TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 17 octobre 2018

Composition

M. Guillaume Vianin, président; M. Laurent Merz et M. Stéphane Parrone, juges; M. Patrick Gigante, greffier.

Recourants

A.________ à ********

B.________ à ********

C.________ à ********

représentés par Me Jean-Nicolas Roud, avocat à Lausanne.

Autorité intimée

Service de la population, à Lausanne.

Objet	Réexamen
	Recours A.________ et consorts c/ décision du Service de la population du 2 août 2018, déclarant irrecevable leur demande de réexamen, subsidiairement la rejetant.

Vu les faits suivants:

A. Par arrêt PE.2016.0392 du 16 janvier 2017, la Cour de droit administratif et public (CDAP) a rejeté le recours formé par A.________, B.________ et C.________ (ci-après: les consorts A.________) contre le refus du Service de la population (SPOP) de leur délivrer une autorisation de séjour, sous quelque forme que ce soit. Les faits suivants ont alors été retenus:

« (…)

A. Ressortissant kosovar de Serbie, A.________ est marié avec B.________, née ********. Le couple a quatre enfants:D.________, née le ******** 1991, E.________, né le ******** 1992, F.________, le ******** 1995 et C.________, le ******** 1998.

B. A.________ a travaillé en Suisse entre 1986 et 1997 chez ********, à ********, au bénéfice d’un permis de saisonnier. Après le refus du Département fédéral de justice et police (ci-après: DFJP) – confirmé par arrêt du Tribunal fédéral du 9 novembre 1995 – de transformer ce permis en une autorisation de séjour, il a quitté la Suisse pour y revenir en 1999 et y requérir en vain l’asile. En 2001, A.________ est retourné au Kosovo. En 2002, il est revenu en Suisse et a travaillé depuis lors pour G.________, à ********.

C. Le 11 juin 2004, A.________ a requis la régularisation de ses conditions administratives de séjour en Suisse. Par décision du 28 juillet 2005, le Service de l’emploi (ci-après: SDE) a refusé de délivrer en sa faveur une autorisation de séjour et de travail. Le recours interjeté contre cette décision auprès du Tribunal administratif, tant par l’intéressé que par G.________, a été rejeté par arrêt PE.2005.0433 du 13 septembre 2005. Le 6 mars 2008, l’Office fédéral des migrations (ci-après: ODM; depuis lors Secrétariat d’Etat aux migrations [SEM]) a rendu une décision de refus d’exception aux mesures de limitation. Le recours interjeté par A.________ contre cette décision a été rejeté par arrêt du Tribunal administratif fédéral (ci-après: TAF) C-307/2006 du 14 mai 2007. Le 16 août 2007, le Service cantonal de la population (ci-après: SPOP) l’a enjoint de quitter immédiatement la Suisse, ce qu’A.________ a fait le 31 mai 2008.

D. Le 25 juillet 2008, A.________ a saisi l’Ambassade de Suisse à Pristina (Kosovo) d’une demande de visa pour entrer en Suisse. G.________ a requis la délivrance d’une autorisation de séjour et de travail en sa faveur, que le SDE a refusée, par décision du 25 septembre 2008. A.________ est revenu en Suisse, sans autorisation, et a repris ses activités chez G.________, puis, après la faillite de cette dernière, prononcée en 2011, chez H.________, à ********. En novembre 2014, son épouse, B.________, et leur fils cadet, C.________, l’ont rejoint.

E. Le 24 juin 2015, A.________ a saisi le SPOP d’une demande de permis de séjour pour lui-même, son épouse et son fils cadet. A l’invitation de l’autorité, il a produit le contrat de travail le liant avec H.________ pour un salaire mensuel brut de 4'350 fr., en qualité d’auxiliaire spécialisé d’imprimerie, ainsi qu’un contrat d’apprentissage d’assistant en médias imprimés, liant cette entreprise à son fils C.________, à compter du 24 août 2016. Le casier judiciaire suisse d’A.________ est vierge et son nom est inconnu au registre des poursuites. Il en va de même de B.________ et d’C.________.

Le 30 novembre 2015, le SPOP a informé A.________ de son intention de refuser la délivrance des autorisations requises. L’intéressé s’est déterminé le 30 mars 2016, en produisant des extraits de compte individuels AVS, ainsi que les fiches de salaire qui lui ont été remises par ses employeurs successifs. Le 15 juin 2016, le SPOP a refusé d’octroyer des autorisations de séjour en faveur d’A.________, de B.________ et d’C.________ (ci-après: les consorts A.________) et a prononcé leur renvoi.

F. Par acte du 11 juillet 2016, les consorts A.________ ont recouru contre cette dernière décision, dont ils demandent l’annulation.

(…)»

Par arrêt 2C_170/2017 du 15 février 2017, le Tribunal fédéral a déclaré irrecevable le recours interjeté par les consorts A.________ contre l’arrêt PE.2016.0392 du 16 janvier 2017.

B. Le 12 mai 2017, le SPOP a enjoint aux consorts A.________ de quitter la Suisse au 30 juin 2017, avec commination d’exécution forcée en cas de refus d’obtempérer. Le 29 juin 2017, ces derniers ont requis la prolongation de ce délai, au motif qu’un comité de soutien avait saisi le Grand Conseil d’une pétition en leur faveur, munie de 190 signatures. Le 10 juillet 2017, le SPOP a refusé de répondre favorablement à cette demande. Le 18 juillet 2017, le Chef du SPOP a informé les consorts A.________ de ce qu’exceptionnellement ils ne seraient pas inquiétés par un renvoi de force avant leur audition par la Commission thématique des pétitions du Grand Conseil, pour autant que celle-ci ait lieu durant l’automne 2017. Cette commission a rendu son rapport le 23 février 2018; elle a recommandé au Grand Conseil de prendre en considération cette pétition et de la renvoyer au Conseil d’Etat. Au cours de sa séance du 13 mars 2018, le Grand Conseil a approuvé ce rapport. Le 18 avril 2018, le Conseil d’Etat a communiqué sa réponse, conformément à l’art 108 al. 3 de la loi cantonale du 8 mai 2007 sur le Grand Conseil (LGC; RSV 171.01); aux termes de la conclusion de cette prise de position:

«(…)

En conclusion, force est de constater que la situation de la famille K. a déjà été soigneusement examinée par les tribunaux tant au niveau cantonal qu'au niveau fédéral. Rien ne permet de remettre en question l'appréciation de ces autorités, sous peine de violer le principe de la séparation des pouvoirs. Il s'agit maintenant, pour cette famille, de respecter les décisions rendues par ces autorités. Ainsi, au vu de la situation administrative relatée ci-dessus, le SPOP est fondé à poursuivre les démarches en vue de l'exécution du renvoi de la famille K.»

C. Le 12 juin 2018, les consorts A.________ ont saisi le SPOP d’une demande de nouvel examen de la décision négative du 15 juin 2016. En parallèle, leur comité de soutien s’est adressé à la Présidente du Conseil d’Etat et au Chef du Département de l’économie, de l’innovation et du sport (DEIS) afin qu’ils appuyent cette demande. Le 2 août 2018, le SPOP a rendu une décision dont le dispositif est le suivant:

« (…)

1. La demande de réexamen du 12 juin 2018 est irrecevable. Subsidiairement, elle est rejetée. La décision rendue par le SPOP le 15 juin 2016 est maintenue.

2. Mme B.________, M. A.________ et leur fils C.________ restent tenus par le délai imparti pour quitter la Suisse, à savoir au 30 juin 2017.

3. La présente décision est rendue sans frais.

4. Conformément à l’art. 80 alinéa 2 LPA-VD, lu en relation avec l’art. 65 alinéa 4 LPA-VD, l’effet suspensif est levé en cas de recours. »

D. Par acte du 10 août 2018, les consorts A.________ ont recouru contre cette décision auprès de la CDAP; leurs conclusions sont les suivantes:

«A titre de mesures superprovisionnelles et provisionnelles

I. Accorder l'effet suspensif au présent recours ;

II. Mettre les recourants A.________, B.________ et C.________ au bénéfice d'une tolérance de séjour jusqu'à droit connu ;

Principalement

II. Annuler la décision du Service de la population du 2 août 2018 ;

III. Dire que les recourants A.________, B.________ et C.________ doivent être mis au bénéfice d'un permis de séjour ;

Subsidiairement à la conclusion III ci-dessus

IV. Renvoyer le dossier de la cause à l'autorité intimée pour complément d'instruction.»

Par avis du 13 août 2018, le juge instructeur a accordé l’effet suspensif au recours.

Le SPOP a produit son dossier; dans sa réponse, il propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée.

Invités à se déterminer, les consorts A.________, B.________ et C.________ maintiennent leurs conclusions.

E. Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de délibération.

Considérant en droit:

1. a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), la CDAP connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions rendues par les autorités administratives lorsqu’aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître. Elle est ainsi compétente pour statuer sur les recours interjetés contre les décisions du SPOP.

b) Déposé en temps utile (art. 95 et 96 al. 1 let. a LPA-VD), selon les formes prescrites par la loi (art. 79 al. 1 et 99 LPA-VD), le recours est formellement recevable, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. Dans la décision attaquée, l'autorité intimée a – principalement – déclaré irrecevable et – subsidiairement – rejeté la demande de réexamen de sa décision de refus de délivrer aux recourants une autorisation de séjour, entrée depuis lors en force.

a) La jurisprudence a déduit des garanties générales de procédure de l'art. 29 al. 1 et 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) l'obligation pour l'autorité administrative de se saisir d'une demande de réexamen lorsque les circonstances de fait ont subi, depuis la première décision, une modification notable, ou si le requérant invoque des faits ou des moyens de preuve importants qu'il ne connaissait pas lors de la première décision, ou dont il ne pouvait pas se prévaloir ou n'avait pas de raison de se prévaloir à cette époque (ATF 136 II 177 consid. 2.1 p. 181; 129 V 200 consid. 1.1 p. 202; 120 Ib 42 consid. 2b p. 46/47, et les arrêts cités). La demande de réexamen (aussi appelée demande de nouvel examen ou de reconsidération) est adressée à une autorité administrative en vue d'obtenir l'annulation ou la modification d'une décision qu'elle a prise (v. ATAF 2010/5 du 5 février 2010, consid. 2.1.1, références citées). Le réexamen de décisions administratives entrées en force ne doit toutefois pas être admis trop facilement. Il ne saurait en particulier servir à remettre sans cesse en cause des décisions exécutoires ou à contourner les délais prévus pour les voies de droit ordinaires (cf. ATF 136 II 177 consid. 2.1; arrêts du Tribunal fédéral 2C_1/2015 du 13 février 2015 consid. 4.2; 2C_225/2014 du 20 mars 2014 consid. 5.1 et les références). Ces principes sont rappelés à l'art. 64 LPA-VD, à teneur duquel:

«¹Une partie peut demander à l'autorité de réexaminer sa décision.

² L'autorité entre en matière sur la demande:

a. si l'état de fait à la base de la décision s'est modifié dans une mesure notable depuis lors, ou

b. si le requérant invoque des faits ou des moyens de preuve importants qu'il ne pouvait pas connaître lors de la première décision ou dont il ne pouvait pas ou n'avait pas de raison de se prévaloir à cette époque, ou

c. si la première décision a été influencée par un crime ou un délit.»

b) L'hypothèse visée à l’art. 64 al. 2 let. a LPA-VD permet de prendre en compte un changement de circonstances ou de droit et d'adapter en conséquence une décision administrative correcte à l'origine. L'autorité de chose décidée attachée à la décision administrative entrée en force se fondant uniquement sur la situation de fait et de droit au moment où elle a été rendue, il s'agit dans ce cas non pas d'une révision au sens procédural du terme, mais d'une adaptation aux circonstances nouvelles. Le requérant doit donc invoquer des faits qui se sont réalisés après le prononcé de la décision attaquée (vrais nova), plus précisément, après l'ultime délai dans lequel, suivant la procédure applicable, ils pouvaient encore être invoqués. Cette hypothèse ne concerne que les décisions aux effets durables, ce qui est le cas d'une décision réglementant le statut d'une personne au regard des règles de police des étrangers. Par ailleurs, les faits invoqués doivent être importants, c'est-à-dire de nature à entraîner une modification de l'état de fait à la base de la décision et, s'il est correctement apprécié, une décision plus favorable au requérant (arrêt PE.2015.0185 du 15 juillet 2015 et les réf. cit.).

Les faits et les moyens de preuve invoqués, dans le cadre des hypothèses visées à l'art. 64 al. 2 let. a et b LPA-VD, doivent être "importants", soit de nature à modifier l'état de fait à la base de l'acte attaqué et à aboutir à un résultat différent en fonction d'une appréciation juridique correcte (cf. arrêt PE.2010.0620 du 30 mars 2011 consid. 3a et les références). En outre, à teneur de l’art. 65 al. 1 LPA-VD, si le requérant entend invoquer l'un des moyens mentionnés à l'article 64, alinéa 2, lettres b) et c), il doit déposer sa demande dans les nonante jours dès la découverte dudit moyen.

c) Lorsque l'autorité refuse d'entrer en matière sur une demande de réexamen, estimant que les conditions requises ne sont pas réunies, l'administré ne peut pas remettre en cause, par la voie d'un recours, la première décision sur laquelle l'autorité a refusé de revenir. Il peut seulement faire valoir que l'autorité a nié à tort l'existence de conditions justifiant un réexamen; les demandes de réexamen ne sauraient en effet servir à remettre continuellement en cause des décisions administratives entrées en force de chose décidée, respectivement jugée (ATF 136 II 177 consid. 2.1; 120 Ib 42 consid. 2b p. 46/47, et les arrêts cités; arrêt 2D_138/2008 du 10 juin 2009 consid. 3.2 et les références). Le droit des étrangers n'échappe pas à cette règle (arrêts 2C_481/2013 du 30 mai 2013 consid. 2.2; 2C_1007/2011 du 13 mars 2012 consid. 4.2 avec renvoi à l'ATF 136 II 177 consid. 2.1 p. 181). En revanche, lorsque l’autorité entre en matière et après réexamen, rend une nouvelle décision au fond, ce prononcé peut faire l'objet d'un recours pour des motifs de fond, au même titre que la décision initiale (ATF 113 Ia 416 consid. 3c; ATAF 2010/5, déjà cité, consid. 2.1.1).

3. a) En la présente espèce, les recourants se fondent pour l’essentiel sur l’adoption, par le Grand Conseil, lors de sa séance du 13 mars 2018, du rapport de la Commission thématique des pétitions du 23 février 2018, recommandant la prise en considération de la pétition signée par 190 personnes en leur faveur et son renvoi au Conseil d’Etat. Ils considèrent que ce rapport constituerait une preuve de leur intégration en Suisse, au sens où l’entend l'art. 31 al. 1 let. a de l'ordonnance fédérale du 24 octobre 2007 relative à l'admission, au séjour et à l'exercice d'une activité lucrative (OASA; RS 142.201). En conclusion dudit rapport, il est effet relevé: «Compte tenu de la situation particulière de M. K., des nombreuses années passées en Suisse, de la qualité de son travail et de son intégration, plusieurs commissaires sont d’avis que M. K. et sa famille mériteraient de pouvoir rester en Suisse». Or, force est de leur opposer que ce rapport qui, certes, est intervenu postérieurement à la décision négative du 15 juin 2016, ne saurait être assimilé à un fait ou à un moyen de preuve dont les recourants puissent utilement se prévaloir. En effet, il ne s'agit pas à proprement parler d'un fait (nouveau) de nature à établir l'intégration des recourants, mais plutôt de l'appréciation des faits (préexistants) par le Grand Conseil, appréciation qui ne lie pas les autorités compétentes en matière de droit des étrangers (cf. dans le même sens arrêt du Tribunal administratif fédéral C-4012/2012 du 15 janvier 2015 consid. 6.2.3). Que le Grand Conseil ait estimé que l'intégration des recourants justifie qu'ils puissent rester en Suisse ne conduit donc pas en soi à remettre en cause, sans que de nouveaux éléments ne soient entre-temps apparus, l'appréciation de l’autorité intimée et de la Cour de céans, selon laquelle la situation des recourants ne constitue pas un cas individuel d'une extrême gravité. On rappelle au demeurant qu’une appréciation différente des faits, intervenue postérieurement à une décision définitive et exécutoire, ne constitue pas un fait nouveau au sens de l’art. 64 al. 2 LPA-VD (v. Jean-François Poudret, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, vol. V, Berne 1992, n° 2.2.1 ad 137; v. arrêt CR.2013.0092 du 24 mars 2014 consid. 5b, réf. citées). En réalité, les recourants continuent à mettre en avant la bonne intégration d’A.________ en Suisse, en remettant en cause ce qui avait été retenu à cet égard dans l’arrêt PE.2016.0382 du 11 janvier 2017 (cf. consid. 6b). Or, cette procédure est définitivement close depuis l’arrêt 2C_170/2017 du 15 février 2017 et les recourants n’allèguent aucun fait nouveau à cet égard. Dès lors, il s’agit d’un moyen purement appellatoire, sur lequel l’autorité intimée n’avait nullement à entrer en matière.

b) Les recourants évoquent en outre un changement de pratique du Secrétariat d’Etat aux migrations (SEM). Ils se fondent sur la procédure de régularisation, entreprise dès le mois de février 2017, de ressortissants étrangers séjournant illégalement dans le canton de Genève, dans une situation comparable au demeurant à la leur.

D'abord, il n'est pas établi que le SEM, qui a été consulté par les autorités genevoises dans le cadre de l'opération "Papyrus", ait véritablement modifié sa pratique. Quoi qu'il en soit, il est plus que douteux qu’un changement de pratique puisse être invoqué avec succès à l’appui d’une demande de nouvel examen. Il a été jugé à cet égard qu’une modification ultérieure de la pratique ou de la jurisprudence ne constitue en règle générale pas une raison suffisante pour réexaminer une décision (arrêts 2C_1010/2011 du 31 janvier 2012 consid. 2.2; 2C_114/2011 du 26 août 2011 consid. 2.2). Le droit des étrangers n'échappe pas à cette règle (cf. arrêts 2C_481/2013 du 30 mai 2013 consid. 2.2; 2C_1007/2011 du 13 mars 2012 consid. 4.2 avec renvoi à l'ATF 136 II 177 consid. 2.1 p. 181). Exceptionnellement, un changement de pratique ou de jurisprudence peut toutefois entraîner la modification d'une décision entrée en force lorsque la nouvelle jurisprudence a une portée générale telle qu'il serait contraire au droit à l'égalité de ne pas l'appliquer dans tous les cas en maintenant une ancienne décision (cf. ATF 135 V 215 consid. 5.1.1; arrêt 2C_195/2011 du 17 octobre 2011 consid. 3.3.2). Comme il a déjà été jugé, les autorités cantonales sont chargées, dans leur domaine de compétence, d’exécuter la législation en la matière (cf. art. 88 al. 1 OASA). Le domaine de compétence des autorités du canton de Genève s’étend aux étrangers résidant sur le territoire de ce canton (cf. art. 12 al. 1 LEtr). Les recourants, qui résident dans le canton de Vaud, ne seraient par conséquent pas fondés à invoquer ce qui précède et à se plaindre d’une inégalité de traitement, du fait que les autorités de ce canton n’aient pas entrepris, dans l’application de la LEtr, une démarche similaire à celles des autorités genevoises (v. arrêt PE.2017.0150 du 3 août 2017 consid. 4; cf. plus largement ATF 143 II 87 consid. 6.3.1 p. 101).

c) Enfin, les recourants font valoir, toujours en lien avec l’intégration d’A.________ en Suisse mais également afin de démontrer l’étroitesse de ses relations la Suisse, que son frère I.________ vit en Suisse avec son épouse et ses enfants, tous de nationalité suisse, de même que l’un de ses neveux et ses cousins, titulaires de permis d’établissement, ainsi que sa sœur. Pour autant qu’elle soit déterminante, ce qui n’est pas certain, cette circonstance n’est à l’évidence pas nouvelle; à tout le moins, cela n’est ni démontré, ni même allégué. Les recourants, qui auraient pu se prévaloir de cette circonstance au cours de la procédure ayant abouti à l’arrêt PE.2016.0382, se gardent du reste d’indiquer la raison pour laquelle ils s’en sont abstenus.

d) Il résulte de ce qui précède que l’autorité intimée n’était pas tenue d’entrer en matière sur la demande de nouvel examen dont elle a été saisie par les recourants, les conditions de l’art. 64 al. 2 LPA-VD n’étant pas réalisées. C’est par conséquent à juste titre que cette demande a été déclarée irrecevable, subsidiairement rejetée par l’autorité intimée.

4. Le recours sera en conséquence rejeté et la décision attaquée, confirmée. Les recourants succombant, un émolument judiciaire sera mis à leur charge et l’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (art. 49 al. 1, 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision du Service de la population, du 2 août 2018, est confirmée.

III. Les frais d’arrêt, par 600 (six cents) francs, sont mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.

IV. Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 17 octobre 2018

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’au SEM.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.