F.________.________

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 30 janvier 2017

Composition

M. Guillaume Vianin, président; M. Alex Dépraz, juge et M. Claude Bonnard, assesseur; M. Patrick Gigante, greffier.

Recourante

A.________ à ********, représentée par SAJE (Service d’aide juridique aux exilés), à Lausanne.

Autorité intimée

Service de la population, à Lausanne.

Objet	Refus de délivrer
	Recours A.________ c/ décision du Service de la population du 17 octobre 2016, refusant de transformer son permis F en permis B

Vu les faits suivants

A. Ressortissante de Bosnie-Herzégovine née en 1955, A.________ est entrée en Suisse le 6 décembre 1996 avec ses quatre enfants, B.________, née en 1978, C.________, née en 1980, D.________, né en 1984 etE.________, née en 1993, ainsi que son petit-filsF.________, fils de B.________, né en 2000. Son mari, G.________, père de ses enfants, a été tué à Srebrenica en 2005, durant la guerre civile en ex-Yougoslavie. A.________ et B.________ ont requis en vain l’asile en Suisse.

Par décision de reconsidération du 11 janvier 2002, l’Office fédéral des réfugiés (actuellement: Secrétariat d’Etat aux migrations [SEM]), a accordé à A.________ et ses enfants mineurs l’admission provisoire en Suisse. Depuis lors, le permis F délivré à l’intéressée a régulièrement été prolongé. Par la suite, ses filles C.________ et E.________ ont acquis la nationalité suisse et son fils D.________ s’est vu délivrer une autorisation de séjour.

B. A.________ n’a jamais exercé d’activité lucrative en Suisse. Dans un premier temps, elle été entièrement, puis partiellement assistée par la FAREAS (Fondation vaudoise pour l'accueil des requérants d'asile), puis par l’EVAM (Etablissement vaudois d’accueil des migrants), qui a succédé à celle-ci. Depuis l’année 2005, une rente de veuve lui est allouée (soit 4'667 fr. par an au 31 décembre 2014), laquelle est complétée depuis le 1^er septembre 2015, par les prestations complémentaires à hauteur de 1'853 fr. par mois, dont elle bénéficie. A.________ est entièrement autonome depuis cette dernière date. Par décision du 21 septembre 2011, l’Office cantonal de l’Assurance-Invalidité (ci-après: Office AI) a rejeté sa demande de prestations, au motif que sa capacité de travail, en tant que ménagère et dans toute activité adaptée, restait entière.

A.________ n’a pas suivi les cours de français dispensés par l’EVAM, évoquant des problèmes de mémoire et de santé. Aux termes du rapport établi par cette institution le 2 mars 2016:

« (…)

Degré de compréhension et d'expression de la langue française ?

Annexes: Oui

x Non

Commentaires : Niveau très faible. Madame est seulement capable de comprendre les énoncés les plus simples. Si elle comprend de quoi il est question, son discours en français est très pauvre et mal formulé. Quelques échanges sont néanmoins possibles et, le sachant, je reçois Madame ce jour sans traducteur.

Présence d'un interprète nécessaire ?

x Oui

Non

Si oui, dans quelle circonstance ? Si le sujet requiert des précisions, Madame se fait accompagner par l'un ou l'autre de ses enfants.

(…)

Ce dernier fait-il des efforts en vue de devenir financierement autonome ?

Oui

x Non

Commentaires: Madame évoque des problèmes de santé, en particulier des problèmes de mémoire, pour expliquer qu'elle n'a pas suivi de cours de français à l'Evam. L'impossibilité de mémoriser rendait la participation à des cours inutile, dit-elle. Et faute de pouvoir communiquer suffisamment en français, Madame ne peut bien sûr pas accéder à d'autres mesures d'intégration de l'Evam. En 2011, l'assurance - invalidité s'est prononcée négativement par rapport à la demande de mesures de réadaptation-rente déposée par Madame, en se basant sur le fait que Madame ne présentait «pas d'atteinte invalidante» (Cf Décision AI du 21.9.2011 en annexe).

(…)»

En avril et en septembre 2015, A.________ s’est rendue en Bosnie-Herzégovine, sans avoir requis ni obtenu au préalable un visa de retour.

C. Le 14 janvier 2016, A.________ a requis la délivrance d’une autorisation de séjour en sa faveur. Le 12 août 2016, le Service de la population (ci-après: SPOP) lui a fait part de son intention de refuser la délivrance du permis requis en raison, notamment, de la faible qualité de son intégration en Suisse. A.________ s’est déterminée le 29 septembre 2016; elle a notamment fait part du caractère non fautif de son défaut d’intégration professionnelle et a évoqué ses problèmes de santé. Elle a produit deux attestations de médecins de la Policlinique universitaire de Lausanne, l’une, du 23 octobre 2001, aux termes de laquelle:

«(…)

Madame A.________ est suivie à la Policlinique Médicale Universitaire depuis 1998.

Elle a présenté plusieurs problèmes de santé ces dernières années (ulcère bulbaire avec Helicobacter positif, rectocèle antérieure, algies du membre supérieur gauche, céphalées chroniques et trouble anxio-dépressif). Notons pour ces derniers mois, en particulier en août 2000, un infarctus antérieur à coronaires saines et une maladie de Basedow (hyperthyroïdie). La conjonction de ces deux pathologies a sévèrement mis en danger le pronostic vital de cette patiente et a donc nécessité un suivi très régulier. Depuis, la patiente doit absolument bénéficier d'un suivi strict de tous ses facteurs de risque cardiovasculaire (cholestérol, poids, tabagisme) et de sa fonction thyroïdienne. Elle suit donc un traitement régulier, qui nécessite des adaptations posologiques. La patiente est très compliante et suit de manière tout à fait fiable ses traitements.

D'un point de vue pronostic, celui-ci est étroitement lié aux possibilités de prise en charge médicale de la patiente. Ainsi, en cas de retour dans son pays natal, aucune garantie ne peut actuellement être fournie quant à la possibilité d'une prise en charge adéquate.

(…)»

l’autre, du 28 septembre 2016, à teneur de laquelle:

«(…)

Les médecins soussignés attestent que Madame A.________ est une patiente suivie de longue date à la Consultation de médecine générale de la Policlinique Médicale Universitaire.

La patiente présente une cardiopathie ischémique sévère, avec une capacité de travail pour des activités physiques qui est nettement diminuée, ainsi qu'un état dépressif chronique.

Ces facteurs ont limité sa capacité d'apprentissage de la langue française et l'ont retenue dans une situation d'isolement social.

Nous restons à votre disposition pour toute information complémentaire et vous prions d'agréer, Madame, nos salutations distinguées.

(…)»

Par décision du 17 octobre 2016, le SPOP a refusé de délivrer à A.________ l’autorisation de séjour requise, ajoutant que l’intéressée pouvait continuer à résider en Suisse au bénéfice d’une admission provisoire.

D. A.________ a recouru contre cette dernière décision, dont elle demande la réforme, en ce sens que l’autorisation de séjour requise lui soit délivrée.

Le SPOP a produit son dossier; il propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée.

A.________ s’est déterminée sur la réponse du SPOP; elle maintient ses conclusions.

Dans sa duplique, le SPOP a maintenu les siennes.

A.________ s’est en outre déterminée une dernière fois de manière spontanée pour maintenir ses conclusions.

Dans ses dernières écritures, le SPOP a maintenu les siennes.

E. Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.

Considérant en droit

1. Interjeté en temps utile auprès de l'autorité compétente, le recours satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. art. 79 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36], applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. a) Les ressortissants étrangers ne bénéficient en principe d'aucun droit à l'obtention d'une autorisation de séjour et de travail, sauf s'ils peuvent le déduire d'une norme particulière du droit fédéral ou d'un traité international (ATF 130 II 281 consid. 2.1 p. 284, 493 consid. 3.1 p. 497/498; 128 II 145 consid. 1.1.1 p. 148, et les arrêts cités).

b) En l’occurrence, ressortissante d’un pays avec lequel la Suisse n’est liée par aucun traité, la recourante se prévaut uniquement de l’art. 84 al. 5 de la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers (LEtr; RS 142.20), à teneur duquel les demandes d'autorisation de séjour déposées par un étranger admis provisoirement et résidant en Suisse depuis plus de cinq ans sont examinées de manière approfondie en fonction de son niveau d'intégration, de sa situation familiale et de l'exigibilité d'un retour dans son pays de provenance.

3. a) L’art. 84 al. 5 LEtr ne constitue pas un fondement autonome pour l’octroi de l’autorisation de séjour, mais s’analyse comme un cas de dérogation aux conditions d’admission, selon l’art. 30 LEtr (arrêts du Tribunal fédéral 2D_21/2016 du 23 mai 2016 consid. 3; 2D_67/2015 du 3 novembre 2015 consid. 3.1; 2C_766/2009 du 26 mai 2010 consid. 4). Les conditions auxquelles un cas individuel d'extrême gravité peut être reconnu en faveur d'étrangers admis provisoirement en Suisse, fixées par l'art. 84 al. 5 LEtr, ne diffèrent pas fondamentalement des critères retenus pour l'octroi d'une dérogation aux conditions d'admission, au sens de l'art. 30 al. 1 let. b LEtr. Tout en s'inscrivant dans le contexte plus général de cette dernière disposition et de la jurisprudence y relative, elles intégreront néanmoins naturellement la situation particulière inhérente au statut résultant de l'admission provisoire (cf. arrêt de principe ATAF C-5769/2009 du 31 janvier 2011 consid. 4 repris dans ATAF C-5718/2010 du 27 janvier 2012). On peut dès lors se référer à la jurisprudence relative à l'ancien art. 13 let. f de l'ancienne ordonnance fédérale du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers (OLE), abrogée le 1^er janvier 2008 - lequel prévoyait que n'étaient pas comptés dans les nombres maximums les étrangers qui obtenaient une autorisation de séjour dans un cas personnel d'extrême gravité ou en raison de considérations de politique générale - pour appliquer l'art. 30 al. 1 let. b LEtr (Message du Conseil fédéral, FF 2002 III 3469, spéc. p. 3543). L'art. 31 al. 1 de l'ordonnance fédérale du 24 octobre 2007 relative à l'admission, au séjour et à l'exercice d'une activité lucrative (OASA; RS 142.021) complète, selon son titre marginal, cette dernière disposition; il définit la notion de cas individuel d'extrême gravité de la manière suivante:

«Une autorisation de séjour peut être octroyée dans les cas individuels d’extrême gravité. Lors de l’appréciation, il convient de tenir compte notamment:

a. de l’intégration du requérant;

b. du respect de l’ordre juridique suisse par le requérant;

c. de la situation familiale, particulièrement de la période de scolarisation et de la durée de la scolarité des enfants;

d. de la situation financière ainsi que de la volonté de prendre part à la vie économique et d’acquérir une formation;

e. de la durée de la présence en Suisse;

f. de l’état de santé;

g. des possibilités de réintégration dans l’Etat de provenance.»

Le Tribunal administratif fédéral a rappelé, notamment dans l'arrêt C-5479/2010 du 18 juin 2012, que cette disposition comprenait une liste exemplative des critères à prendre en considération pour la reconnaissance de cas individuels d'une extrême gravité. Il ressort par ailleurs de la formulation de l'art. 30 al. 1 let. b LEtr, qui est rédigé en la forme potestative, que l'étranger n'a aucun droit à l'octroi d'une dérogation aux conditions d'admission pour cas individuel d'une extrême gravité et, partant, à l'octroi d'une autorisation de séjour fondée sur cette disposition (cf. Andrea Good/Titus Bosshard, Abweichungen von den Zulassungsvoraussetzungen, in: Caroni/Gächter/Thurnherr [éd.], Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer [AuG], Berne 2010, p. 226 s. n° 2 et 3 ad art. 30 LEtr).

b) Au sens de l’art. 77 al. 4 OASA, l'étranger s'est bien intégré notamment lorsqu'il respecte l'ordre juridique suisse et les valeurs de la Constitution fédérale (let. a) et manifeste sa volonté de participer à la vie économique et d'apprendre la langue nationale parlée au lieu de domicile (let. b). Conformément à l'art. 4 de l'ordonnance du 24 octobre 2007 sur l'intégration des étrangers (OIE; RS 142.205), les critères permettant d'apprécier le degré d'intégration d'un étranger sont les suivants: le respect de l'ordre juridique, le respect des valeurs de la Constitution fédérale, l'apprentissage de la langue nationale parlée sur le lieu de domicile, la connaissance du mode de vie suisse, la volonté de prendre part à la vie économique et d'acquérir une formation. Concernant le degré de maîtrise de la langue nationale que l'on est en droit d'exiger d'un ressortissant étranger, il faut que l'étranger puisse se faire comprendre de manière simple dans des situations de la vie quotidienne (par exemple dans les relations avec les autorités du marché du travail, avec un enseignant en charge de ses enfants, avec les services d'orientation professionnelle ou lors d'une consultation médicale; cf. arrêts 2C_175/2015 du 30 octobre 2015 consid. 2.3; 2C_65/2014 du 27 janvier 2015 consid. 3.5). Le degré de maîtrise que l'on est en droit d'exiger varie par ailleurs en fonction de la situation socio-professionnelle de l'intéressé (arrêts 2C_238/2015 du 23 novembre 2015 consid. 3.3; 2C_839/2010 du 25 février 2011 consid. 7.1.2). Le Tribunal fédéral a en outre retenu qu'il n'était pas possible de tirer une conclusion négative quant à l'intégration d'un étranger du seul fait que la présence d'un interprète s'est révélée nécessaire en cours d'audience: une telle circonstance n'est en effet pas incompatible avec l'existence d'une capacité de communication suffisante dans la vie de tous les jours (cf. arrêts 2C_861/2015 du 11 février 2016 consid. 5.6.1; 2C_65/2014 précité consid. 3.5; cf. également arrêt 2C_238/2015 précité consid. 3.3). De même, l'étranger peut comprendre et utiliser des expressions familières et quotidiennes ainsi que des énoncés très simples qui visent à satisfaire des besoins concrets. Il peut se présenter ou présenter quelqu'un et poser à une personne des questions la concernant. Il peut communiquer de façon simple si l'interlocuteur parle lentement et distinctement et se montre coopératif. Comme exigence minimale, il faut se référer au niveau A1 du Cadre européen commun de référence pour les langues (Directives du Secrétariat d’Etat aux migrations [SEM], Domaine des étrangers, état au 25 novembre 2016, ch. 5.6.12.1.2 et 5.6.13.5.4).

Ainsi, il a été jugé qu’un étranger vivant en Suisse depuis plus de dix ans, ne parlant pas la langue française, ayant travaillé dans plusieurs établissements publics n'impliquant pas nécessairement un entourage étranger et n’ayant jamais pris aucune leçon de français, n’était pas intégré en Suisse sur le plan professionnel (arrêt PE.2013.0250 du 3 juin 2014). Le Tribunal cantonal a cependant jugé qu'on ne pouvait pas reprocher à un ressortissant chinois de ne pas maîtriser la langue française, sensiblement différente du chinois, dès lors qu'investi dans son travail, il n'avait pas eu l'occasion de côtoyer des personnes francophones (arrêt PE.2010.0567 du 1^er septembre 2011). De même, le simple fait de s'inscrire à plusieurs reprises à des cours de français sans y participer ne manifeste aucunement une volonté d'apprendre la langue nationale au sens des art. 50 LEtr et 77 al. 4 OASA (arrêt PE.2015.0287 du 2 mars 2016).

L'art. 31 al. 5 OASA précise en outre que si le requérant n'a pu, jusqu'à présent, exercer une activité lucrative en raison de son âge, de son état de santé ou d'une interdiction de travailler en vertu de l'art. 42 de la loi du 26 juin 1998 sur l’asile (LAsi; RS 142.31), il convient d'en tenir compte lors de l'examen de sa situation financière et de sa volonté de prendre part à la vie économique (al. 1 let. d).

Le Tribunal fédéral a par ailleurs précisé que les séjours illégaux en Suisse n'étaient pas pris en compte dans l'examen d'un cas de rigueur. La longue durée d'un séjour en Suisse n'est pas, à elle seule, un élément constitutif d'un cas personnel d'extrême gravité dans la mesure où ce séjour est illégal - sans quoi l'obstination à violer la législation en vigueur serait en quelque sorte récompensée. Dès lors, il appartient à l'autorité compétente d'examiner si l'intéressé se trouve pour d'autres raisons dans un état de détresse justifiant une exception aux mesures de limitation du nombre des étrangers; dans ce cadre, il y a lieu de se fonder notamment sur les relations familiales de l'intéressé en Suisse et dans sa patrie, sur son état de santé, sur sa situation professionnelle et sur son intégration sociale (ATF 130 II 39 consid. 3 pp. 41/42; arrêt 2A.69/2007 du 10 mai 2007 consid. 3).

c) Une autorisation de séjour ne peut être octroyée en présence d'un motif de révocation d'une autorisation (arrêt PE.2014.0412 du 3 décembre 2014). En particulier, l'art. 62 let. e LEtr permet à l'autorité compétente de révoquer une autorisation de séjour si l'étranger lui-même ou une personne dont il a la charge dépend de l'aide sociale. Conformément à l'art. 10 al. 1^er let. d de l'ancienne loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et l’établissement des étrangers (aLSEE) en vigueur jusqu'au 31 décembre 2007, un étranger pouvait être expulsé de Suisse ou d'un canton, si lui-même ou une personne aux besoins de laquelle il était tenu de pourvoir tombait d'une manière continue et dans une large mesure à la charge de l'assistance publique.

De jurisprudence constante, le Tribunal administratif puis la Cour de droit administratif et public ont considéré que la dépendance à l'assistance publique faisait obstacle à toute transformation d'un permis F en permis B (arrêts PE.2013.0114 du 9 septembre 2013 consid. 4d; PE.2011.0397 du 10 juillet 2012). Dans ce cadre, il a notamment été relevé que la détention d'un permis F n'était pas un obstacle en soi à une intégration professionnelle en Suisse et que le titulaire du permis F ne saurait pas conséquent prétendre à l'octroi d'un permis B au seul motif qu'il éprouve des difficultés à trouver du travail (arrêts PE.2013.0114 cité consid. 4d; PE.2011.0038 du 4 juillet 2011 consid. 4a; PE.2010.0269 du 22 février 2011 consid. 5a). Le principe a toutefois été nuancé, en ce sens qu'un simple risque d'être à la charge de l'assistance publique ne suffisait pas, mais qu'il fallait bien davantage un danger concret de dépendance aux services sociaux (arrêt PE.2013.0114 cité consid. 4d). Ce n'est que dans quelques très rares cas que le tribunal a jugé que des personnes pouvaient se voir délivrer une autorisation de séjour pour cas d'extrême gravité, malgré leur dépendance de l'aide sociale. Tel a ainsi été notamment le cas pour une mère, veuve, à l'état de santé déficient, sans formation professionnelle et élevant deux enfants (PE.2001.0392 du 15 avril 2002); pour une mère, veuve, sans formation professionnelle mais travaillant à 80 % et pour ses quatre enfants, dont deux d'entre eux présentaient des difficultés de santé (PE.2008.0099 du 30 juin 2008); pour une mère, divorcée et incapable de travailler en raison de son état de santé, de même que pour son fils aîné, handicapé placé à demeure dans une institution (PE.2010.0162 du 30 septembre 2010); ainsi que pour une famille dont la mère était invalide à 100% et le père devait prendre en charge l'éducation des quatre plus jeunes enfants, dont l'un était considérablement atteint dans sa santé (PE.2011.0070 du 27 juin 2011). Selon la jurisprudence, la détention d'un permis F n'est pas un obstacle en soi à une intégration professionnelle en Suisse, et le titulaire d'un permis F ne saurait par conséquent prétendre à l'octroi d'un permis B au seul motif qu'il éprouve des difficultés à trouver du travail (voir arrêts PE.2011.0038 du 4 juillet 2011 consid. 4a et les références citées; PE.2010.0269 du 22 février 2011 consid. 5a et les références citées). Au demeurant, une intégration particulièrement réussie, qui pourrait justifier l'octroi d'un permis B, suppose précisément une insertion dans le monde du travail et la capacité pour l'étranger d'être financièrement autonome (arrêt PE.2006.0661 du 27 avril 2007 consid. 4b p. 8).

Quant au Tribunal fédéral, il a relevé, concernant l'intégration, que le livret F pour admission provisoire, en dépit des termes utilisés pour qualifier ce statut, est délivré généralement pour une longue durée qui s'étend parfois sur plusieurs années. Or ce statut est relativement précaire. Ainsi, entre autres restrictions, la personne admise provisoirement jouit d'une mobilité réduite, n'étant pas autorisée à quitter la Suisse et ne pouvant que difficilement changer de canton. A cela s'ajoute que, dans bien des cas, les employeurs ignorent qu'ils peuvent engager des personnes admises à titre provisoire, ce qui entrave l'accès au marché du travail. Il est donc difficilement concevable que les personnes auxquelles l'asile a été refusé soient, lorsque leur renvoi est durablement impossible, indéfiniment contraintes de conserver un statut aussi précaire que celui qui découle de l'admission provisoire. L'octroi d'une autorisation de séjour peut donc améliorer notablement leur statut par comparaison avec celui que leur confère l'admission provisoire (ATF 128 II 200 consid. 2.2.3).

Pour sa part, le Tribunal administratif fédéral a considéré que le fait qu'un étranger n'arrivait pas ou plus à gérer sa situation financière de manière autonome et dépendait dans une large mesure de la collectivité publique, représentait indéniablement un échec au niveau de l'intégration. Toutefois, il a jugé qu'une telle situation ne permettait pas encore, à elle seule, de refuser à l'étranger concerné l'octroi d'une autorisation de séjour fondée sur l'art. 84 al. 5 LEtr. En effet, pour juger d'une intégration insuffisante d'un étranger, il convient encore d'examiner si cette situation résulte d'un comportement fautif, lorsque celui-ci conduit à un défaut d'intégration considérable, soit lorsqu’il est à l’origine du chômage ou de la dépendance à l'aide sociale du requérant (cf. Peter Bolzli, in: Migrationsrecht, Spescha/Thür/Zünd/Bolzli [éds], 4^ème éd. Zurich 2015, n° 12 ad art. 84 LEtr; ATAF C-5718/2010 cité consid. 6.1.2). En cette dernière espèce, le TAF a relevé que la situation socio-professionnelle précaire du requérant ne résultait pas d'une mauvaise volonté de sa part, mais découlait essentiellement de son état de santé, ainsi que de l'absence d'une autorisation de séjour et de travail valable. L'intéressé, ressortissant de la République dominicaine en Suisse depuis plus de huit ans, s'était dit victime de la traite des êtres humains, ce qui avait entraîné de graves problèmes médicaux et engendré une incapacité de travail en raison notamment d'un état psychique précaire. Il avait toutefois déposé une demande AI et avait été mis au bénéfice de mesures d'intervention précoce. Le TAF ne lui avait ainsi pas tenu rigueur de son manque d'intégration, puisqu'il avait entrepris tout ce qui était en son pouvoir aux fins de faciliter sa réintégration dans le marché de l'emploi et qu'il ne pouvait être tenu responsable de son état de santé. Dans un autre arrêt, le TAF a également considéré qu'on ne pouvait pas reprocher à un ressortissant irakien de n'avoir jamais exercé d'activité professionnelle et d'avoir dépendu de l'aide sociale, dans la mesure où il était arrivé en Suisse alors qu'il n'était encore qu'un enfant, qu'il n'avait aucune formation professionnelle et qu'il ne parlait aucune langue nationale. Par ailleurs, il avait été gravement molesté lors d'une bagarre à laquelle il avait assisté sans y participer et avait souffert d'une dépression. Une fois rétabli, il avait commencé à chercher activement du travail (ATAF E-722/2014 du 19 mars 2014).

Cela dit, un simple risque d’être à la charge de l’assistance publique ne suffit pas; il faut bien davantage un danger concret de dépendance des services sociaux (ATF 125 II 633 consid. 3c p. 641; 122 II 1 consid. 3c p. 8). Pour apprécier si une personne se trouve dans une large mesure à la charge de l'assistance publique, il faut tenir compte du montant total des prestations déjà versées à ce titre. Pour évaluer si elle tombe d'une manière continue à la charge de l'assistance publique, il faut examiner sa situation financière à long terme. Il convient, en particulier, d'estimer, en se fondant sur la situation financière actuelle de l'intéressé et sur son évolution probable, s'il existe, dans l'hypothèse où il réaliserait un revenu, des risques que, par la suite, il se trouve à la charge de l'assistance publique (ATF 125 et 122 précités; arrêts PE.2008.0004 du 14 avril 2008, PE.2003.0315 du 21 juin 2004). Le revenu doit être concret et vraisemblable et, autant que possible, ne pas apparaître purement temporaire. Pour le reste, la notion d'assistance publique s'interprète dans un sens technique. Elle comprend l'aide sociale traditionnelle et les revenus minima d'aide sociale, à l'exclusion des prestations d'assurances sociales comme les indemnités de chômage (arrêt 2A.11/2001 du 5 juin 2001 consid. 3a). Si l'intéressé devait ensuite quand même prétendre à l'aide sociale ou à des prestations complémentaires, le droit de séjour cesserait et des mesures mettant fin à celui-ci pourraient être prises (ATF 135 II 265 consid. 3.6 pp. 271/272). Cette conséquence ne contredit pas la jurisprudence constante selon laquelle les prestations complémentaires dans le droit suisse des étrangers ne font pas partie de l'aide sociale (ibid., consid. 3.7 pp. 272/273).

d) Quant aux conditions auxquelles la reconnaissance d'un cas de rigueur est soumise, on rappelle qu’elles doivent être appréciées de manière restrictive. II est nécessaire que l'étranger concerné se trouve dans une situation de détresse personnelle. Cela signifie que ses conditions de vie et d'existence, comparées à celles applicables à la moyenne des étrangers, doivent être mises en cause de manière accrue, c'est-à-dire que le refus de déroger aux conditions d’admission comporte pour lui de graves conséquences. Lors de l'appréciation d'un cas personnel d'extrême gravité, il y a lieu de tenir compte de l'ensemble des circonstances du cas particulier. La reconnaissance d'un cas personnel d'extrême gravité n'implique pas forcément que la présence de l'étranger en Suisse constitue l'unique moyen pour échapper à une situation de détresse. D'un autre côté, le fait que l'étranger ait séjourné en Suisse pendant une assez longue période, qu'il s'y soit bien intégré, socialement et professionnellement, et que son comportement n'ait pas fait l'objet de plaintes ne suffit pas, à lui seul, à constituer un cas personnel d'extrême gravité; il faut encore que la relation du requérant avec la Suisse soit si étroite qu'on ne puisse pas exiger qu'il aille vivre dans un autre pays, notamment dans son pays d'origine (ATF 124 II 110 consid. 2 p. 112). A cet égard, les relations de travail, d'amitié ou de voisinage que le requérant a pu nouer pendant son séjour ne constituent normalement pas des liens si étroits avec la Suisse qu'ils justifieraient une exemption des mesures de limitation du nombre des étrangers (ATF 130 II 39 consid. 3 p. 41/42 et la jurisprudence citée).

Selon la jurisprudence, des motifs médicaux peuvent, selon les circonstances, conduire à la reconnaissance d'un cas de rigueur lorsque l'intéressé démontre souffrir d'une sérieuse atteinte à la santé qui nécessite, pendant une longue période, des soins permanents ou des mesures médicales ponctuelles d'urgence, indisponibles dans le pays d'origine, de sorte qu'un départ de Suisse serait susceptible d'entraîner de graves conséquences pour sa santé. En revanche, le seul fait d'obtenir en Suisse des prestations médicales supérieures à celles offertes dans le pays d'origine ne suffit pas à justifier une exception aux mesures de limitation. De même, l'étranger qui entre pour la première fois en Suisse en souffrant déjà d'une sérieuse atteinte à la santé ne saurait se fonder uniquement sur ce motif médical pour réclamer une telle exemption (ATF 128 II 200 consid. 5.3 et les réf. citées).

4. a) En la présente espèce, la recourante était âgée de soixante-et-un ans au moment de la demande. Elle vit en Suisse sans interruption depuis plus de vingt ans. Toutefois, le simple fait pour un étranger de séjourner en Suisse pendant plusieurs années, y compris à titre légal, ne permet toutefois pas d'admettre un cas personnel d'extrême gravité sans que n'existent d'autres circonstances tout à fait exceptionnelles à même de justifier l'existence d'un cas de rigueur (v. ATAF C-5769/2009 du 31 janvier 2011 consid. 6.1 et la jurisprudence citée). La recourante ne saurait ainsi tirer parti de la seule durée de son séjour en Suisse pour bénéficier d'une autorisation de séjour en application de l'art. 84 al. 5 LEtr (dans le même sens, arrêts PE.2015.0114 du 5 octobre 2015; PE.2013.0479 du 11 février 2014). Cela étant, en présence d'un séjour particulièrement long en Suisse, comme en la présente espèce, les exigences posées aux critères d'appréciation du cas de rigueur doivent être assouplies (ATAF C-1136/2013 du 24 septembre 2013 consid. 6.1). Ceci étant, il importe avant tout d’apprécier le degré d’intégration de la recourante en Suisse.

b) Le casier judiciaire de la recourante est vierge et son nom est inconnu au registres des poursuites. A cet égard, il y a lieu de rappeler que l'on peut légitimement attendre d'un étranger qu'il ait adopté un comportement irréprochable et se soit adapté à son nouveau milieu après un séjour prolongé sur le territoire suisse (cf. ATAF C-757/2010 du 15 novembre 2011 consid. 7.3). Ainsi, si une inscription au casier judiciaire ou des actes de poursuites sont des éléments plaidant à l'encontre de la personne concernée, leur absence, comme en l’occurrence, ne conduit pas à admettre une intégration particulièrement remarquable (arrêt PE.2015.0168 du 9 septembre 2015).

c) Ainsi qu’on l’a vu plus haut, la recourante, non seulement n’a jamais exercé la moindre activité lucrative en Suisse mais par surcroît, n’a rien entrepris pour être en mesure de le faire. Elle n’a pas fait tout ce qui était en son pouvoir aux fins de faciliter sa réintégration dans le marché de l'emploi. Du reste, jusqu’au 31 août 2015, la recourante a été totalement, puis partiellement, soutenue par les services sociaux, lesquels ont pourvu à la couverture de ses besoins élémentaires. La recourante tente de soutenir que cette situation ne lui serait en aucun cas imputable et ceci pour deux motifs. Elle met en avant sa situation de veuve de guerre, contrainte de se réfugier en Suisse avec ses quatre enfants, dont trois étaient encore mineurs à cette époque. Cette circonstance expliquerait, selon elle, qu’elle n’ait pas été en mesure objectivement de s’intégrer au marché du travail. Bien que l’on puisse, dans une certaine mesure, se montrer sensible à la situation de la recourante, cette explication demeure néanmoins insatisfaisante. En dépit du fait que ses enfants ne sont plus à sa charge depuis plusieurs années, la recourante n’a rien entrepris de concret pour trouver un emploi exigeant des qualifications modestes, comme on aurait pu l’attendre de sa part. La recourante se prévaut en outre de son état de santé et notamment des deux attestations médicales, des 23 octobre 2001 et 28 septembre 2016, qu’elle a produites. Elle fait ainsi valoir que, contrairement à ce que retient la décision attaquée, sa capacité de travail n’aurait jamais été intacte. On ne retire toutefois pas de la pathologie dont la recourante est atteinte une impossibilité objective d’exercer la moindre activité lucrative, ni a fortiori d’améliorer les conditions de son intégration en Suisse. Le contenu des attestations produites démontre sans doute que la recourante, qui souffre de cardiopathie ischémique sévère, est atteinte dans sa santé. Cette constatation est cependant contrebalancée par les constatations faites par l’office AI, à l’appui de sa décision du 21 septembre 2011, à savoir que la capacité de travail de la recourante, en tant que ménagère et dans toute activité adaptée, demeurait entière. On en retire que la recourante aurait sans doute pu effectuer les démarches nécessaires pour trouver un emploi adapté à son état de santé. La question ne se pose cependant plus, la recourante n’étant plus assistée et ayant acquis son autonomie financière au mois de septembre 2015, soit depuis qu’elle perçoit les prestations complémentaires en sus de sa rente de veuve.

d) La décision attaquée retient en outre qu’en dépit d’un séjour de plus de vingt ans en Suisse romande, la recourante ne parle pratiquement pas le français et que son degré de compréhension de cette langue est demeuré très faible. En dépit des explications de la recourante sur ce point, l’on ne voit guère de lien objectif entre l’affection dont elle souffre au demeurant et ses lacunes dans l’apprentissage de la langue française. Toutefois, il s’avère que l’autorité intimée n’a pas elle-même procédé à l’audition de la recourante; elle s’est fondée exclusivement sur le rapport de l’EVAM du 2 mars 2016, versé au dossier. On retire de ce document que la recourante se fait accompagner par l'un ou l'autre de ses enfants lors des entretiens officiels. Ainsi qu’on l’a vu ci-dessus, le seul fait de la présence d’un interprète lors d'un entretien officiel ne suffit pas pour conclure à un défaut d'intégration, sans tenir compte des autres éléments à disposition, car cela n'exclut pas qu'un étranger soit capable de se faire comprendre de manière simple dans des situations de la vie quotidienne (arrêt 2C_861/2015 du 11 février 2016 consid. 5.6.1). La recourante soutient au contraire qu’elle est capable de s’exprimer en français lors de conversations simples, ce qui lui permettrait, toujours selon ses explications, d’avoir une autonomie dans les situations de la vie quotidienne. A teneur du rapport sur lequel l’autorité intimée se fonde, l’assistant social de l’EVAM indique expressément que la recourante comprend le français, que des échanges sont possibles avec elle et qu’il l’a reçue hors la présence d’un interprète. Dès lors, il n’est pas exclu que la recourante dispose malgré tout d’une capacité de communication en langue française qui pourrait s’avérer suffisante dans la vie de tous les jours. Or, ce point est, en l’occurrence, déterminant pour apprécier les conditions permettant de délivrer à la recourante une autorisation de séjour. En outre, il ressort de ses dernières explications que la recourante aurait récemment débuté des cours de langue française, même si l’attestation annoncée à cet égard n’a pas été produite.

Au vu de ce qui précède, l'autorité intimée ne pouvait se fonder sur le seul rapport du 2 mars 2016 pour retenir que le degré de maîtrise de la recourante de la langue française était insuffisant et partant, conclure à un défaut d’intégration de sa part. Elle aurait dû vérifier elle-même les connaissances linguistiques de la recourante, en l’auditionnant et examiner si celle-ci parle suffisamment le français au regard des exigences exposées ci-dessus, avant de statuer. L'état de fait n'étant pas établi à satisfaction de droit, il convient d'annuler la décision entreprise et de renvoyer la cause à l'autorité intimée pour qu'elle complète l'instruction dans le sens des considérants du présent arrêt et statue à nouveau.

5. Enfin, la recourante invoque en vain l’art. 8 de la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH; RS 0.101) à l’appui de sa demande.

a) On rappelle à cet égard que le Tribunal fédéral admet qu'en dehors du cercle de la famille nucléaire, un étranger puisse, exceptionnellement et à des conditions restrictives, déduire un droit à une autorisation de séjour de l'art. 8 par. 1 CEDH s'il existe un rapport de dépendance particulier entre lui et un (proche) parent au bénéfice d'un droit de présence assuré en Suisse (nationalité suisse ou autorisation d'établissement; cf. ATF 135 I 143 consid. 1.3.1; 130 II 281 consid. 3.1), par exemple en raison d'une maladie ou d'un handicap graves. Tel est le cas lorsque l’étranger a besoin d'une attention et de soins que seuls des proches parents sont en mesure de prodiguer; cela vaut notamment pour les enfants majeurs vis-à-vis de leurs parents résidant en Suisse (cf. ATF 129 II 11 consid. 2 p. 14; arrêt 2C_180/2010 du 27 juillet 2010 consid. 2.1). L'élément déterminant tient en effet dans l'absolue nécessité pour l'étranger de demeurer en Suisse pour assister son proche parent, ou inversement pour être assisté, et qu'à défaut d'un tel soutien, la personne ne pourrait pas faire face autrement aux problèmes imputables à son état de santé (ATF 129 II 11 consid. 2; 120 Ib 257 consid. 1d; arrêts du Tribunal fédéral 2D_19/2014 du 2 octobre 2014 consid. 4; 2C_817/2010 du 24 mars 2011 consid. 4). Des difficultés économiques ou d'autres problèmes d'organisation ne sauraient être assimilés à un handicap ou à une maladie grave rendant irremplaçable l'assistance de proches parents (arrêts 2C_174/2007 du 12 juillet 2007 consid. 3.4; 2A.31/2004 du 26 janvier 2004 consid. 2.1.2; 2A.30/2004 du 23 janvier 2004 consid. 2.2).

b) En l’occurrence, la décision attaquée n’a pas pour effet de contraindre la recourante à quitter le territoire suisse. On peut sérieusement douter, dans ces conditions, que son droit à la protection de la vie familiale, selon l’art. 8 CEDH, soit atteint (v. sur cette question, arrêt PE.2015.0411 du 9 mars 2016 consid. 2b, références citées). En effet, pour qu'une telle disposition protégeant la vie familiale puisse être invoquée, il faut être en présence d'une mesure étatique d'éloignement qui aboutit à la séparation des membres d'une famille (cf. ATF 136 I 285 consid. 5.1; ATF 135 I 153 consid. 2.1), ce qui n’est pas le cas ici, la recourante pouvant de toute façon continuer à demeurer en Suisse au bénéfice de son livret F (cf. arrêt 2C_766/2009 du 26 mai 2010 consid. 6 et les références).

c) Par surabondance de moyens, on relève de toute façon que la recourante, qui met en avant son autonomie, n’est pas dépendante de ses descendants vivant en Suisse. En effet, on ne retire pas de ses explications qu’elle serait dans l’absolue nécessité de demeurer en Suisse pour y être assistée par ses proches. Pour que l'art. 8 CEDH puisse, à titre exceptionnel, conférer un droit à la recourante au séjour en Suisse, il est en effet non seulement nécessaire qu’elle ait besoin d'une attention et de soins continus; encore faut-il que seuls ses proches descendants, soient en mesure de lui prodiguer cet encadrement (v. arrêt 2C_546/2013 du 5 décembre 2013 consid. 4.3). Sans doute, la recourante est atteinte dans leur santé; Ceci étant, elle ne dépend pas de ses proches pour les gestes de sa vie quotidienne et aucun élément du dossier ne permet de retenir qu’elle serait dans l’absolue nécessité de demeurer en Suisse.

Au surplus, sous l'angle étroit de la protection de la vie privée, l'art. 8 CEDH n'ouvre le droit à une autorisation de séjour qu'à des conditions très restrictives. L'étranger doit en effet établir l'existence de liens sociaux et professionnels spécialement intenses avec la Suisse, notablement supérieurs à ceux qui résultent d'une intégration ordinaire. Or, la recourante ne peut se prévaloir d’aucun lien particulier avec la Suisse, autre que ceux qu’elle entretient avec ses enfants qui y demeurent. A l’évidence, cette condition n’est en la présente espèce pas davantage réunie que la condition précédente. La protection de la vie privée offerte par l’art. 8 CEDH ne saurait dès lors entrer en considération ici.

6. Les considérants qui précèdent conduisent à l’admission partielle du recours et à l'annulation de la décision attaquée. La cause sera renvoyée à l’autorité intimée pour complément d’instruction, conformément au considérant 4d) ci-dessus et nouvelle décision. Au vu de l'issue du pourvoi, il est renoncé à percevoir des frais de justice (art. 50, 91 et 99 LPA-VD). En outre, des dépens seront alloués à la recourante, qui a obtenu gain de cause avec l’assistance d’un mandataire professionnel (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est partiellement admis.

II. La décision du Service de la population du 17 octobre 2016 est annulée et la cause lui est renvoyée pour complément d’instruction et nouvelle décision, dans le sens des considérants du présent arrêt.

III. Le présent arrêt est rendu sans frais.

IV. L’Etat de Vaud, soit pour lui le Département de l’économie et du sport, versera à A.________ des dépens, arrêtés à 1'000 (mille) francs.

Lausanne, le 30 janvier 2017

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'au SEM.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.