TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 8 mars 2018

Composition

M. Alex Dépraz, président; MM. Fernand Briguet et Marcel-David Yersin, assesseurs ; Mme Mathilde Kalbfuss, greffière.

Recourante

A.________, à ********, représentée par LA FRATERNITE, ********, à Lausanne,

Autorité intimée

Service de la population (SPOP), à Lausanne.

Objet	Refus de délivrer
	Recours A.________ c/ décision du Service de la population (SPOP) du 18 juillet 2017 (refus d'octroyer une autorisation d'établissement)

Vu les faits suivants:

A. A.________, ressortissante de la République démocratique du Congo née le ******** 1967, est arrivée en Suisse le 25 novembre 1996 et y a déposé une demande d’asile. Par décision du 12 mars 1998, l'ancien Office fédéral des réfugiés (actuellement le Secrétariat d'Etat aux migrations - SEM) a rejeté sa demande, prononcé son renvoi de notre pays et ordonné l’exécution de cette mesure. Le recours interjeté contre cette décision a été admis par l’ancienne Commission suisse de recours en matière d'asile (actuellement le Tribunal administratif fédéral - TAF) en tant qu’il portait sur l’exécution du renvoi et A.________ a ainsi obtenu une admission provisoire en date du 20 décembre 2000. Deux ans plus tard, elle a été mise au bénéfice d’une autorisation de séjour valable jusqu’au 8 janvier 2004, qui a été régulièrement prolongée depuis lors.

B. Sur le plan professionnel, il ressort du dossier que A.________ a effectué un stage de femme de chambre dans un hôtel du 5 au 9 mai 1997 et qu’elle a travaillé comme employée de bureau dans une bijouterie de 1997 à 2003 ainsi qu’en qualité d’employée d’entretien durant quatre mois en 2000. Elle s’est ensuite retrouvée sans activité lucrative et a bénéficié de l'aide sociale vaudoise (ASV) au mois d’octobre 2003, des indemnités de l’assurance-chômage du mois de novembre 2003 au mois d’août 2005, et du revenu minimum de réinsertion (RMR) du mois de septembre au mois de décembre 2005. En parallèle, elle a suivi un cours d’informatique de 48 périodes du 7 août 2001 au 26 mars 2002, pris part à un cours d’auxiliaire de santé de 120 heures suivi d’un stage pratique composé de 15 jours en institution et de 21 heures d’aide et de soins à domicile dans le courant de l’année 2005, et accompli une formation de femme de ménage à raison de 60 heures du 17 juillet au 25 août 2006. En 2006 et 2007, A.________ a effectué plusieurs missions temporaires dans les domaines des soins et de la production. Ses revenus ont alors été complétés par le revenu d’insertion (RI), qui lui a été versé du 1^er janvier 2006 au 31 mars 2007 - avec une interruption en octobre 2006. A partir du 1^er avril 2007, elle a été engagée comme auxiliaire de santé à plein temps dans un EMS, activité qui, d’après les informations figurant au dossier, a vraisemblablement pris fin au mois de février 2008. Le RI lui a été versé en mars et en septembre 2008. Son curriculum vitae mentionne ensuite un emploi d’aide-infirmière sur appel de 2009 à 2012, qui n’est toutefois pas documenté.

C. En 2008, A.________ a été condamnée pénalement à deux reprises. Elle a fait l’objet, le 4 avril 2008, d’une peine pécuniaire de 30 jours-amende avec sursis pendant trois ans et d’une amende de 600 fr. pour violation simple des règles de la circulation routière, conduite sans permis de conduire d’un véhicule automobile non immatriculé et non couvert par une assurance responsabilité civile, usage abusif de plaques et instigation à induire la justice en erreur, après avoir déplacé sa voiture, sur l’arrière de laquelle elle avait fixé une plaque de contrôle appartenant à une amie. Puis elle s’est vue infliger, le 17 juin 2008, une amende de 400 fr. pour voies de fait sur la personne d’un contrôleur de train qu’elle avait empoigné par la chemise.

D. A partir du 1^er mai 2011, A.________ s’est à nouveau retrouvée à la charge des services sociaux. Un courrier du Centre social régional (CSR) au dossier indique que dès 2012, elle a rencontré des problèmes de santé qui l’ont gênée dans ses recherches d’emploi, à tel point que le soutien apporté dans ce cadre par l’Office régional de placement (ORP) a pris fin dans le courant de l’automne 2013, au profit de la mise en place d’un suivi par le centre précité, destiné à clarifier sa situation médicale et son aptitude à travailler. En date du 19 juin 2014, A.________ a déposé une demande de prestations auprès de l’Office d’assurance-invalidité (Office AI).

Le 27 août 2014, le Service de la population (SPOP) a renouvelé l’autorisation de séjour de A.________ pour une année, malgré sa dépendance de l’aide sociale. Il l’a rendue attentive au fait qu’il procéderait ensuite à un examen circonstancié de sa situation financière et l’a enjointe à tout entreprendre dans l’intervalle pour gagner son autonomie.

A.________ a sollicité la prolongation de son autorisation de séjour en date du 13 juillet 2015. Sur requête de l’autorité, elle a par la suite précisé que sa demande de prestations était toujours en cours d’examen auprès de l’Office AI et produit un certificat médical attestant d’une incapacité de travail à 100 % du 1^er septembre 2015 au 1^er janvier 2016, ainsi qu’un décompte mensuel RI établi pour le mois de novembre 2015.

Le 10 mars 2016, le SPOP a renouvelé le permis de séjour de A.________ jusqu’au 9 mars 2017, dans l’attente de la décision future de l’Office AI. Il a indiqué qu’il ferait ensuite le point sur sa situation financière, tout en relevant que des motifs d’assistance publique pouvaient entraîner la révocation du titre de séjour.

Dans un projet de décision du 13 juin 2016, annulant et remplaçant un projet du 10 juin 2016, l’Office AI a constaté que A.________ présentait une incapacité de travail totale dans toute activité, sans interruption notable, depuis le mois de juillet 2013, et que seule une activité de type occupationnel à un taux de 40 % était possible. Il lui a par conséquent accordé le droit à une rente entière basée sur un degré d’invalidité de 93 % dès le 1^er décembre 2014.

En date du 23 janvier 2017, l'agence d'assurances sociales de ******** a en outre reconnu à A.________ le droit à des prestations complémentaires à compter du 1^er décembre 2014.

Le versement du RI a ainsi pris fin le 31 décembre 2016. Le montant total qui avait été alloué à ce titre à l’intéressée depuis le 1^er mai 2011 s’élevait à 151'946 fr. 45.

E. Le 24 février 2017, A.________ a sollicité la prolongation de son autorisation de séjour, respectivement sa transformation en autorisation d’établissement, en précisant dans le formulaire idoine qu’elle percevait les prestations de l’assurance-invalidité.

Par décision du 18 juillet 2017, le SPOP a refusé d’octroyer une autorisation d’établissement à A.________. Il a retenu qu’elle réalisait un motif de révocation au sens de l’art. 62 de la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers (LEtr; RS 142.20) au vu de sa dépendance à l’assistance publique jusqu’au mois de décembre 2016, et que son degré d'intégration était insuffisant au sens de l’art. 60 de l'ordonnance fédérale du 24 octobre 2007 relative à l'admission, au séjour et à l'exercice d'une activité lucrative (OASA; RS 142.201). Il a renouvelé son autorisation de séjour, en relevant qu'elle gardait la possibilité de présenter une nouvelle demande d’octroi d’un permis d’établissement une fois que les motifs ayant conduit au refus ne lui seraient plus opposables.

F. A.________ a recouru le 20 août 2017 contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Elle affirme que la décision entreprise est disproportionnée et arbitraire et conclut à son annulation et à l’octroi d’une autorisation d’établissement. Elle se prévaut du fait qu’elle vit dans notre pays depuis 21 ans, parle parfaitement le français, dispose d’un réseau d’amis et de connaissances important en Suisse romande, prend part à la vie associative locale en étant très active au sein de l’église dont elle est membre, et ne fait pas l’objet de condamnations pénales ou de poursuites, éléments qui plaident selon elle en faveur d’une intégration réussie. Elle fait en outre valoir qu’elle a toujours travaillé, respectivement recherché un emploi ou une formation quand son état de santé le lui permettait, qu’elle a été dépendante de l’aide sociale en raison de ses problèmes médicaux et qu’elle est désormais autonome financièrement grâce aux prestations versées par l’Office AI, qui sont affectées au remboursement d’une partie de sa dette envers les services sociaux. A l’appui du recours, elle produit notamment un curriculum vitae, des attestations de participation à des stages et formation, une lettre de recommandation établie le 8 août 2017 par le pasteur de son église, indiquant qu’elle est chargée de veiller à la bonne marche de la communauté et d’encadrer les jeunes de la paroisse, et un extrait de poursuites du 14 août 2017 vierge de toute inscription.

Le 23 août 2017, le juge instructeur a mis la recourante au bénéfice de l'assistance judiciaire, comprenant l'exonération d'avances et des frais judiciaires.

Dans sa réponse du 11 septembre 2017, l’autorité intimée a conclu au rejet du recours, arguant que l’intégration de la recourante ne peut pas être qualifiée de réussie au vu de l’importance des périodes d’assistance et des montants versés à ce titre.

La recourante a maintenu ses conclusions dans une écriture complémentaire du 22 septembre 2017, en soulignant avoir travaillé aussi longtemps que son état de santé le lui avait permis et s’être affranchie de l’aide sociale depuis trois ans, tout en mettant en évidence la lenteur des procédures ouvertes devant l’Office AI.

G. Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l’art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il satisfait aux conditions formelles énoncées par l'art. 79 LPA‑VD (par renvoi de l’art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. Sur le plan formel, le tribunal constate que l’autorité intimée n’a nullement informé la recourante de son intention de lui refuser l’octroi d’une autorisation d’établissement, ni ne lui a donné la possibilité de se déterminer à ce sujet avant de rendre sa décision. Il se pose ainsi la question du respect de son droit d’être entendu.

a) Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, d'avoir accès au dossier, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 142 III 48 consid. 4.1.1). L’autorité reste toutefois libre de mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant de manière non arbitraire à une appréciation anticipée de la valeur probante des mesures proposées, elle a acquis la certitude que celles-ci ne modifieraient pas son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1; 134 I 140 consid. 5.3; 131 I 153 consid. 3 et les réf. cit.). En droit cantonal, ces garanties sont concrétisées par les art. 33 ss LPA-VD. Il en résulte en particulier qu'hormis lorsqu'il y a péril en la demeure, les parties ont le droit d'être entendues avant toute décision les concernant (art. 33 al. 1 LPA-VD).

Le droit d'être entendu étant un droit de nature formelle, sa violation conduit en principe à l'annulation de la décision attaquée, indépendamment du bien-fondé matériel de celle-ci (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1 et les réf. cit.). La jurisprudence admet toutefois que la violation du droit d’être entendu peut être réparée lorsque le recourant a eu la possibilité de s’exprimer devant une autorité de recours jouissant d’un plein pouvoir d’examen en fait et en droit, revoyant toutes les questions qui auraient pu être soumises à l’autorité inférieure si celle-ci avait normalement entendu la partie; même en présence d’une grave violation du droit d’être entendu, il est ainsi possible de renoncer au renvoi de la cause à l’autorité précédente lorsqu’une telle mesure apparaît vide de sens et prolongerait inutilement la procédure, au détriment de l’intérêt des parties à recevoir une décision dans un délai raisonnable (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1 et les réf. cit.; arrêt PE.2017.0124 du 1^er juin 2017 consid. 2a).

b) En l’espèce, l’autorité intimée n’a pas donné à la recourante la faculté de s’exprimer avant de statuer sur sa demande d’octroi d’une autorisation d’établissement, alors que son dernier courrier au sujet de son statut de séjour en Suisse remontait au mois de mars 2016, soit à plus d’une année. L’intéressée n’avait d’ailleurs pas encore obtenu sa rente d’invalidité et bénéficiait toujours des prestations de l’assistance publique. Son droit d’être entendu ne semble donc pas avoir été respecté. Quoi qu’il en soit, cette question peut demeurer indécise, puisque la recourante a pu faire valoir l’ensemble de ses arguments contre la décision litigieuse et fournir les preuves nécessaires dans le cadre de son recours. Elle a ensuite pu se déterminer sur la réponse de l'autorité intimée et répliquer aux arguments soulevés par celle-ci. Elle a ainsi pu s’exprimer librement à deux reprises devant une autorité disposant du même pouvoir d’examen en fait et en droit (art. 98 LPA-VD). L'éventuelle violation du droit d’être entendu dont l’autorité intimée serait à l’origine peut dès lors être considérée comme réparée.

3. Sur le fond, la recourante se plaint du refus de l’autorité intimée de transformer son autorisation de séjour en autorisation d'établissement.

a) Aux termes de l’art. 34 al. 2 LEtr, l'autorité compétente peut octroyer une autorisation d'établissement à un étranger aux conditions qu’il ait séjourné en Suisse au moins dix ans au titre d'une autorisation de courte durée ou de séjour, dont les cinq dernières années de manière ininterrompue au titre d'une autorisation de séjour (let. a), et qu’il n'existe aucun motif de révocation au sens de l'art. 62 LEtr (let. b). Cette disposition a un caractère potestatif et ne confère à l'étranger aucun droit à l'obtention d'un permis d'établissement (Tribunal fédéral [TF] 2C_705/2012 du 24 juillet 2012 consid. 3.1). L’autorité compétente en matière d’autorisation de séjour dispose ainsi d'un libre pouvoir d'appréciation en la matière, dans l'exercice duquel elle doit néanmoins tenir compte des intérêts publics, de la situation personnelle de l'étranger, et de son degré d'intégration (art. 54 al. 2 et 96 al. 1 LEtr; TF 2C_183/2012 du 17 décembre 2012 consid. 1.2; Tribunal administratif fédéral [TAF] C-5587/2013 du 24 avril 2015 consid. 3.4). Avant d'octroyer une autorisation d'établissement, il convient en particulier d'examiner quel a été le comportement du requérant jusqu'ici et de vérifier si son degré d'intégration est suffisant (art. 60 OASA; voir notamment l'arrêt PE.2016.0321 du 15 juin 2017).

L'art. 62 al. 1 let. e LEtr prévoit que le cas où l’étranger dépend de l'aide sociale constitue un motif de révocation. Selon la jurisprudence, cette disposition suppose qu'il existe un risque concret de dépendance de l'aide sociale, de simples préoccupations financières ne suffisant pas. Pour évaluer ce risque, il convient non seulement de tenir compte des capacités financières actuelles, mais aussi de considérer l'évolution financière probable à plus long terme (TF 2C_547/2017 du 12 décembre 2017 consid. 3.1). Quant à la question de savoir si et dans quelle mesure la personne concernée se trouve fautivement à l'aide sociale, elle ne procède pas des conditions de révocation, mais de l'examen de la proportionnalité au sens de l'art. 96 LEtr (TF 2C_1058/2013 du 11 septembre 2014 consid. 2.4).

b) En l’espèce, la recourante vit en Suisse depuis le mois de novembre 1996, soit depuis un peu plus de 21 ans, dont quinze au bénéfice d’une autorisation de séjour. Elle remplit donc largement la condition de la durée du séjour de l’art. 34 al. 1 let. a LEtr. Sur le plan professionnel, le tribunal constate qu’elle a effectué un stage d’une semaine dans un hôtel quelques mois après son arrivée dans notre pays et qu’elle a exercé un travail d’employée de bureau dans une bijouterie de 1997 à 2003, complété par un poste d’employée d’entretien de quatre mois en 2000. Elle a ensuite perçu les prestations du chômage et de l’aide sociale pendant deux ans. Entre 2001 et 2006, la recourante a par ailleurs effectué trois formations en matière d’informatique, de santé et de nettoyage. De 2006 à 2007, elle s’est consacrée à des missions temporaires dans les domaines des soins et de la production, dont les revenus ont été complétés par le RI. Du 1^er avril 2007 au mois de février 2008, elle a été engagée comme auxiliaire de santé à plein temps, activité qui a garanti son autonomie financière. Le RI lui a ensuite été versé en mars et en septembre 2008. La recourante mentionne encore dans son curriculum vitae un travail d’aide-infirmière sur appel de 2009 à 2012, sans fournir la preuve de son effectivité. On ne saurait pour autant considérer qu’elle n’a pas travaillé durant cette période, étant donné qu’elle n’est retombée à la charge de l’assistance publique qu’au mois de mai 2011. En tout état de cause, il faut reconnaître qu’en cumulant plusieurs postes et trois formations dans des domaines distincts entre 1997 et 2008, voire 2012, la recourante a démontré sa volonté de participer à la vie économique suisse. L’intéressée fait valoir qu’elle a dépendu des services sociaux à compter de 2011 car ses problèmes médicaux l’ont empêchée d’exercer un emploi. Le tribunal relève à cet égard qu’un courrier du CSR au dossier fait état d’une détérioration de son état de santé dès 2012. L’Office AI lui a reconnu une incapacité de travail totale à partir de juillet 2013 et accordé une rente d’invalidité entière avec effet au 1^er décembre 2014. Ainsi, exception faite de la brève période allant de 2012 au mois de juillet 2013, pour laquelle un doute subsiste en l’absence de pièce médicale attestant d’une atteinte à la santé, on ne saurait reprocher à la recourante d’être restée inactive et de ne pas avoir tout entrepris pour s’insérer sur le marché de l’emploi. Au contraire, il convient d’admettre qu’elle a fait preuve d’une intégration professionnelle plutôt réussie avant de se trouver en situation d’invalidité.

Certes, la recourante a été soutenue à plusieurs reprises par les services sociaux entre 2003 et 2008, puis sans interruption du 1^er mai 2011 au 31 décembre 2016, pour un montant de plus de 150'000 francs. On a vu toutefois qu’elle s’est trouvée dans un cas d’indigence non fautive à cause de ses problèmes médicaux, à tout le moins du mois de juillet 2013 au mois de décembre 2016. De plus, la recourante s’est vue octroyer en 2016 une rente d’invalidité entière avec effet rétroactif au 1^erdécembre 2014, qui sert à rembourser une partie de sa dette d’aide sociale et qui est complétée par des prestations complémentaires. Le tribunal ne voit pas qu’une telle situation devrait évoluer à l’avenir. Ainsi, et contrairement à ce que retient la décision attaquée, cela fait un peu plus d’un an que la recourante ne remplit plus le motif de refus de l’art. 62 al. 1 let. e LEtr. Elle peut dès lors invoquer l’art. 34 al. 2 let. b LEtr, en lien avec sa récente autonomie financière.

Au niveau enfin de l’intégration sociale, la recourante soutient qu’elle s’est constitué un important cercle d’amis et de connaissances pendant son séjour de plus de 21 ans en Suisse. Cela étant, il convient de relever qu'il est parfaitement normal qu'une personne ayant passé un certain temps dans un pays étranger parvienne à tisser un tel réseau. Il est ainsi de jurisprudence constante que les relations de travail, d'amitié ou de voisinage que l’étranger a pu nouer durant son séjour ne constituent normalement pas des liens si étroits avec la Suisse qu'ils justifieraient, à eux seuls, l’octroi ou le maintien d’une autorisation de séjour (ATF 136 I 254 consid. 5.3.1; 130 II 39 consid. 3; TAF F‑643/2016 du 24 juillet 2017 consid. 5.2.3), et donc a fortiori l’octroi d’une autorisation d’établissement. Toutefois, il y a lieu de souligner l’investissement de l’intéressée dans la vie paroissiale de son église, qui témoigne d’un attachement au tissu social helvétique et démontre les efforts accomplis en vue de s’intégrer. La recourante maîtrise par ailleurs le français, puisqu’elle a pu travailler et se former dans cette langue; son audition sur ses motifs d’asile s’est d’ailleurs déroulée en français (cf. procès-verbal d’audition cantonale du 6 janvier 1997 figurant au dossier). Cet élément constitue un point positif de plus, même si pris isolément, il n’est en soi pas révélateur d'attaches particulièrement fortes et étroites avec la Suisse. Si la recourante a été condamnée pénalement à deux reprises en 2008 pour des infractions au code de la route et des voies de fait, il s’agit néanmoins d’actes isolés, qui remontent à dix ans. L’intéressée n’a pas récidivé depuis et l’on peut donc en conclure qu’elle ne représente pas un danger pour la sécurité et l’ordre publics. Enfin, elle ne fait l’objet d’aucune poursuite.

Il résulte de ce qui précède que la recourante remplit les conditions de l’art. 34 al. 2 LEtr depuis plus d’une année et qu’elle est suffisamment intégrée en Suisse pour pouvoir prétendre à l’octroi d’une autorisation d’établissement. L'autorité intimée a par conséquent abusé de son pouvoir d'appréciation en retenant que les conditions d'obtention d'une telle autorisation n'étaient pas réunies.

4. Il s’ensuit que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée. Le dossier est renvoyé à l’autorité intimée pour qu'elle délivre une autorisation d’établissement à la recourante.

Vu le sort de la cause, il se justifie de statuer sans frais (art. 49 al. 1 et 52 al. 1 LPA-VD). La recourante ayant procédé par l’intermédiaire d’une organisation spécialisée dans le domaine du droit des étrangers, elle a droit à des dépens, à la charge de l'Etat de Vaud (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision du Service de la population du 18 juillet 2017 est annulée et le dossier est renvoyé à cette autorité pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

III. Le présent arrêt est rendu sans frais.

IV. L'Etat de Vaud, par la caisse du Service de la population, versera une indemnité de 1’000 (mille) francs à la recourante A.________, à titre de dépens.

Lausanne, le 8 mars 2018

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu’au SEM.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.