TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 22 mars 2016

Composition

M. Pierre Journot, président; M. Raymond Durussel et Mme Claude Marie Marcuard, assesseurs; Madame Gaëlle Sauthier, greffière

Recourant

X.________, à Pompaples,

Autorité intimée

Service de la population (SPOP), à Lausanne

Objet	Réexamen
	Recours X.________ c/ décision du Service de la population (SPOP) du 3 juillet 2015 (demande de reconsidération)

Vu les faits suivants :

A. X.________ (ci-après « X.________ »), ressortissant portugais né le ******** 1984, est entré en Suisse en 2011 au bénéfice d’une autorisation de courte durée CE/AELE valable jusqu’au 3 juillet 2012. Pendant cette période, l’intéressé a conclu des contrats de missions temporaires auprès de différentes agences de placement. Suite à une demande de titre de séjour UE/AELE de la société Y.________ Sàrl de mars 2014, X.________ a reçu un permis B, valable jusqu’au 9 mars 2019. Le 1^er mai 2014, l’intéressé a commencé à bénéficier de l’assistance publique. Le 5 mai 2014, il a été mis en incapacité de travail à 100% pour une durée indéterminée. Le Service de la population (SPOP) a révoqué son autorisation de séjour et a prononcé son renvoi de Suisse par décision du 30 janvier 2015, au motif qu’il avait perdu la qualité de travailleur au sens de l’accord de libre-échange. Cette décision est entrée en force, le recours déposé le 23 mars 2015 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) ayant été déclaré irrecevable faute de paiement de l’avance de frais dans les délais (arrêt CDAP PE.2015.0116 du 30 avril 2015).

B. En avril et mai 2015, X.________ a conclu divers contrats de mission auprès de la société Z.________ SA. Il a offert ses services d’ouvrier à différentes entreprises de juin à septembre 2015. En juin, il a travaillé en moyenne 42h par semaine pour un revenu de 4'080 fr. 35. En juillet, il a travaillé cinquante heures, réalisant un revenu de 1'236 fr. 80. Enfin, en septembre, il a travaillé environ 30h par semaine pour un salaire de 1'179 fr. 75 après déduction d’une avance sur vacances pour le mois d’août d’un montant de 1'000 francs.

Le 5 juin 2015, le contrôle des habitants de la commune d’Yverdon-les-Bains a informé le SPOP qu'X.________ n’avait pas l’intention de quitter la Suisse. Il lui a en outre transmis les contrats de mission précités.

Le 10 juin 2015, le SPOP a informé X.________ qu’il considérait les contrats transmis comme une demande de réexamen. Il lui a donc imparti un délai au 25 juin 2015 pour s’acquitter de l’avance de frais, à défaut de quoi l’affaire serait classée sans suite. Enfin, le SPOP a averti X.________ que cette demande n’avait pas d’effet suspensif et qu’il était prié de quitter la Suisse et d’attendre à l’étranger l’issue de cette procédure.

Par décision du 3 juillet 2015, notifiée le 30 septembre 2015, le SPOP a déclaré irrecevable et a subsidiairement rejeté la demande de réexamen précitée, au motif que la société de placement Z.________ SA n’est pas titulaire de l’autorisation délivrée par le Secrétariat d’Etat à l’économie (SECO). Un délai immédiat a été imparti à X.________ pour qu’il quitte la Suisse.

C. Le 26 octobre 2015, X.________ a recouru contre la décision précitée auprès de la CDAP, concluant à l’annulation de son renvoi. Il expose notamment que depuis son départ du Portugal en 2010, il a toujours vécu en Suisse, où il a développé des attaches personnelles et professionnelles étroites. Il dit par ailleurs qu’il ne constitue pas une menace pour la sécurité et l’ordre publics suisses. Il a produit en annexe ses fiches de salaire pour les mois de juin à septembre 2015.

Le 2 novembre 2015, le Juge instructeur a restitué l’effet suspensif à titre provisoire.

Le SPOP a transmis son dossier au Tribunal le 4 novembre 2015 et a confirmé sa décision le 8 décembre 2015. Par ailleurs, il a conclu au rejet de l’effet suspensif.

Par décision incidente du 10 décembre 2015, le Juge instructeur a maintenu l’effet suspensif.

D. La Cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit :

1. Interjeté en temps utile auprès de l'autorité compétente, le recours satisfait aux conditions formelles de recevabilité de l’art. 79 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. Le SPOP a déclaré irrecevable, subsidiairement rejeté la demande du recourant à obtenir une autorisation de séjour, qu’il a considérée comme une demande de réexamen de la décision du 30 janvier 2015 qui révoquait son autorisation de séjour UE/AELE.

Selon le Tribunal fédéral, la révocation, respectivement le non-renouvellement d'une autorisation de séjour ou d'établissement sont des décisions qui déploient leurs effets pour le futur et qui impliquent la caducité de l'autorisation dont bénéficiait l'étranger jusqu'alors. Il s'ensuit qu'en principe, ce dernier peut formuler en tout temps une nouvelle demande d'autorisation (arrêts TF 2C_111/2016 du 17 février 2016 consid. 2.1 ; 2C_876/2013 du 18 novembre 2013 consid. 3.1). Si cette demande est accordée, cela n'implique pas la renaissance de l'autorisation caduque, mais la naissance d'une nouvelle autorisation, octroyée parce que les conditions sont remplies au moment où la demande a été formulée (cf. arrêts TF 2C_876/2013 du 18 novembre 2013 consid. 3.1 et 3.7; 2C_1170/2013 du 24 mai 2013 consid. 3.3). L'on ne se trouve pas, dans ce contexte, dans une situation de réexamen au sens propre du terme (arrêt 2C_876/2013 du 18 novembre 2013 consid. 3.7). Il n'en demeure pas moins que, à l'instar d'une demande de réexamen au sens strict, ces nouvelles requêtes ne doivent pas non plus permettre à un étranger de remettre en cause sans cesse une décision mettant fin au titre de séjour (arrêts TF 2C_1224/2013 du 12 décembre 2014 consid. 4.2 ; 2C_876/2013 du 18 novembre 2013 consid. 3.1).

En l’espèce, c’est à tort que le SPOP a considéré, à réception des nouveaux contrats de travail du recourant, qu’il lui incombait de statuer sur une demande de reconsidération de sa décision précédente révoquant l’autorisation de séjour du recourant. L’objet du litige est au contraire l’examen d’une nouvelle demande de permis de séjour. Par ailleurs, la nature des autorisations UE/AELE n’est pas constitutive mais simplement déclarative : dès que les conditions pour l’octroi d’une telle autorisation sont remplies, ce document doit être accordé (arrêt TF 2C_296/2015 du 28 janvier 2016 consid. 4.2). Le recourant étant de nationalité portugaise, son droit à une autorisation de séjour en Suisse est réglementé par l'Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d'une part, et la Communauté européenne et ses États membres, d'autre part, sur la libre circulation des personnes (ALCP; RS 0.142.112.681). C’est donc sur cet angle que le présent recours sera examiné.

3. a) L’art. 6 de l’Annexe I ALCP prévoit ce qui suit :

« (1) Le travailleur salarié ressortissant d'une partie contractante (ci-après nommé travailleur salarié) qui occupe un emploi d'une durée égale ou supérieure à un an au service d'un employeur de l'Etat d'accueil reçoit un titre de séjour d'une durée de cinq ans au moins à dater de sa délivrance. Il est automatiquement prolongé pour une durée de cinq ans au moins. Lors du premier renouvellement, sa durée de validité peut être limitée, sans pouvoir être inférieure à un an, lorsque son détenteur se trouve dans une situation de chômage involontaire depuis plus de douze mois consécutifs.

(2) Le travailleur salarié qui occupe un emploi d'une durée supérieure à trois mois et inférieure à un an au service d'un employeur de l'Etat d'accueil reçoit un titre de séjour d'une durée égale à celle prévue dans le contrat.

Le travailleur salarié qui occupe un emploi d'une durée ne dépassant pas trois mois n'a pas besoin d'un titre de séjour.

(3) Pour la délivrance des titres de séjour, les parties contractantes ne peuvent demander au travailleur que la présentation des documents ci-après énumérés:

a) le document sous le couvert duquel il a pénétré sur le territoire;

b) une déclaration d'engagement de l'employeur ou une attestation de travail.

(4) Le titre de séjour est valable pour l'ensemble du territoire de l'Etat qui l'a délivré.

(5) Les interruptions de séjour ne dépassant pas six mois consécutifs ainsi que les absences motivées par l'accomplissement d'obligations militaires n'affectent pas la validité du titre de séjour.

(6) Le titre de séjour en cours de validité ne peut être retiré au travailleur salarié du seul fait qu'il n'occupe plus d'emploi, soit que l'intéressé ait été frappé d'une incapacité temporaire de travail résultant d'une maladie ou d'un accident, soit qu'il se trouve en situation de chômage involontaire dûment constatée par le bureau de main-d’œuvre compétent.

(7) L'accomplissement des formalités relatives à l'obtention du titre de séjour ne peut faire obstacle à la mise en exécution immédiate des contrats de travail conclus par les requérants.»

Notion autonome de droit communautaire, la qualité de travailleur (salarié) doit s'interpréter en tenant compte de la jurisprudence pertinente de la Cour de justice des communautés européennes (ci-après citée: Cour de justice ou CJCE) antérieure à la date de la signature de l'Accord (cf. art. 16 par. 2 ALCP). Le cas échéant, le Tribunal fédéral peut également s'inspirer des arrêts rendus postérieurement à cette date (cf. ATF 130 II 1 consid. 3.6.2 et les nombreuses références à la doctrine), surtout s'ils ne font que préciser une jurisprudence antérieure (cf. ATF 130 II 113 consid. 5.2). De jurisprudence constante, la Cour de justice estime que la notion de travailleur, qui délimite le champ d'application du principe de la libre circulation des travailleurs, doit être interprétée de façon extensive, tandis que les exceptions et dérogations à cette liberté fondamentale doivent, au contraire, faire l'objet d'une interprétation stricte. La notion de travailleur doit être définie selon des critères objectifs qui caractérisent la relation de travail au regard des droits et des devoirs des personnes concernées. La caractéristique essentielle de la relation de travail est, selon la jurisprudence, la circonstance qu'une personne accomplit pendant un certain temps, en faveur d'une autre personne et sous la direction de celle-ci, des prestations en contrepartie desquelles elle touche une rémunération. La réunion de ces conditions (existence d'une prestation de travail, d'un lien de subordination et d'une rémunération) suffit pour qu'une personne puisse être considérée comme travailleur. Ces principes ont été rappelés récemment dans des arrêts qui, bien que postérieurs à la date de signature de l'Accord, peuvent néanmoins être pris en considération dans la mesure - limitée - où ils précisent les notions de travailleur et d'activité salariée. La prestation de travail doit toutefois porter sur des activités économiques réelles et effectives, à l'exclusion d'activités tellement réduites qu'elles se présentent comme purement marginales et accessoires. Ne constituent pas non plus des activités réelles et effectives celles qui ne relèvent pas du marché normal de l'emploi, mais sont destinées à permettre la rééducation ou la réinsertion de personnes diminuées sur le plan physique ou psychique. En revanche, ni la nature juridique de la relation de travail en cause au regard du droit national (par ex. contrat de travail sui generis), ni la productivité plus ou moins élevée du travailleur, ni son taux d'occupation (par ex. travail sur appel), ni l'origine des ressources pour le rémunérer (privées ou publiques), ni même l'importance de cette rémunération (par ex. salaire inférieur au minimum garanti), ne sont, en eux-mêmes et à eux seuls, des éléments décisifs pour apprécier la qualité de travailleur au sens du droit communautaire. En particulier, on ne saurait automatiquement dénier cette qualité à une personne qui exerce une activité salariée réelle et effective, en raison du seul fait qu'elle cherche à compléter la rémunération tirée de cette activité, inférieure au minimum des moyens d'existence, par d'autres moyens d'existence licites. Sous ce rapport, il n'importe pas de savoir si les moyens d'existence complémentaires proviennent de biens ou du travail d'un membre de la famille de l'intéressé ou s'ils sont dérivés d'une aide financière prélevée sur les fonds publics de l'Etat membre de résidence, pourvu que la réalité et l'effectivité de l'activité soient établies. Il n'en demeure pas moins que, pour apprécier si l'activité exercée est réelle et effective, on peut tenir compte de l'éventuel caractère irrégulier des prestations accomplies, de leur durée limitée, ou de la faible rémunération qu'elles procurent. La libre circulation des travailleurs suppose, en règle générale, que celui qui s'en prévaut dispose des moyens d'assurer sa subsistance, surtout dans la phase initiale de son installation dans le pays d'accueil (cf., pour les personnes à la recherche d'un emploi, ATF 130 II 388). Ainsi, le fait qu'un travailleur n'effectue qu'un nombre très réduit d'heures - dans le cadre, par exemple, d'une relation de travail fondée sur un contrat de travail sur appel - ou qu'il ne gagne que de faibles revenus, peut être un élément indiquant que l'activité exercée n'est que marginale et accessoire. Par ailleurs, même si la notion d'activité salariée suppose que l'on se fonde sur des critères objectifs et que l'on ne s'attache pas, en principe, aux éléments touchant au comportement du travailleur avant et après la période d'emploi, ni même aux intentions qui ont pu l'inciter à chercher du travail dans un autre Etat membre, les situations d'abus de droit n'en doivent pas pour autant être protégées. Un Etat membre peut ainsi sanctionner un comportement abusif en déniant à son auteur la qualité de travailleur et les droits qui y sont attachés: tel est, en particulier, le cas d'un ressortissant communautaire qui se rendrait dans un autre Etat membre pour y exercer un travail fictif ou d'une durée extrêmement limitée dans la seule intention de bénéficier de certaines aides, par exemple des prestations sociales meilleures que dans son Etat d'origine (ATF 131 II 339 consid. 3 et réf. citées).

b) En l’occurrence, le recourant était employé de la société Z.________ SA de juin à septembre 2015. L’horaire de travail prévu était de 42h par semaine, pour un salaire-horaire de 31 fr. brut. En juin 2015, il a travaillé en moyenne 42h par semaine, 50h au total en juillet et environ 30h par semaine en septembre. Sur cette période, il a perçu un salaire moyen net de 1'624 fr. 25. Soumis aux directives de son employeur (lieu de travail, horaires, tâches à accomplir) et offrant des services de plâtrier-peintre en bâtiment contre le paiement d’un salaire, il réalise sans aucun doute les conditions de prestation de travail, de lien de subordination et de rémunération. Dès lors que son activité doit être qualifiée de réelle et effective, on ne peut pas lui reprocher d’avoir effectué moins d’heures de travail qu’un temps plein standard de 42h par semaines puisque le montant de la rémunération n’est en soi pas déterminante (ATF 131 II 339 ; arrêt TF 2C_390/2013 du 10 avril 2014 ; cf. également Véronique Boillet, La notion de travailleur au sens de l’ALCP et la révocation des autorisations de séjour avec activité lucrative, in M. Dang/R. Petry, Actualité du droit des étrangers, jurisprudence et analyse vol. I 2014, Neuchâtel 2014, p. 11ss/p. 14 ; Astrid Epiney et Gaëtan Blaser in Code annoté de droit des migrations vol III : ALCP, n° 23 ad art. 4 ALCP et réf. citées). La durée déterminée des rapports de travail ne permet pas non plus de lui dénier la qualité de travailleur puisqu’une personne peut être qualifiée de « travailleur » même si elle n’occupe un poste que pendant un laps de temps limité (arrêt de la CJUE du 6 novembre 2003 C-413/01 Ninni-Orasche, Rec.2003 I-13187).

La qualité de travailleur devant être reconnue au recourant au vu des contrats de mission et de la jurisprudence précités, c’est à tort que l’autorité intimée a refusé la demande du recourant. Le grief est admis.

4. Selon l’autorité intimée, le recourant ne peut être qualifié de travailleur au sens de l’art. 6 Annexe I ALCP puisque l’agence de placement Z.________ SA n’est pas titulaire de l’autorisation du Secrétariat d’Etat à l’économie (SECO) et que dès lors, le contrat la liant au recourant doit être qualifié de nul et non avenu (art. 19 al. 6 de la loi fédérale du 6 octobre 1989 sur le service de l’emploi et la location de services (LSE; RS 823.11). La Cour de céans avait confirmé cette appréciation dans un arrêt du 26 février 2009 (PE.2008.0272) sur la base de la Directive commune du 1^er juillet 2008 du SECO et de l’Office fédéral des migrations (ODM – devenu le Secrétariat aux migrations depuis le 1^er janvier 2015 – SEM) sur les incidences de l’Accord sur la libre circulation des personnes avec l’UE et de l’Accord AELE sur les prescriptions régissant le placement et la location de services.

Cette argumentation ne peut être suivie. En effet, la loi et la jurisprudence prévoient la réalisation de trois conditions pour la reconnaissance de la qualité de travailleur au sens de l’ALCP (ATF 131 II 339 consid. 4.2). Le travailleur salarié doit offrir une prestation de travail qui implique un temps de travail et un lien de subordination, il doit obtenir une rémunération qui peut rester modeste et enfin, l’activité déployée doit être réelle et effective. La qualification juridique et la nature de la relation juridique ne sont pas déterminantes (Boillet, op. cit., p.14-15 ; Epiney/Blaser, op. cit., n° 23 ad art. 4 ALCP). Le recourant réalisant ces trois conditions en l’espèce (cf. consid. 3b supra), il y a lieu d’admettre sa qualité de travailleur. Le fait que son employeur ne soit légalement pas autorisé à l’employer en vertu des art. 2 et 19 LSE n’est pas pertinent et ne saurait le priver de son statut.

L’art. 19 al. 6 LSE sur lequel se fonde l’autorité intimée renvoie à l’art. 320 al. 3 CO, qui prescrit qu’en cas de nullité du contrat, les parties l’exécutent comme s’il s’agissait d’un contrat valable. Sous cet angle, il n’y a dès lors aucune raison de le considérer autrement dans le cadre de cette procédure. Par ailleurs, il n’appartient pas aux autorités, dans le cadre de leurs directives, de sortir du cadre fixé par la norme supérieure qu’elles sont censé concrétiser. Ces directives, édictées dans le but d’assurer l’application uniforme de certaines dispositions légales, n’ont pas force de loi et ne lient ni les administrés, ni les tribunaux, ni même l’administration (ATF 140 II 88 consid. 5.1.2 ; arrêt TF 5A_785/2009 précité consid. 4.2). La directive précitée du 1^er juillet 2008 doit dès lors être écartée en l’occurrence, dès lors qu’elle sort du cadre de la norme supérieure qu’est l’art. 6 de l’Annexe I ALCP, ajoutant une condition supplémentaire (l'autorisation fédérale de l'employeur) à la qualité de travailleur.

5. Les considérants qui précèdent conduisent à l’admission du recours et à l’annulation de la décision attaquée.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision du Service de la population du 3 juillet 2015 est annulée.

III. La cause est renvoyée au Service de la population, à charge pour lui de délivrer une autorisation de séjour UE/AELE en faveur d'X.________.

IV. Le présent arrêt est rendu sans frais.

V. L’Etat de Vaud, soit pour lui le Département de l’économie et du sport, versera à X.________ des dépens, arrêtés à 500 (cinq cents) francs.

Lausanne, le 22 mars 2016

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'au SEM.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.