TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 4 avril 2016

Composition

M. André Jomini, président; Mme Claude Marie Marcuard et M. Claude Bonnard, assesseurs; Mme Cécile Favre, greffière.

Recourante

X.________ GmbH, à 1******** (Allemagne), représentée par STREICHER & BROTSCHIN TREUHAND AG, à Bâle,

Autorité intimée

Service de l'emploi, Contrôle du marché du travail et protection des travailleurs, à Lausanne,

Autorité concernée

Service de la population (SPOP), à Lausanne,

Objet	Recours X.________ GmbH c/ décision du Service de l'emploi du 10 décembre 2015 (infraction à la loi sur les travailleurs détachés concernant Y.________ et Z.________)

Vu les faits suivants:

A. La société X.________ GmbH, dont le siège social est à 1******** en Allemagne, est active dans la vente de prêt-à-porter.

Lors d'un contrôle effectué le 30 juillet 2015 à 2********, le Service de l'emploi (ci-après: le SDE) a été informé que Y.________ et Z.________, âgées de 24 et 21 ans, ressortissantes allemandes, employées de la société X.________ GmbH, fournissaient des prestations comme stagiaires dans les boutiques X.________ de 2******** et d'3******** depuis le 11 juillet 2015.

Le 31 juillet 2015, le SDE a avisé X.________ GmbH qu'elle n'avait pas respecté l'obligation d'annoncer ses deux employées détachées en Suisse. Un délai au 15 août 2015 lui a été octroyé pour se déterminer sur ces faits et produire les documents permettant de vérifier les conditions de travail et de rémunération de Y.________ et de Z.________.

Par courriel du 12 août 2015, X.________ GmbH a informé le SDE que Y.________ et Z.________ étaient en formation au sein de leur société en Allemagne et que dans le cadre de cette formation, elles effectuaient un stage de deux mois en Suisse du 13 juillet au 11 septembre 2015. Leur salaire durant cette période était versé par X.________ GmbH, et la durée hebdomadaire de travail était de 37.5 heures. Le loyer ainsi que les frais de nourriture en Suisse étaient pris en charge par ladite société. Le but du stage était de découvrir le fonctionnement d'un magasin X.________. Une copie des attestations d'annonce au SDE des travailleurs détachés pour ces deux personnes du 6 août 2015 était jointe. X.________ GmbH a notamment produit un contrat d'apprentissage (berufsausbildungsvertrag) concernant Y.________ pour la période du 1^er septembre 2014 au 28 février 2017, une fiche de salaire pour le mois de juillet 2015, ainsi qu'un décompte des heures de travail effectuées par l'intéressée du 13 au 31 juillet 2015, alors qu'elle se trouvait en Suisse.

B. Par décision du 10 décembre 2015, le SDE a sanctionné X.________ GmbH d'une amende de 2'000 fr. pour n'avoir pas respecté la procédure d'annonce applicable au travailleurs détachés, s'agissant de l'activité lucrative en Suisse de Y.________ et de Z.________.

C. Par acte du 21 décembre 2015, X.________ GmbH recourt contre la décision précitée devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) en concluant au réexamen de cette décision. La recourante admet qu'elle connaît la procédure relative au détachement de travailleurs en Suisse. Elle expose toutefois qu'elle pensait ne pas devoir procéder à l'annonce requise dans la mesure où Y.________ et Z.________ ont effectué un stage, non rémunéré en Suisse, qui est prévu dans le cadre de leur formation. Elle avait néanmoins procédé à l'annonce requise dès qu'elle en avait été informée par le SDE et elle était dès lors surprise d'avoir été sanctionnée par une amende de 2'000 francs.

Dans sa réponse du 12 février 2016, le SDE conclut au rejet du recours. L'autorité intimée fait valoir que la recourante était tenue de s'informer sur les conditions relatives au détachement de personnel en Suisse et qu'en omettant de le faire elle a commis une négligence. L'annonce effectuée par la recourante postérieurement à l'arrivée en Suisse des intéressées ne justifie pas selon elle de renoncer à l'amende infligée. Elle estime que le montant de l'amende pour un défaut ou un retard d'annonce n'est pas disproportionné et correspond à la pratique, confirmée par la jurisprudence cantonale.

La recourante s'est encore déterminée le 2 mars 2016. Elle conclut à ce que le montant de l'amende soit réduit. Elle estime en effet que ce montant est disproportionné, compte tenu de sa situation. L'omission d'annonce litigeuse découle selon elle d'une erreur excusable dans la mesure où les intéressées effectuaient un "stage d'observation" en Suisse. Elle indique en outre avoir été coopérative puisqu'elle a procédé à la régularisation de leur situation dans les plus brefs délais, dès la réception de l'avis du SDE du 31 juillet 2015.

Considérant en droit:

1. Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD, RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il satisfait également aux conditions formelles énoncées par l'art. 79 LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. Le litige porte sur le bien-fondé de la décision de l'autorité intimée de sanctionner la recourante d'une amende de 2'000 fr. pour n'avoir pas annoncé des travailleurs détachés en Suisse.

a) L’art. 5 de l’Accord entre la Confédération suisse, d’une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d’autre part, sur la libre circulation des personnes conclu le 21 juin 1999 (ALCP; RS 0.142.112.681) a la teneur suivante:

"Art. 5 Prestataire de services

(1) Sans préjudice d’autres accords spécifiques relatifs à la prestation de services entre les parties contractantes (y inclus l’accord sur le secteur des marchés publics pour autant qu’il couvre la prestation de services), un prestataire de services, y compris les sociétés conformément aux dispositions de l’annexe I, bénéficie du droit de fournir un service pour une prestation sur le territoire de l’autre partie contractante qui ne dépasse pas 90 jours de travail effectif par année civile.

(2) Un prestataire de services bénéficie du droit d’entrée et de séjour sur le territoire de l’autre partie contractante

a) si le prestataire de services bénéficie du droit de fournir un service selon le par. 1 ou en vertu des dispositions d’un accord visé au par. 1;

b) ou, lorsque les conditions mentionnées sous point a) ne sont pas réunies, si l’autorisation de fournir un service lui a été accordé par les autorités compétentes de la partie contractante concernée.

(3) (...)

(4) Les droits visés par le présent article sont garantis conformément aux dispositions des annexes I, II et III. Les limites quantitatives de l’art. 10 ne sont pas opposables aux personnes visées dans le présent article."

La prestation de service est également réglementée aux art. 17 à 23 Annexe I ALCP. Quant à l'art. 22 al. 2 Annexe I ALCP, il réserve expressément la possibilité de prévoir des conditions minimales de travail et de salaire qui doivent être garanties aux travailleurs détachés dans le cadre d'une prestation de services.

Le travailleur détaché est une personne qui, indépendamment de sa nationalité, est envoyée par un prestataire de services (entreprise ayant son siège dans un Etat contractant) en vue de fournir une prestation de service en Suisse; le travailleur et l'entreprise sont liés par un lien de subordination fixé contractuellement (cf. art. 2 al. 3 de l’ordonnance fédérale sur l'introduction de la libre circulation des personnes, du 22 mai 2002 [OLCP; RS 142.203])

b) La loi fédérale sur les mesures d'accompagnement applicables aux travailleurs détachés et aux contrôles des salaires minimaux prévus par les contrats-types de travail du 8 octobre 1999 (loi sur les travailleurs détachés [LDét; RS 823.20]) a pour but de prévenir que l'exécution de mandats par les travailleurs détachés n'entraîne une sous-enchère salariale et/ou sociale au détriment des travailleurs. Elle règle, selon son art. 1 al. 1, les conditions minimales de travail et de salaire applicables aux travailleurs détachés pendant une période limitée en Suisse par un employeur ayant son domicile ou son siège à l'étranger dans le but de fournir une prestation de travail pour le compte et sous la direction de cet employeur, dans le cadre d'un contrat conclu avec le destinataire de la prestation (let. a), ou de travailler dans une filiale ou une entreprise appartenant au groupe de l'employeur (let. b).

L'art. 2 al. 1 LDét dispose que les employeurs doivent garantir aux travailleurs détachés au moins les conditions de travail et de salaire prescrites par les lois fédérales, ordonnances du Conseil fédéral, conventions collectives de travail déclarées de force obligatoire et contrats-types de travail au sens de l’art. 360a du Code des obligations dans les domaines suivants: la rémunération minimale, y compris les suppléments (let. a), la durée du travail et du repos (let. b), la durée minimale des vacances (let. c), la sécurité, la santé et l’hygiène au travail (let. d), la protection des femmes enceintes et des accouchées, des enfants et des jeunes (let. e) et la non-discrimination, notamment l’égalité de traitement entre femmes et hommes (let. f).

L’art. 6 al. 1 LDét impose à l’employeur d’annoncer à l’autorité désignée par le canton en vertu de l’art. 7 al. 1 let. d avant le début de la mission, par écrit et dans la langue officielle du lieu de la mission, les indications nécessaires à l’exécution du contrôle, notamment: l’identité des personnes détachées en Suisse (let. a); l’activité déployée en Suisse (let. b); le lieu où les travaux seront exécutés (let. c). L’employeur joint aux renseignements mentionnés à l’al. 1 une attestation par laquelle il confirme avoir pris connaissance des conditions prévues aux art. 2 et 3 et s’engage à les respecter (al. 2). Le travail ne peut débuter que huit jours après l’annonce de la mission (art. 6 al. 3 LDét). L’art. 6 de l’ordonnance fédérale du 21 mai 2003 sur les travailleurs détachés (Odét ; RS 823.201) précise que la procédure d'annonce est obligatoire pour tous les travaux d'une durée supérieure à 8 jours par année civile.

Aux termes de l’art. 9 al. 2 LDét, l'autorité cantonale compétente peut en cas d'infraction de peu de gravité à l'art. 2 ou en cas d'infraction aux art. 3 ou 6, prononcer une amende administrative de 5000 francs au plus (let. a).

c) En l'espèce, la recourante reconnaît qu'elle est informée des démarches à effectuer lors du détachement de travailleurs en Suisse. Elle explique cependant avoir pensé que l'annonce n'était pas nécessaire dans la mesure où ses employées sont en formation, qu'elles effectuaient un "stage d'observation" en Suisse et qu'elles n'étaient pas rémunérées dans ce pays. Le fait que le salaire ait été versé en Allemagne et non en Suisse n'est pas déterminant. Dans la mesure où les intéressées sont employées par la recourante et qu'elles ont perçu un salaire pour les activités effectuées en Suisse, la loi fédérale sur les travailleurs détachés s'applique (cf. art. 1 al. 1 LDét). En outre, si la recourante avait des doutes sur l'obligation d'annoncer l'activité de ses employées en Suisse, dans la mesure où elles effectuaient un stage, elle aurait dû se renseigner auprès de l'autorité cantonale compétente avant le début de la prise d'activité en Suisse. ll convient ainsi de considérer qu'elle a fait preuve de négligence. La recourante n'a donc pas respecté son devoir d'annonce prévu à l'art. 6 LDét dont il résulte que l'annonce doit être faite au minimum 8 jours avant la prise d'activités en Suisse. L'autorité intimée pouvait dès lors prononcer une amende en vertu de l'art. 9 al. 2 let. a LDét.

d) Il reste à examiner si le montant de l'annonce respecte le principe de la proportionnalité.

La contravention à l'obligation d'annonce concernant un bénéficiaire de l'ALCP peut être sanctionnée, mais uniquement par des sanctions non discriminatoires et proportionnées, telles qu'une amende (ATF 136 II 329 consid. 2.3.). Dans un arrêt du 24 avril 2015, le Tribunal fédéral a confirmé une amende de 3'000 francs pour un employeur qui s'était vu infliger par le passé, à Genève, trois avertissements et trois amendes de 500, 1'000 et 2'000 francs pour ne pas avoir respecté son obligation d'annonce prévue à l'art. 9 al.1bis OLCP. Compte tenu des trois antécédents du recourant et du fait que le troisième avertissement avait été prononcé quelques mois seulement avant les faits litigieux, il a estimé que le montant de l'amende ne violait pas le principe de la proportionnalité (2C_793/2014). Il a également confirmé une amende de 2'000 francs dans le cas d'un indépendant, ressortissant français, qui avait déclaré avoir travaillé 175 jours en Suisse sur deux ans, alors qu'il avait en réalité effectué au moins cinq mois d'activité supplémentaires et qu'il savait pertinemment que cela n'était pas permis. Compte tenu de la gravité de la faute, le montant de l'amende n'a pas été jugé disproportionné (2C_421/2914).

La jurisprudence cantonale a rappelé à plusieurs reprises que la sanction doit avoir un effet dissuasif, de sorte que des amendes substantielles doivent en principe être infligées, sous peine de vider de leur contenu les mesures d'accompagnement liées à l'ouverture du marché suisse dans le cadre de la libre circulation des personnes. En cas de défaut ou de retard d'annonce, l'amende est en règle générale fixée à un montant de 2'000 francs (voir notamment arrêts PE.2015.0063 du 11 mai 2015; PE.2014.0233 du 28 novembre 2014; PE.2013.0327 du 17 octobre 2013; PE.2009.0674 du 25 mars 2010).

En l'occurrence, il y a lieu de prendre en considération les circonstances très particulières du cas. En effet, les intéressées sont au bénéfice de contrats d'apprentissage (Berufsausbildungsvertrag) auprès de la recourante. Selon le contrat de Y.________, la formation se déroule sur une durée de deux ans et demi. La recourante a expliqué que durant cette formation, un stage à l'étranger était prévu afin de se familiariser avec les procédures et améliorer les connaissances d'une autre langue. Les intéressées, de langue allemande, ont ainsi effectué leur stage en Suisse romande. Ce stage s'est déroulé en été sur une durée fixe de deux mois, non prolongeable. Durant cette période, les intéressées ont continué de percevoir leur salaire et la recourante a pris en charge leurs frais d'hébergement et de nourriture en Suisse. L'omission de la recourante d'annoncer l'activité en Suisse de ces deux stagiaires résulte d'une simple négligence. Il n'y a pas d'indices que la recourante aurait eu l'intention de contourner les conditions minimales de travail et de salaire applicables aux travailleurs détachés pendant une période limitée en Suisse. A cela s'ajoute qu'elle n'a pas d'antécédent et qu'elle a procédé à l'annonce et à la production des documents dès qu'elle en a été requise par le SDE. Tout bien pesé, dans ces circonstances très particulières et au vu de la jurisprudence du Tribunal fédéral précitée, il y a lieu de fixer l'amende à 1'000 francs.

3. Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à la réforme de la décision attaquée dans le sens que l'amende infligée à la recourante s'élève à 1'000 francs. Il n'est pas perçu de frais judiciaires ni alloué de dépens (art. 49, 52 et 55 al. 1 a contrario LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision du Service de l'emploi du 10 décembre 2015 est réformée dans le sens que la société X.________ GmbH doit s'acquitter d'une sanction administrative de 1'000 (mille) francs pour n'avoir pas respecté la procédure d'annonce applicable aux travailleurs détachés.

III. Il n'est pas perçu de frais judiciaires ni alloué de dépens.

Lausanne, le 4 avril 2016

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'au SEM.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.