collaboration des employeurs (PE.2013.0120 consid. 3c), la production de ces documents en procédure de recours aurait permis d'étayer la thèse de la surcharge du RSI. Au vu de ce qui précède et s'agissant d'un document aisément disponible, force est de constater que la recourante a refusé de renseigner l'autorité intimée.

b) En deuxième lieu, l'art. 7 al. 2 LDét institue une obligation pour l'employeur de remettre à l'autorité tous les documents attestant que les conditions de travail et de salaire sont respectées.

Dans le présent cas, l'autorité intimée a également requis, le 30 juin 2014, les copies de "la fiche de paie relative à la période de détachement" et des " relevés de temps de travail et de repos pour ladite période". Or, les fiches de salaire des périodes de détachement d'Y.________ des mois de mars et avril 2014 n'ont pas été fournies, lors même que ces détachements ressortaient des annonces 2014 produites par la recourante. De la même manière, seul le relevé de temps de travail pour la période de détachement du 23 au 26 juin 2014 a été fourni, mais pas ceux relatifs aux détachements des mois de mars et avril 2014. S'il est vrai que la formulation utilisée par le SDE dans son courrier du 30 juin 2014 n'est pas absolument claire, étant donné qu'elle ne précise pas les dates exactes de la période de détachement considérée, cela s'explique toutefois par le fait qu'elle n'avait pas, au moment de sa demande de pièces, connaissance de la ou des périodes de détachement exactes des employés contrôlés. Néanmoins, il ressort dudit courrier que l'autorité intimée s'intéressait aux détachements de l'année 2014 dans son entier (cf. lettre B ci-dessus). Dans ces conditions et pour autant que la recourante ait eu un réel doute sur l'étendue des documents à fournir, elle aurait dû prendre contact avec le SDE – comme elle l'avait d'ailleurs fait par le passé pour obtenir des informations ou des prolongations de délais – afin d'obtenir des précisions sur ses obligations.

Quoi qu'il en soit, la recourante n'allègue pas qu'elle n'aurait pas compris qu'il lui incombait de transmettre les documents précités. Elle ne l'a en particulier pas non plus invoqué avoir pris connaissance des déterminations de l'autorité intimée du 9 février 2015, soit dans le cadre du délai qui lui a été imparti pour déposer un mémoire complémentaire, auquel elle a purement et simplement renoncé. En conséquence, la Cour de céans retient que la recourante a également violé son obligation de renseigner en omettant d'adresser les documents en question à l'autorité intimée.

c) En dernier lieu, l'autorité intimée a requis, le 30 juin 2014, que toute information utile concernant "[l]es dates exactes par employés [sic] des détachements en 2014" lui soit communiquée. Or, cette liste ne lui aurait pas été transmise.

Néanmoins, il ressort du dossier que la recourante a fourni, en annexe à son courrier du 23 juillet 2014, "une copie des annonces de détachement en 2014". Il s'agit de neuf annonces distinctes concernant les mois de mars, avril et juin 2014. Dès lors, la recourante s'étant conformée à la demande de l'autorité intimée, une violation de son obligation de renseigner ne saurait être retenue à ce sujet.

5. Il ressort de ce qui précède que la recourante a effectivement violé ses obligations de renseigner, ce qui justifie d'examiner la quotité de la sanction infligée que la recourante qualifie d'"excessive" dans son mémoire de recours.

On rappellera que la recourante a déclaré, dans son courrier adressé à l'autorité intimée le 23 juillet 2014, qu'elle "pens[ait]" désormais sous-traiter l'ensemble de ses déménagements sur le territoire helvétique. Dans ces conditions, on comprend mal qu'elle allègue que l'interdiction litigieuse d'une durée d'une année serait excessive. Quoi qu'il en soit, la Cour de céans a déjà jugé que le refus de donner des renseignements de l'art. 12 al. 1 LDét ne pouvait être sanctionné par une amende administrative au sens de l'art. 9 al. 2 let. a LDét, étant rappelé que le système légal réprime expressément cette infraction par une interdiction d'offrir ses services en Suisse pour une période d'un à cinq ans (PE.2014.0078 du 28 août 2014 consid. 4c).

En l'occurrence, la durée de l'interdiction infligée est d'une année, ce qui correspond au minimum prévu par l'art. 9 al. 2 let. b LDét. Cette sanction peut certes apparaître sévère, mais elle est imposée par la loi et échappe donc à toute critique du point de vue du principe de la proportionnalité.

6. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et au maintien de la décision attaquée. La recourante, qui succombe, supportera les frais de justice et n’a pas droit à des dépens (art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD).

La recourant n'ayant pas élu de domicile en Suisse, le présent arrêt sera notifié et conservé auprès du greffe du tribunal, conformément à l'art. 17 LPA-VD.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision du Service de l’emploi du 6 novembre 2014 est confirmée.

III. Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 20 mai 2015

La présidente: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu’au Secrétariat d’Etat aux migrations SEM.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.