TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 22 août 2019

Composition

Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente; M. Raymond Durussel  et M. Guy Dutoit, assesseurs

 

Recourante

 

 A.________ à ********

  

Autorité intimée

 

Service de la population (SPOP),    

  

 

Objet

        Refus de délivrer   

 

Recours A.________ c/ décision du Service de la population (SPOP) du 7 juin 2018 refusant la transformation de l'autorisation de séjour en autorisation d'établissement et prononçant son renvoi de Suisse

Vu les faits suivants:

A.                     A.________, née le 2 décembre 1970, de nationalité espagnole, est arrivée en Suisse le 3 septembre 2009 et a été mise au bénéfice d'une autorisation de séjour UE/AELE pour activité lucrative à la suite d'une prise d'emploi. Elle a exercé principalement des activités de nettoyeuse pour le compte de plusieurs entreprises, au bénéfice de contrats de durée indéterminée. Depuis 2012, l'intéressée s'est vue compléter ses revenus par de l'aide sociale sous la forme du revenu d'insertion (RI), par des indemnités de chômage en 2012 et par des indemnités perte de gain maladie (avril 2013). Elle s'est trouvée en incapacité de travail permanente depuis le 20 mars 2014 et le droit à une rente entière lui a été reconnu pour un degré d'invalidité de 100 % à partir du mois de mars 2015 (décision OAI du 13 octobre 2015). La fin de son dernier emploi remonte au mois d'août 2014, pour des raisons médicales. Actuellement, les revenus de l'intéressée sont constitués d'une rente espagnole de 240 Euros, d'une rente entière d'invalidité suisse de 274 fr. et des prestations complémentaires de 1'872 fr. par mois.

B.                     Par décision du 7 juin 2018, le Service de la population du canton de Vaud (SPOP, autorité intimée) a refusé la prolongation de l'autorisation de séjour UE/AELE de A.________, subsidiairement la transformation de celle-ci en autorisation d'établissement et prononcé son renvoi de Suisse pour motif que l'intéressée n'avait pas acquis la qualité de travailleur au sens du droit communautaire et que sa situation n'était pas constitutive d'un cas de rigueur, son traitement médical pouvant se poursuivre en Espagne.

C.                     Par acte du 14 juin 2018, A.________ (recourante) a recouru à l'encontre de cette décision par devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Elle fait valoir qu'elle vit en Suisse depuis 9 ans, qu'elle y a toujours travaillé avant d'en être empêchée par des problèmes de santé relativement graves et complexes, que tout son réseau et sa famille se trouve en Suisse, que sa prise en charge médicale nécessite un travail de réseau et une aide indispensable de ses enfants et petits-enfants et que dès lors sont retour en Espagne est impensable.

Le SPOP a déposé sa réponse au recours le 26 juin 2018 en concluant à son rejet.

La recourante a déposé un mémoire complémentaire le 10 août 2018 en se prévalant de sa qualité de travailleur communautaire et de son droit de demeurer en Suisse à la suite de son invalidité, ainsi que de la nécessité de sa prise en charge familiale et médicale en Suisse.

Le SPOP a confirmé ses conclusions tendant au rejet du recours par lettre du 21 août 2018.

La cour a statué par voie de circulation. Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit:

1.                      Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il satisfait également aux conditions formelles de recevabilité énoncées à l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                      La recourante conteste le refus du SPOP de lui reconnaître le droit de demeurer en application de l'art. 4 Annexe I ALCP.

a) Le droit de séjour et d'accès à une activité économique est garanti conformément aux dispositions de l'Annexe I de l'ALCP (art. 4 ALCP). Selon l'art. 2 par. 1 Annexe I ALCP, les ressortissants d’une partie contractante ont le droit de séjourner et d’exercer une activité économique sur le territoire de l’autre partie contractante selon les modalités prévues aux chapitres II à IV (art. 6 à 23).

S'agissant des travailleurs salariés, l'art. 6 Annexe I ALCP prévoit que le travailleur salarié ressortissant d'une partie contractante (ci-après: travailleur salarié) qui occupe un emploi d'une durée égale ou supérieure à un an au service d'un employeur de l'Etat d'accueil reçoit un titre de séjour d'une durée de cinq ans au moins à dater de sa délivrance. Il est automatiquement prolongé pour une durée de cinq ans au moins. Lors du premier renouvellement, sa durée de validité peut être limitée, sans pouvoir être inférieure à un an, lorsque son détenteur se trouve dans une situation de chômage involontaire depuis plus de douze mois consécutifs (par. 1). Le travailleur salarié qui occupe un emploi d'une durée supérieure à trois mois et inférieure à un an au service d'un employeur de l'Etat d'accueil reçoit un titre de séjour d'une durée égale à celle prévue dans le contrat (alinéa 2). Enfin, le travailleur salarié qui occupe un emploi d'une durée ne dépassant pas trois mois n'a pas besoin d'un titre de séjour (par. 3). 

Aux termes de l'art. 23 al. 1 de l’ordonnance du 22 mai 2002 sur l'introduction progressive de la libre circulation des personnes entre, d'une part, la Confédération suisse et, d'autre part, l'Union européenne et ses Etats membres, ainsi qu'entre les Etats membres de l'Association européenne de libre-échange (OLCP; RS 142.203), en relation avec l'art. 6 par. 6 Annexe I ALCP, les autorisations de séjour de courte durée, de séjour et frontalières UE/AELE peuvent être révoquées ou ne pas être prolongées, si les conditions requises pour leur délivrance ne sont plus remplies.

En procédant à une interprétation de ces principes, le Tribunal fédéral a jugé qu'un étranger au bénéfice d'une autorisation de séjour UE/AELE peut perdre le statut de travailleur au sens de l'ALCP et par conséquent se voir refuser la prolongation, respectivement se voir révoquer l'autorisation de séjour dont il est titulaire si 1) il se trouve dans un cas de chômage volontaire; 2) l'on peut déduire de son comportement qu'il n'existe (plus) aucune perspective réelle qu'il soit engagé à nouveau dans un laps de temps raisonnable ou 3) il adopte un comportement abusif par exemple en se rendant dans un autre Etat membre pour y exercer un travail fictif ou d'une durée extrêmement limitée dans le seul but de bénéficier de prestations sociales meilleures que dans son Etat d'origine ou que dans un autre Etat membre (ATF 141 II 1 consid. 2.2.1; TF 2C_761/2015 du 21 avril 2016 consid. 4.3; 2C_1122/2015 du 12 janvier 2016 consid. 3.2 et les réf. cit.).

Le Tribunal fédéral n'a jamais eu à déterminer à partir de quel moment exact un étranger perdait la qualité de travailleur une fois au chômage involontaire; en revanche, il a déjà jugé que le détenteur d'une autorisation de séjour CE/AELE au chômage involontaire pendant dix-huit mois - durant lesquels la personne était restée inactive et avait touché des indemnités de chômage puis des prestations d'assistance - perdait le statut de travailleur (TF 2C_390/2013 du 10 avril 2014 consid. 4.3 et les réf. cit.). Il a également estimé qu'une personne retrouvant un emploi qui n'avait duré que trois mois, après une période d'inactivité de plus d'un an et demi durant laquelle des indemnités de chômage et des prestations d'assistance avaient été perçues, ne pouvait pas se voir à nouveau qualifiée de travailleur au sens de l'ALCP (TF 2C_390/2013 précité consid. 4.4; 2C_967/2010 du 17 juin 2011 consid. 4.2). Dans un arrêt plus récent, concernant une personne se trouvant depuis quelques mois au chômage involontaire et assistée par les services sociaux au moment où l'autorité de première instance avait statué, le Tribunal fédéral a retenu que l'intéressée avait été très activement à la recherche d'un emploi et avait produit tout au long de la procédure les nombreuses offres d'emploi qu'elle avait faites, de même que les réponses reçues de potentiels employeurs; ainsi, elle avait apporté la preuve qu'elle était à la recherche réelle d'un emploi; par ailleurs, pour maintenir le statut de travailleur, la jurisprudence n'exigeait pas que le ressortissant étranger "trouve un emploi durable" mais uniquement qu'il ait une "perspective réelle de travail" (TF 2C_1162/2014 du 8 décembre 2015 consid. 4.3; voir aussi ATF 141 II 1 consid. 2.2.1; 2C_412/2014 du 27 mai 2014 consid. 3.2). Il faut encore relever qu'une autorisation de séjour UE/AELE ne peut être révoquée pour la seule raison qu'un ancien travailleur fait appel à l'aide sociale (TF 2C_412/2014 du 27 mai 2014 consid. 3.2; Silvia Gastaldi, L'accès à l'aide sociale dans le cadre de l'ALCP in: Libre circulation des personnes et accès aux prestations étatiques, Zurich 2015, p. 141). Cela n'empêche toutefois pas l'autorité de refuser de renouveler une autorisation de séjour non pas pour ce motif uniquement, mais parce que la personne concernée a perdu le statut de travailleur (TF 2C_1162/2014 du 8 décembre 2015 consid. 4.1).

b) Entré en vigueur le 1er juillet 2018, l'art. 61a de la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers (LEtr; RS 142.20), actuellement loi fédérale sur les étrangers et l'intégration (LEI), prévoit désormais une réglementation uniforme de la fin du droit au séjour des ressortissants des Etats membres de l'UE/AELE au bénéfice d'une autorisation de séjour avec activité lucrative en cas de cessation involontaire des rapports de travail (cf. Message du Conseil fédéral du 4 mars 2016 relatif à la modification de la loi sur les étrangers, FF 2016 2835, spéc. p. 2882 ss). Selon l'al. 4 de cette disposition, qui traite de l'extension du droit de séjour après les douze premiers mois de séjour, en cas de cessation involontaire des rapports de travail, le droit de séjour des ressortissants des Etats membres de l'UE ou de l'AELE titulaires d'une autorisation de séjour prend fin six mois après la cessation des rapports de travail. Si le versement d'indemnités de chômage perdure à l'échéance du délai de six mois, le droit de séjour prend fin six mois après l'échéance du versement de ces indemnités. Cet alinéa pose le principe selon lequel, une fois ces délais expirés, la personne concernée n'a plus de réelles chances d'être engagée et la qualité de travailleur s'éteint (FF 2016 2889). Cette disposition ne s'applique toutefois pas à la recourante dont le cas reste régi par l'ancien droit.

c) Selon l'art. 4 al. 1 Annexe I ALCP, les ressortissants d'une partie contractante ont le droit de demeurer sur le territoire d'une autre partie contractante après la fin de leur activité économique. L'art. 4 al. 2 Annexe I ALCP renvoie expressément au règlement (CEE) 1251/70 et à la directive 75/34/CEE. L'art. 2 al. 1 let. b première phrase du règlement (CEE) 1251/70 dispose notamment qu'a le droit de demeurer sur le territoire d'un Etat membre le travailleur qui, résidant d'une façon continue sur le territoire de cet Etat depuis plus de deux ans, cesse d'y occuper un emploi salarié à la suite d'une incapacité permanente de travail. Si cette incapacité résulte d'un accident du travail ou d'une maladie professionnelle ouvrant droit à une rente entièrement ou partiellement à charge d'une institution de cet Etat, aucune condition de durée de résidence n'est requise.

Selon la Directive du Secrétariat d'Etat aux migrations (ci-après: SEM) concernant l'introduction progressive de la libre circulation des personnes, le droit de demeurer s'interprète comme le droit du travailleur de maintenir sa résidence sur le territoire de l'Etat d'accueil lorsqu'il cesse d'y exercer une activité. Les bénéficiaires du droit de demeurer conservent leurs droits acquis en qualité de travailleur (maintien du droit à l'égalité de traitement avec les nationaux) en vertu de l'ALCP et de ses protocoles, bien qu'ils ne bénéficient plus du statut de travailleur. Ce droit de séjour est en principe maintenu, indépendamment du fait que la personne ait bénéficié ou non d'éventuelles prestations de l'aide sociale, et s'étend aux membres de la famille indépendamment de leur nationalité (Directives SEM OLCP, novembre 2017, ch. 10.3.1). Toutefois, pour pouvoir prétendre à demeurer en Suisse sur la base de l'art. 4 annexe I ALCP en relation avec l'art. 2 al. 1 let. b du règlement 1251/70, il est indispensable qu'au moment où survient l'incapacité permanente de travail, le travailleur ait encore effectivement ce statut (cf. TF 2C_289/2017 du 4 décembre 2017 consid. 4.5.1; 2C_1034/2016 du 13 novembre 2017 consid. 2.2 et 4.2).

Ainsi que cela ressort de la jurisprudence du Tribunal fédéral, peut se prévaloir d'une incapacité permanente de travail lui permettant d'invoquer un droit de demeurer le ressortissant de l'Union européenne qui a obtenu une décision positive de l'Office AI en relation avec une demande d'octroi d'une rente (ATF 141 II 1 consid. 4.2.1; PE.2017.0480 du 14 mars 2018 et les arrêts cités). Lorsqu’une demande AI est en cours et que l’Office AI doit encore statuer, l’étranger a en principe droit à la délivrance d’une autorisation de séjour jusqu’à ce que sa situation soit clarifiée à cet égard. On ne saurait opposer à l’étranger une absence d’incapacité permanente tant que l’Office AI ne s’est pas prononcé et celui-ci doit pouvoir rester en Suisse pendant la procédure tendant à la délivrance de prestations AI.

3.                      Il convient en premier de lieu de déterminer si la recourante a acquis la qualité de travailleur au sens de l'art. 6 par. 1 annexe I ALCP, ainsi qu’elle l’invoque, et, le cas échéant,  si elle n'a pas perdu cette qualité au moment où est survenu son incapacité de travail, condition nécessaire pour qu'elle puisse se prévaloir d'un droit de demeurer au sens de l'art. 4 al. 1 Annexe I ALCP.

a) La qualité de travailleur salarié constitue une notion autonome de droit européen, qui ne dépend donc pas de considérations nationales, mais doit s'interpréter en tenant compte de la jurisprudence de la Cour de justice de la Communauté européenne (CJCE; ATF 140 II 117 consid. 3.2; ATF 131 II 339 consid. 3.1; TF 2C_761/2015 du 21 avril 2016 consid. 4.2; TF 2C_1061/2013 du 14 juillet 2015 consid. 4.2 et les réf. citées). La CJCE, respectivement la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE), estime que la notion de travailleur doit être interprétée de façon extensive, tandis que les exceptions et les dérogations à cette liberté fondamentale doivent, au contraire, faire l'objet d'une interprétation stricte. Doit ainsi être considérée comme un travailleur la personne qui accomplit, pendant un certain temps, en faveur d'une autre personne et sous la direction de celle-ci, des prestations en contrepartie desquelles elle touche une rémunération. Cela suppose l'exercice d'activités réelles et effectives, à l'exclusion d'activités tellement réduites qu'elles se présentent comme purement marginales et accessoires (ATF 141 II 1 consid. 2.2.4; TF 2C_761/2015 du 21 avril 2016 consid. 4.2.1; TF 2C_1061/2013 du 14 juillet 2015 consid. 4.2.1; TF 2C_495/2014 du 26 septembre 2014 consid. 3.1; TF 2C_390/2013 du 10 avril 2014 consid. 3.1; CJUE Petersen du 28 février 2013, C-544/11, point 30; CJCE Bernini du 26 février 1992, C-3/90, Rec. 1992
I-1071, point 14; CJCE Brown du 21 juin 1988, 197/86, Rec. 1988 p. 3205, point 21). Ne constituent pas non plus des activités réelles et effectives celles qui ne relèvent pas du marché normal de l'emploi, mais qui sont destinées à permettre la rééducation ou la réinsertion de personnes diminuées sur le plan physique ou psychique. En revanche, ni la nature juridique de la relation de travail en cause au regard du droit national (par ex. contrat de travail sui generis), ni la productivité plus ou moins élevée du travailleur, ni son taux d'occupation (par ex. travail sur appel), ni l'origine des ressources pour le rémunérer (privées ou publiques), ni même l'importance de cette rémunération (par ex. salaire inférieur au minimum garanti), ne sont – en eux-mêmes et à eux seuls – des éléments décisifs pour apprécier la qualité de travailleur au sens du droit communautaire (TF 2C_761/2015 du 21 avril 2016 consid. 4.2.1; TF 2C_1061/2013 du 14 juillet 2015 consid. 4.2.1; CJCE Raulin du 26 février 1992, C-357/89, Rec. 1992 I-1027, points 9-13; CJCE Bernini, précité, points 16 et 17; CJCE Bettray du 31 mai 1989, 344/87, Rec. 1989 p. 1621, points 15 et 16).

Il découle de ce qui précède que la qualité de travailleur selon l'ALCP s'applique également aux "working poor", c'est-à-dire aux personnes qui, bien qu'exerçant une activité réelle et effective, touchent un revenu qui ne suffit pas pour vivre ou faire vivre leur famille dans l'Etat d'accueil (TF 2C_1061/2013 du 14 juillet 2015 consid. 4.2.1 in fine et les réf. citées; cf. CJCE Levin du 23 mars 1982, 53/81, Rec. 1982 p. 1036, points 11 à 18; CJCE Kempf du 3 juin 1986, 139/85, Rec. 1986 p. 1746, points 13 à 16). 

Selon la jurisprudence toutefois, le fait qu'un travailleur n'effectue qu'un nombre très réduit d'heures – dans le cadre, par exemple, d'une relation de travail fondée sur un contrat de travail sur appel – ou qu'il ne gagne que de faibles revenus, peut être un élément indiquant que l'activité exercée n'est que marginale et accessoire (ATF 131 II 339 consid. 3.4 et les arrêts de la CJCE cités; TF 2C_761/2015 du 21 avril 2016 consid. 4.2.2; TF 2C_1061/2013 du 14 juillet 2015 consid. 4.2.2).

La CJCE a d'ailleurs relevé, dans une affaire concernant un contrat de travail sur appel, que le "juge national est en droit, lors de son appréciation du caractère réel et effectif de l'activité en question, de tenir compte du caractère irrégulier et de la durée limitée des prestations effectivement accomplies dans le cadre d'un contrat de travail occasionnel" (CJCE Raulin, précité, point 14). Jusqu’à ce jour, la Cour de justice n’a toutefois pas posé de limite absolue et ne s’est pas prononcée sur des taux d’occupation minimums, voire a refusé de fixer un seuil précis (cf. CJUE Genc du 4 février 2010,
C-14/09, Rec. 2010 I-931, points 29 à 31).

b) S'agissant des personnes exerçant une activité à temps partiel, le Tribunal fédéral a considéré – sans approfondir la question ou donner de précisions – qu’une personne qui avait travaillé en tant que barmaid un mois à temps plein à son arrivée en Suisse, puis avait conclu un nouveau contrat de travail avec la même société pour poursuivre cette activité à 50 %, avant d’être licenciée pour cause de restructuration une année après le début de cette activité lucrative, devait être considérée au moins jusqu’à la perte de cet emploi comme travailleur au sens de l’art. 6 par. 1 annexe I ALCP (TF 2C_390/2013 du 10 avril 2014 consid. 4.1). Le Tribunal fédéral n’a pas indiqué si le salaire à 50 % suffisait pour couvrir le minimum vital, mais a retenu que la personne en question n’avait bénéficié de l’aide sociale qu’après avoir perdu son emploi et être arrivée au terme des indemnités de l’assurance-chômage.  

Au sujet d’une personne qui travaillait, de façon stable et durable, comme auxiliaire de santé à un taux de 80 % pour un salaire mensuel de 2'532 fr. 65, le Tribunal fédéral a admis la qualité de travailleur au regard de l'ALCP. Le montant en question, certes modeste, n'était pas purement symbolique et devait être considéré comme un revenu réel au sens de l'ALCP, quand bien même une partie substantielle des revenus était formée de prestations de l'aide sociale et que la famille, composée de cinq personnes, au sein de laquelle seul un parent générait en l'état un revenu, était lourdement endettée. Le fait que l’étranger ne déployait une activité lucrative qu’au taux réduit de 80 % et non un travail davantage rémunérateur à temps plein, dans la perspective de diminuer sa dépendance de l’assistance publique, n'était pas déterminant. L'on ne pouvait dénier la qualité de travailleur au sens de l'ALCP à la personne qui exerçait une activité lucrative, au seul motif que le revenu engrangé par cette activité ne couvrait pas les minimums d'existence permettant à l'intéressé de subvenir à ses besoins – et, le cas échéant, aux besoins de ses proches à sa charge –, en particulier en l'absence d'indices tendant à démontrer que la personne accomplirait une activité à un pourcentage réduit dans le but abusif de profiter du système d'aide sociale helvétique. Le caractère suffisant de la rémunération devait au premier chef se déterminer selon la situation du travailleur individuellement pris (TF 2C_1061/2013 du 14 juillet 2015 consid. 4.4, rendu ensuite de l’arrêt de la CDAP PE.2013.281 du 29 octobre 2013).

En revanche, le Tribunal fédéral a estimé qu’un revenu mensuel d'environ 600 à 800 fr. tendait à démontrer que la personne concernée n'effectuait qu'un nombre très faible d'heures par mois, de sorte que son activité apparaissait tellement réduite et peu rémunératrice qu'elle devait être tenue pour marginale et accessoire. L’étranger avait en l'occurrence conclu un "contrat de mission" qui prévoyait un temps de travail de 4 à 9 heures par jour avec un salaire horaire de 28 fr. 09, sans indiquer le nombre d’heures effectuées par semaine ou de jours de travail par mois (TF 2C_1137/2014 du 6 août 2015 consid. 4.2 et 4.4, rendu ensuite de l’arrêt de la CDAP PE.2014.0250 du 27 novembre 2014). Dans ce cadre, le Tribunal fédéral a cependant relevé, sans autre précision, que l’argumentation de l’autorité vaudoise selon laquelle la demande d’autorisation de séjour devait être rejetée au motif que le salaire réalisé serait inférieur au minimum garanti ne pouvait être suivie (TF 2C_1137/2014, précité, consid. 4.1).

Par la suite, le Tribunal fédéral a quelque peu nuancé son constat en relevant que la rémunération perçue par l’activité d’une ressortissante portugaise ne lui permettait pas de subvenir aux besoins d’une famille; certes, la qualité de travailleur pouvait être admise pour les personnes qui, bien qu’exerçant une activité réelle et effective, percevaient un revenu qui ne suffisait pas pour vivre ou faire vivre leur famille dans l’Etat d’accueil. La situation générale de la requérante devait toutefois être appréciée dans son ensemble: la requérante qui, après avoir été pendant environ cinq ans sans occupation et à la charge de l’aide sociale, n’avait qu’un emploi sur appel en tant que femme de chambre avec 42 heures de travail le premier mois et 73 heures le second – soit 115 heures en deux mois, ce qui constituait un taux de travail très réduit – et une autre activité d’employée d’entretien de 16 heures par mois, ne bénéficiait pas du statut de travailleuse; elle n’avait par ailleurs trouvé les deux emplois que quelques mois après la décision de l’Office cantonal de ne pas renouveler son permis de séjour, de sorte que l'on pouvait douter de sa volonté d’exercer une activité lucrative réelle davantage rémunératrice dans la perspective de diminuer sa dépendance de l’assistance publique (TF 2C_669/2015 du 30 mars 2016 consid. 6).

Dans un arrêt récent, le Tribunal fédéral a estimé qu’une ressortissante italienne ne bénéficiait pas du statut de travailleuse par un emploi sur appel, sans un minimum d’heure garanti, qui ne lui avait permis de travailler en quatre mois qu’un peu moins de 80 heures mensuellement en moyenne pour un salaire moyen de 1'673 francs. Cette activité n’atteignait même pas un taux d’occupation de 50 % et le salaire ne suffisait pas pour subvenir à ses propres besoins et encore moins à ceux de sa famille, respectivement de son compagnon et de leur fille mineure (TF 2C_98/2015 du 3 juin 2016 consid. 6.2 et 6.3).

c) S'agissant du travail à temps partiel, les directives et commentaires du Secrétariat d'Etat aux Migrations (SEM; anciennement Office fédéral des migrations, ODM) concernant l'introduction progressive de la libre circulation des personnes indiquent ce qui suit (cf. chapitre relatif aux conditions d'admission en vue de l'exercice d'une activité lucrative en Suisse, ch. 4.2.3 des Directives OLCP, p. 40, version juin 2016, disponible en ligne sous <http://www.sem.ch> Publications & service > Directives et circulaires > II.  Accord sur la libre circulation des personnes):

"4.2.3 Travail à temps partiel

En cas de travail à temps partiel, il convient d'examiner attentivement la situation particulière du requérant avant de délivrer l'autorisation.

S'il ressort de la demande que l'activité est à ce point réduite qu'elle doit être considérée comme étant purement marginale et accessoire, il peut être requis de l'intéressé qu'il complète son activité en cumulant d'autres contrats à temps partiel de telle façon qu'il soit en mesure, une fois l'autorisation délivrée, de subvenir à ses besoins et à ceux de sa famille sans avoir à recourir à l'assistance sociale. En présence de plusieurs emplois à temps partiel, on additionnera les temps de travail.

Si l'intéressé persiste à maintenir sa demande malgré l'obligation qui lui est faite de compléter son activité à temps partiel, il y a lieu de vérifier de manière approfondie si la requête émane bien d’un travailleur salarié exerçant une activité réelle et effective ou si l'on ne se trouve pas plutôt en présence d'un abus de droit (cf. aussi le ch. II.6.2), auquel cas l'autorisation peut ne pas être délivrée."

Depuis leur version au 1er août 2012, ces directives ne mentionnent plus que le temps de travail hebdomadaire doit s'élever à douze heures au moins pour que l'activité n'apparaisse pas comme purement marginale et accessoire (cf. CDAP PE.2012.0158 du 11 octobre 2012 consid. 3b). Il est simplement renvoyé (cf. note n° 64 du ch. 4.2.3 des Directives OLCP) à l'arrêt de la CJCE 139/85 dans la cause Kempf susmentionnée du 23 mars 1982 (recte : 3 juin 1986; cf. infra, consid. 3g/bb), dans lequel la CJCE a considéré que, si un Etat membre de l’Union européenne (UE) avait reconnu la qualité de travailleur à un professeur de musique exerçant une activité à temps partiel de douze heures (de cours) par semaine, cet Etat ne pouvait ensuite exclure cette personne de la jouissance de ses droits sociaux de travailleur et refuser de la mettre au bénéfice des prestations de l’aide sociale.

Les directives, édictées dans le but d’assurer une application uniforme des dispositions légales, n’ont toutefois pas force de loi et ne lient ni les administrés, ni les tribunaux, ni même, en principe, l’administration (ATF 140 II 88 consid. 5.1.2; CDAP PE.2015.381 du 22 mars 2016 consid. 4).

d) Lorsque la doctrine se prononce sur les personnes œuvrant à temps partiel, elle se contente en règle générale de renvoyer à la jurisprudence du Tribunal fédéral ou de la CJCE. Dans cette mesure, elle relève qu’il n’est pas nécessaire que la rémunération soit suffisante pour couvrir l’ensemble des coûts de la vie, de sorte qu’une rémunération même très modeste, par exemple dans le cadre d’un travail à temps partiel, suffit (cf. Epiney/Blaser, in Code annoté de droit des migrations, vol. III, 2014, n. 23 ad art. 4 ALCP, p. 48; Spescha, in Spescha/Thür/Zünd/Bolzli, Migrationsrecht, 4e éd. 2015, n. 1 ad art. 6 annexe I ALCP, p. 1094).

e) Sur le plan cantonal, la CDAP a admis la qualité de travailleur à un ressortissant français travaillant comme employé de maison à un taux d’activité de 50 %, dès lors que sa rémunération – avec logement et nourriture – lui permettait de vivre sans recourir à l’aide sociale (PE.2015.0421 du 5 février 2016 consid. 3b et les réf. citées). Elle a également reconnu la qualité de travailleur à un ressortissant portugais travaillant 21,5 heures par semaine pour un salaire mensuel brut de 2'600 fr., au motif que ce montant lui permettait d’assurer son entretien (PE.2014.0071 du 22 juillet 2014 consid. 3). En revanche, elle a nié la qualité de travailleuse à une ressortissante portugaise qui exerçait une activité d’une durée hebdomadaire moyenne de 16 heures avec un salaire moyen de 1'244 fr. 50, vu que celui-ci était en-dessous des forfaits de base de la CSIAS s’élevant, avec le forfait loyer, à environ 1'600 francs; cette personne avait toutefois pu obtenir un permis de séjour en vertu de l’art. 24 annexe I ALCP grâce à un soutien financier de son fiancé qui lui permettait de couvrir conjointement ses besoins vitaux avec le salaire précité (PE.2014.0043 du 27 janvier 2015 consid. 3 et 4). La CDAP a également refusé de reconnaître la qualité de travailleur à un ressortissant espagnol qui, ayant une activité essentiellement sur appel, n’avait qu’un revenu mensuel d’environ 800 fr., alors que ses besoins, incluant le forfait loyer, oscillaient selon les normes CSIAS et le barème du revenu d’insertion entre 1’878 et 2'002 francs; le nombre d’heures de travail effectué ne ressort pas de cet arrêt (PE.2015.0043 du 3 août 2015).

Dans une autre affaire, la CDAP a reconnu la qualité de travailleuse à une ressortissante espagnole qui travaillait, comme employée de nettoyage, au moins 15 heures par semaine au tarif horaire de 18 fr. 60 brut pour un employeur – soit pour un salaire mensuel minimum de 1'116 fr. – et pour un autre employeur à un taux d’activité variable (selon les mois, pour un salaire d’environ 465, 835 ou 858 fr.). La CDAP a relevé que l’intéressée vivait chez sa mère et ne supportait pas de frais de logement, raison pour laquelle son minimum vital, sans forfait de loyer ou frais réel de loyer, s’élevait à environ 1'047 francs; le minimum vital était donc couvert par les revenus de ses activités salariées (PE.2015.0246 du 27 novembre 2015 consid. 2d). 

La qualité de travailleuse a aussi été admise pour une ressortissante grecque travaillant 20 heures par semaine en tant que maman de jour; son salaire était insuffisant pour couvrir ses besoins vitaux, mais son fils assurait sa prise en charge pour qu’elle n’eût pas recours à l’aide sociale (PE.2015.0419 du 1er avril 2016 consid. 3).

Pour le reste, la CDAP a nié la qualité de travailleuse à une ressortissante portugaise qui n’exerçait une activité salariée qu’à raison d’environ 7 heures par semaine. Vu ce taux d’activité, le montant de la rémunération (de 500 à 700 fr. par mois) n’avait alors pas été déterminant (PE.2015.0104 du 22 juin 2015 consid. 2c).

En se référant aux arrêts du Tribunal fédéral précités des 14 juillet et 6 août 2015 (TF 2C_1061/2013 et TF 2C_1137/2014), la CDAP a admis la qualité de travailleuse pour une ressortissante française engagée comme "nounou" à 80 %, même si la rémunération mensuelle brute de 1'700 fr. était inférieure au minimum garanti par les normes de l’aide sociale. La CDAP a toutefois relevé que l’époux, ressortissant marocain, disposait d’une promesse d’embauche pour un emploi rémunéré à 3'600 fr. brut par mois (PE.2015.0131 du 14 octobre 2015 consid. 2).

Dans un arrêt récent, la CDAP a reconnu la qualité de travailleur à un ressortissant portugais qui avait œuvré, en tant que plâtrier-peintre en bâtiment, 42 heures par semaine pendant le premier mois, 50 heures en tout pendant le deuxième mois et 30 heures par semaine pendant le troisième mois pour un salaire mensuel brut moyen de 1'624 fr. 25. Contrairement aux précédents arrêts, la CDAP ne s’est pas prononcée sur la question de savoir si le salaire couvrait les besoins vitaux. Au contraire, elle a explicitement retenu, en renvoyant à diverses références – mais pas aux arrêts du Tribunal fédéral précités (TF 2C_1061/2013 et TF 2C_1137/2014) –, que le montant de la rémunération n’était en soi pas déterminant (PE.2015.0381 du 22 mars 2016 consid. 3).

Dans un arrêt encore plus récent, la CDAP a déclaré qu’une ressortissante allemande, mère de deux enfants mineurs d’une famille monoparentale, n’acquérait pas le statut de travailleuse pour un emploi de serveuse à 50 % avec un revenu mensuel brut de 2'100 francs. Vu le taux d’occupation réduit et la faiblesse du revenu, il s’agissait d’une activité marginale et accessoire (PE.2016.0086 du 8 juillet 2016 consid. 1c).

Enfin, dans un arrêt du 19 août 2016, la CDAP a admis le statut de travailleuse à une ressortissante portugaise, vivant seule avec des enfants mineurs, qui travaillait à un taux d'activité de deux tiers d'un temps plein et percevait un salaire couvrant tout juste ses besoins fondamentaux, quand bien même son revenu ne couvrait pas les besoins de ses deux enfants (PE.2016.0083 du 19 août 2016).

g) Vu en particulier les arrêts précités du Tribunal fédéral des 14 juillet et 6 août 2015 (TF 2C_1061/2013 et TF 2C_1137/2014; cf. supra, consid. 3c), on peut se demander si la qualité de travailleur dépend de la question de savoir si le salaire réalisé est inférieur au minimum garanti par l’aide sociale.

La jurisprudence du Tribunal fédéral ne donne en définitive pas de réponse sans équivoque, puisque les deux arrêts susmentionnés (TF 2C_1061/2013 et TF 2C_1137/2014) ne discutent pas la question au regard de l’arrêt de principe rendu le 29 avril 2005 (ATF 131 II 339), ni notamment de la cause Genc jugée en 2010 (CJCE Genc du 4 février 2010, C-14/09, Rec. 2010 I-931, points 29 à 31; cf. supra, consid. 3a et infra, consid. 3g/cc). Dans son arrêt de principe (ATF 131 II 339), le Tribunal fédéral a en effet encore relevé que la libre circulation des travailleurs supposait, en règle générale, que celui qui s’en prévalait disposât des moyens d’assurer sa subsistance, surtout dans la phase initiale de son installation dans le pays d’accueil; ainsi, un nombre très réduit d’heures d’emploi ou un revenu bas pouvaient être des éléments indiquant que l’activité exercée n’était que marginale et accessoire. Certes, le Tribunal fédéral a aussi retenu qu’un salaire inférieur au minimum garanti n’était en lui-même et à lui seul pas un élément décisif et, renvoyant à la cause Kempf (CJCE Kempf du 3 juin 1986, 139/85, Rec. 1986 p. 1746; cf. supra, consid. 3a et infra, consid. 3g/bb), a exposé que des moyens d’existence complémentaires pouvaient provenir d’une aide financière prélevée sur des fonds publics de l’Etat de résidence (ATF 131 II 339 consid. 3.3 et 3.4).

La CJCE s’est prononcée pour la première fois dans la cause Levin (CJCE Levin du 23 mars 1982, 53/81, Rec. 1982, p. 1036) au sujet du droit de séjour de personnes exerçant une activité à temps partiel. Elle a alors conclu qu’aucune distinction ne pouvait être établie entre les personnes qui souhaitaient se contenter de leurs revenus tirés d’une telle activité, même si la rémunération est inférieure "au minimum d’existence", et celles qui complétaient ces revenus par d’autres revenus, qu’ils provenaient de biens ou du travail d’un membre de leur famille qui les accompagnait. Tous pouvaient profiter de la libre circulation des travailleurs dans la mesure où ils exerçaient des activités réelles et effectives (CJCE Levin, précité, points 6 et 16 à 18).

Dans un arrêt du 3 juin 1986 (CJCE Kempf du 3 juin 1986, 139/85, Rec. 1986 p. 1746), la CJCE a considéré qu’une personne qui donnait en tant qu’enseignant 12 heures de cours de musique par semaine ne pouvait pas se voir refuser un droit de séjour comme travailleur au seul motif qu’elle devait compléter ses revenus par l’aide sociale. La CJCE a toutefois relevé qu’elle n’examinait pas la question de savoir si l’enseignant exerçait une activité réelle et effective, vu que l’instance nationale avait expressément constaté que les activités salariées n’étaient pas réduites au point de ne présenter qu’un caractère marginal et accessoire (CJCE Kempf, précité, point 11 et 12). En conclusion, la CJCE s’est ainsi limitée à constater qu’un ressortissant d’un Etat membre exerçant une activité salariée, qui pouvait en soi être considérée comme une activité réelle et effective, bénéficiait du droit à la libre circulation même s’il demandait ensuite l’aide sociale (CJCE Kempf précité, point 16).

Dans un arrêt du 14 décembre 1995 (CJCE Megner et Scheffel C-444/93, Rec. 1995 I-4744), la CJCE a considéré comme travailleurs et "population active" des employées de nettoyage travaillant 10 heures par semaine avec un revenu représentant le septième "de la base mensuelle de référence" (CJCE Megner et Scheffel, précité, points 3, 17 à 21).

Après la signature de l’ALCP en date du 21 juin 1999, la CJUE a rendu le 4 février 2010 un arrêt dans la cause Genc (CJUE Genc du 4 février 2010, C-14/09, Rec. 2010 I-931) concernant le droit de séjour d’une personne qui était entrée en Allemagne par regroupement familial en 2000 pour rejoindre son époux qui exerçait déjà une activité salariée. Quatre ans après son arrivée, elle avait commencé à exercer une activité professionnelle de technicienne de surface de 5 heures et demie par semaine au tarif horaire de 7,87 euros, pour un salaire mensuel de 175 euros, ce qui correspondait à 25 % du revenu minimal nécessaire en Allemagne. A plein temps, la durée de travail aurait été de 39 heures, 5 heures et demie représentant donc un taux d’activité de 14 %. Les époux s’étant séparés, le service régional de la population avait refusé en 2008 la prolongation du titre de séjour. La CJUE a retenu que cette personne devait être considérée comme travailleuse, ensuite d'une appréciation globale qui tenait notamment compte du fait que la relation contractuelle de technicienne de surface avec la même entreprise s’était prolongée pendant presque quatre années (CJUE Genc, précité, points 6 à 9 et 15 à 33).

h) Comme déjà évoqué, les arrêts de la CJCE/CJUE rendus postérieurement à la signature de l’ALCP ne sont pas contraignants, mais les autorités suisses ne s’en écarteront toutefois pas sans motifs sérieux (cf. supra, consid. 2a).

4.                      En l'espèce, le dossier ne permet pas d'établir l'historique des revenus de la recourante depuis son arrivée en Suisse. En particulier, ses revenus de 2009 à 2011 ne sont que très partiellement et pas clairement établis. Le fait que l'employeur de la recourante n'ait pas versé ses prestations AVS n'est pas déterminant en l'espèce. Pour autant que cette activité lucrative ait été effectivement exercée, la recourante ne saurait être pénalisée à double titre par l'omission de son employeur qui aura déjà fortement impacté le montant de sa rente AI. Si la recourante n'avait exercé aucune activité durant cette période alors qu'elle résidait en Suisse, on voit mal comment elle aurait pu faire face à ses obligations financières minimum, telles que son entretien personnel, ainsi que le paiement du loyer et de la prime d'assurance maladie. Les périodes de chômage consécutifs à ces emplois initiaux font également défaut du dossier, aucune instruction du SPOP n'ayant été menée à ce sujet. Seules quelques fiches de salaires éparses s'y trouvent: avril 2010 pour 2'680.40 fr., mai 2010 pour 2'680.40 fr., ainsi que quelques contrats de travail: contrat de durée indéterminée du 19 février 2010 avec ******** en qualité de nettoyeuse pour 45 heures par semaine et un salaire mensuel brut de 3'500.00 francs, contrat de mission du 28 juin 2011 avec ******** en qualité de personnel d'exploitation pour une durée de travail hebdomadaire de 43 heures et un salaire horaire brut de 23.76 francs, contrat de durée indéterminée du 10 décembre 2012 en qualité de nettoyeuse avec ******** SA pour une durée hebdomadaire de travail de 20.50 heures et un salaire horaire brut de 19.85 francs.

Il est donc dès lors impossible sur la base de ces pièces d'examiner si la recourante a acquis ou non la qualité de travailleuse lors de son arrivée en Suisse. Elle ne semble toutefois pas avoir bénéficié de l'aide sociale avant le 1er janvier 2012, à tout le moins aucune pièce au dossier ne l'atteste. Cela laisse penser au vu des deux fiches de salaire au dossier et des contrats produits que la recourante réalisait des revenus lui permettant d'assurer sa subsistance durant cette période, de sorte que la qualité de travailleuse communautaire devrait lui être reconnue. La décision attaquée n'est motivée ni en fait ni en droit s'agissant de cette période.

Figure en revanche au dossier un décompte établi par le Centre régional social (ci-après: décompte CSR) à la demande du SPOP le 23 octobre 2017, duquel il ressort que depuis janvier 2012 au 17 octobre 2017, la recourante a bénéficié de l'aide sociale sous la forme du RI, en complément de ses revenus et de certains montants rétrocédés par assurance chômage et par l'assurance perte de gain maladie de l'employeur de la recourante, rétrocessions dont le dossier n'établit ni cause ni la période afférente. On extrait de ce tableau les données relatives à la période antérieure à l'incapacité de travail totale de la recourante survenue au mois de mars 2014:

Mois

Salaire net

Complément RI

Rétrocession chômage/IPG mal.

Janvier 2012

0.00

1'264.10

0.00

Février 2012

0.00

1'800.00

401.60

Mars 2012

133.10

1'890.05

1472.40

Avril 2012

1'089.20

910.80

1'354.10

Mai 2012

0.00

1'800.00

1'483.05

Juin 2012

58.65

1'770.70

478.00

Juillet 2012

925.85

1'289.60

688.05

Août 2012

1'518.55

481.45

105.00

Septembre 2012

1'172.35

827.65

351.00

Octobre 2012

1'442.80

782.75

0.00

Novembre 2012

1'215.15

967.35

0.00

Décembre 2012

1'077.30

1'029.30

0.00

Janvier 2013

0.00

0.00

0.00

Février 2013

1'616.00

543.90

0.00

Mars 2013

1'780.15

768.35

0.00

Avril 2013

0.00

2'011.50

1'812.90

Mai 2013

1'356.45

872.35

0.00

Juin 2013

1'695.60

521.80

0.00

Juillet 2013

1'959.00

368.30

0.00

Août 2013

2'065.30

738.85

0.00

Septembre 2013

2'065.30

136.70

0.00

Octobre 2013

1'773.80

527.80

0.00

Novembre 2013

---

---

---

Décembre 2013

---

---

---

Janvier 2014

1'345.10

942.15

0.00

Février 2014

1'822.80

379.20

0.00

Mars 2014

1'325.90

1'400.15

0.00

Il résulte de ce décompte que durant l'année 2012, la recourante semble avoir touché, outre les compléments RI, des indemnités de l'assurance chômage pour des montants et des périodes inconnues. Puis, de janvier 2013 à mars 2014, soit sur les quinze mois précédant la survenance de l'incapacité de travail totale de la recourante, celle-ci a réalisé des revenus réguliers totalisant  18'805.40 fr. auxquels il y lieu d'ajouter le montant de 1'812.90 fr. rétrocédé par l'assurance perte de gain de l'employeur pour le mois d'avril 2013 durant lequel la recourante a été vraisemblablement en arrêt maladie. Il y a aussi lieu de tenir compte des revenus probables de la recourante pour les mois de janvier, novembre et décembre 2013 durant lesquels elle n'a pas touché le RI, ce qui laisse penser que ses revenus était supérieurs au forfait d'entretien qui était de 1'945.00 fr. selon le décompte mensuel RI du mois de novembre 2015 figurant au dossier. Il faut également tenir compte que les multiples atteintes à la santé de la recourante ont probablement diminué son rendement avant même la survenance de l'incapacité de travail totale du 20 mars 2014 et que le salaire de ce mois n'est de ce fait pas complet. En effet, il ressort du rapport médical du Dr B.________ du 4 décembre 2017 que la recourante souffre entre autres de la maladie de Still (affection rhumatismale), de cirrhose biliaire primitive, et d'un état anxio-dépressif lié probablement à la chronicisation de ses pathologies; selon ce spécialiste, les problèmes rhumatismaux posent problème en raison de la difficulté à trouver une thérapie efficace, l'évolution étant marquée par des poussées inflammatoires sous forme d'arthralgies affectant les doigts, poignets et chevilles. On ignore si l'évolution de cette maladie remonte déjà à 2012, date du recours au RI de la recourante, mais à supposer que tel soit le cas, ce qui est vraisemblable, il est possible que de telles affections aient pu impacter la recourante dans l'exercice de son activité de nettoyeuse. De même, il convient de prendre en considération le montant de 4'730.00 fr. rétrocédé par l'entreprise ******** SA le mois d'août 2014 dont on ignore également la cause et la période afférente; il s'agit toutefois vraisemblablement de revenus de la recourante durant cette période.

Ainsi, si l'on tenait compte de tous ces montants et facteurs liés à la santé de la recourante, il en résulterait que les revenus moyens de celle-ci durant les quinze mois qui ont précédé son incapacité de travail permanente auraient été d'environ 2'000.00 fr. par mois (18'812.40 + 1'812.90 + (1'945.00 x 3) + 4'730.00 = 2'079.35), ce qui correspondrait à quelques 26 heures par semaine si l'on se réfère au tarif horaire de 19.85 fr. figurant dans le dernier contrat avec l'entreprise ******** SA. Cela suffirait à l'évidence à la recourante de se voir reconnaitre la qualité de travailleur au sens de l'art. 6 Annexe I ALCP et le droit de demeurer au sens de l'art. 4 al. 1 Annexe I ALCP, ainsi que la jurisprudence suscitée (cf. consid. 3 ci-dessus), et ce indépendamment du fait de savoir si elle avait acquis ou non la qualité de travailleur auparavant ou si elle l'aurait perdu dans l'intervalle.

Ces éléments ne sont toutefois pas établis à satisfaction de droit, le dossier ne permettant pas de reconstituer l'historique des emplois de la recourante depuis son arrivée en Suisse, des périodes de chômage qu'elle aurait connu et de l'impact de ses problèmes de santé, ayant finalement conduit à une invalidité à 100 %, sur sa capacité de travail durant la période considérée. Aussi, le tribunal ne peut que constater que la décision entreprise repose sur un état de fait manifestement incomplet et est insuffisamment motivée, ce qui ne lui permet pas de vérifier la juste application de la loi dans le cas d'espèce.  Il n'appartient pas à la cour de reconstituer comme s'il était la première instance, les éléments manquants, ni de se substituer au SPOP pour établir les faits de manière complète et motiver sa décision en conséquence, ce d'autant plus que la pesée des intérêts en la matière doit tenir compte de l'ensemble de circonstances personnelles de la recourante et implique un large pouvoir d'appréciation de l'autorité intimée. Les manquements susmentionnés doivent être vérifiés et, le cas échéant, pris en considération. Ils sont en effet pertinents pour examiner l'acquisition de la qualité de travailleur communautaire par la recourante, sa perte éventuelle et le dies a quo de celle-ci, ainsi que son droit de demeurer en vertu de l'ALCP au vu de son incapacité de travail survenue pendant son emploi. Des mesures d'instruction complémentaires sont ainsi nécessaires et il n'incombe pas dans tous les cas au Tribunal cantonal de procéder lui-même à ces compléments d'instruction. L'art. 90 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD) permet à cet égard au Tribunal cantonal d'annuler la décision attaquée, notamment lorsqu'elle constate de manière incomplète les faits pertinents (cf. art. 98 let. b LPA-VD) et de renvoyer la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision (voir dans ce sens PE.2018.0296 du 25 juillet 2019; PE.2016.0225 du 22 décembre 2016). Il incombera donc au SPOP de reprendre l'instruction du cas et d'établir clairement l'état de fait permettant de motiver correctement sa décision sur la base des considérations qui précèdent et en conformité avec la jurisprudence citée in extenso sous consid. 3 ci-dessus, avant de se prononcer sur la prolongation, le cas échéant, de l'autorisation de séjour de la recourante. Partant, il n'est pas nécessaire en l'état de se prononcer sur les autres conclusions de la recourante tendant à l'octroi d'un permis d'établissement (question dépendante de l'éclaircissement du statut de la recourante en Suisse en vertu de l'ALCP), subsidiairement à l'octroi d'une autorisation de séjour fondée sur l'art. 20 OLCP (les raisons personnelles majeures ne devant être examinées qu'en cas de refus de la prolongation sur la base des art. 6 et 4 al. 1 Annexe I ALCP).

5.                      Les considérants qui précèdent conduisent à l’admission partielle du recours, à l’annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à l’autorité intimée pour complément d'instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants ci-dessus.

Au vu de sa situation financière, la recourante, qui devrait prendre en charge une partie de l'émolument de justice en raison de l'admission partielle de son recours, a été dispensée de l'avance de frais, de sorte que le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 50, 91 et 99 LPA-VD). Ayant agi sans l'intermédiaire d'un mandataire, la recourante n'a en outre pas droit à des dépens (art. 55, 91 et 99 LPA-VD).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est admis.

II.                      La décision du 7 juin 2018 est annulée et la cause renvoyée au SPOP pour complément d'instruction dans le sens des considérants.

III.                    Les frais sont laissés à la charge de l'Etat.

IV.                    Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 22 août 2019

La présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi que le SEM.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.