TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 27 mars 2018

Composition

M. Guillaume Vianin, président; M. Claude Bonnard et
M. Fernand Briguet, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.

Recourante

A.________ à ******** représentée par Me Christophe Tafelmacher, avocat à Lausanne.

Autorité intimée

Service de la population, à Lausanne.

Objet	Refus de délivrer
	Recours A.________ c/ décision du Service de la population du 14 septembre 2018 lui refusant l'octroi d'une autorisation de séjour sous quelque forme que ce soit et prononçant son renvoi de Suisse

Vu les faits suivants:

A. Ressortissante uruguayenne née en 1942, A.________ vivrait, selon ses explications, en Suisse depuis 2004. Elle y a rejoint sa fille, B.________, qui vit à ******** en compagnie de son époux, ressortissant suisse dont elle a acquis la nationalité, et de leurs enfants. Dénoncée aux autorités communales, A.________ a entrepris de régulariser sa situation et a requis, le 9 mars 2017, la délivrance d’une autorisation de séjour au titre du regroupement familial. Le 6 novembre 2017, le Service de la population (ci-après : SPOP) lui a fait part de son intention de rendre une décision négative. A.________ s’est déterminée le 24 novembre 2017; elle s’est notamment plainte de discrimination au regard des ressortissants de l’Union européenne et a fait valoir la protection de sa vie familiale. Par décision du 14 septembre 2018, le SPOP a refusé de délivrer une autorisation de séjour en faveur de A.________ et a prononcé son renvoi. Cette décision a été notifiée à l’intéressée le 25 septembre 2018.

B. Par acte du 24 octobre 2018, A.________ a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre cette décision, dont elle demande principalement l’annulation, la cause étant renvoyée au SPOP pour nouvelle décision; subsidiairement, elle demande la réforme de cette décision en ce sens qu’une autorisation de séjour lui soit délivrée.

Le SPOP a produit son dossier; il propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée.

A.________ s’est déterminée sur cette écriture; elle maintient ses conclusions.

Dans ses déterminations, le SPOP maintient les siennes.

A.________ s’est exprimée une ultime fois.

C. Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions rendues par les autorités administratives lorsque aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître. Elle est ainsi compétente pour statuer sur les recours interjetés contre les décisions du SPOP.

b) Interjeté selon les formes prescrites par la loi (art. 79 al. 1 et 99 LPA-VD) et en temps utile (art. 95 et 96 al. 1 let. b LPA-VD), le recours est formellement recevable, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. Au titre des mesures d’instruction, la recourante a requis la tenue d’une audience, afin de pouvoir s’exprimer oralement devant la Cour et de faire recueillir par cette dernière la déposition de témoins.

a) On rappelle que devant la CDAP, la procédure est en principe écrite (art. 27 LPA-VD). Hormis lorsqu'il y a péril en la demeure, les parties ont le droit d'être entendues avant toute décision les concernant (art. 33 al. 1 LPA-VD). Sauf disposition expresse contraire, elles ne peuvent prétendre être auditionnées par l'autorité (al. 2). Les parties participent à l'administration des preuves (art. 34 al. 1 LPA-VD). A cet effet, l’autorité peut, notamment (art. 29 al. 1 LPA-VD), entendre les parties (let. a), recourir à la production de documents, titres et rapports officiels (let. d), aux renseignements fournis par les parties, des autorités ou des tiers (let. e) et recueillir des témoignages (let. f). Elle n'est toutefois pas liée par les offres de preuves formulées par les parties (art. 28 al. 2 LPA-VD); elle doit examiner les allégués de fait et de droit et administrer les preuves requises, si ces moyens n'apparaissent pas d'emblée dénués de pertinence (art. 34 al. 3 LPA-VD).

Le droit d'être entendu découlant des art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst./VD comprend notamment le droit pour l'intéressé de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou, à tout le moins, de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre. A lui seul, l'art. 29 al. 2 Cst. ne confère pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins. Le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient pas l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299; 140 I 68 consid. 9.6.1 p. 76; 131 I 153 consid. 3 p. 157; 130 II 425 consid. 2.1 p. 429; 124 I 241 consid. 2 p. 242, et les arrêts cités). Les art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst./VD n’accordent pas à la partie dans la procédure devant la juridiction administrative le droit inconditionnel d’être entendu oralement, ni celui d’obtenir l’audition de témoins ou la mise en œuvre d’une expertise (ATF 134 I 140 consid. 5.3 p. 148; 122 II 464 consid. 4c p. 469/470).

b) En l’espèce, l’on peut se dispenser de tenir une audience publique aux fins d’auditionner la recourante et de recueillir la déposition de ses proches. L’autorité intimée a produit à cet égard le dossier de la procédure, qui est complet. A cela s’ajoute que la recourante a produit un certain nombre de pièces. En outre, elle a pu se déterminer sur la réponse de l’autorité intimée. Enfin, le litige a trait, comme on le verra ci-dessous, à des questions d’ordre principalement, sinon exclusivement juridique, que le Tribunal examine avec un plein pouvoir d’examen (cf. art. 98 LPA-VD). Dès lors, par appréciation anticipée des preuves, le Tribunal s’estime en mesure de statuer en connaissance de cause, en se dispensant de tenir une audience et de donner suite aux réquisitions de la recourante.

3. Sur le plan matériel, on rappelle que les ressortissants étrangers ne bénéficient en principe d'aucun droit à l'obtention d'une autorisation de séjour et de travail, sauf s'ils peuvent le déduire d'une norme particulière du droit fédéral ou d'un traité international (ATF 130 II 281 consid. 2.1 p. 284, 493 consid. 3.1 p. 497/498; 128 II 145 consid. 1.1.1 p. 148, et les arrêts cités). Ressortissante d’Uruguay, la recourante ne peut invoquer aucun traité en sa faveur; le recours s'examine ainsi uniquement au regard du droit interne, soit la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers et l'intégration (LEI; RS 142.20) et ses ordonnances d’application.

4. a) Au préalable, on rappelle que sous l'angle étroit de la protection de la vie privée, l'art. 8 par. 1 de la convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH; RS 0.101) ouvre également le droit à une autorisation de séjour, mais à des conditions très restrictives. L'étranger doit en effet établir l'existence de liens sociaux et professionnels spécialement intenses avec la Suisse, notablement supérieurs à ceux qui résultent d'une intégration ordinaire. Le Tribunal fédéral n'adopte pas une approche schématique qui consisterait à présumer, à partir d'une certaine durée de séjour en Suisse, que l'étranger y est enraciné et dispose de ce fait d'un droit de présence dans notre pays. Il procède bien plutôt à une pesée des intérêts en présence, en considérant la durée du séjour en Suisse comme un élément parmi d'autres (cf. ATF 130 II 281 consid. 3.2.1 p. 286 et les arrêts cités; v. en outre, arrêts 2C_170/2017 du 15 février 2017 consid. 3.1; 2C_142/2015 du 13 février 2015 consid. 3.2). Le Tribunal fédéral a rappelé que le droit à une autorisation de séjour fondée sur l'art. 8 CEDH dépendait fondamentalement de la durée de la résidence en Suisse de l'étranger. Lorsque celui-ci réside légalement depuis plus de dix ans en Suisse, ce qui correspond en droit suisse au délai pour obtenir une autorisation d'établissement ou la naturalisation, il y a lieu de partir de l'idée que les liens sociaux qu'il a développés avec le pays dans lequel il réside sont suffisamment étroits pour que le refus de prolonger ou la révocation de l'autorisation de rester en Suisse doivent n'être prononcés que pour des motifs sérieux. Lorsque la durée de la résidence est inférieure à dix ans mais que l'étranger fait preuve d'une forte intégration en Suisse, le refus de prolonger ou la révocation de l'autorisation de rester en Suisse peut également porter atteinte au droit au respect de la vie privée (ATF 144 I 266 consid. 3.9 p. 277s.).

Les années passées dans l'illégalité ou au bénéfice d'une simple tolérance - par exemple en raison de l'effet suspensif attaché à des procédures de recours - ne doivent pas être prises en considération dans l'appréciation ou alors seulement dans une mesure très restreinte (cf. ATF 134 II 10 consid. 4.3 p. 23 s.; 130 II 281 consid. 3.3 p. 289). Le Tribunal fédéral a notamment retenu en faveur d'un étranger installé depuis plus de onze ans en Suisse qu'il avait développé dans notre pays des liens particulièrement intenses dans les domaines professionnel (création d'une société à responsabilité limitée; emploi à la Délégation permanente de l'Union africaine auprès de l'ONU) et social (cumul de diverses charges auprès de l'Eglise catholique) et que, sans le décès de son épouse suisse, avec laquelle il partageait sa vie, l'intéressé pouvait légitimement espérer la prolongation de son autorisation de séjour (cf. arrêt 2C_266/2009 du 2 février 2010). A l'inverse, le Tribunal fédéral a estimé que ne pouvait déduire aucun droit à une autorisation de séjour sous l'angle de la protection de la vie privée un étranger qui vivait en Suisse certes depuis seize ans, mais de manière illégale. Le Tribunal fédéral a relevé que les relations professionnelles, dans le domaine de la restauration et comme gérant d'un magasin, ainsi que sociales, notamment dans le domaine du sport (membres d'équipe de foot et abonnements pour assister aux matchs), dont le recourant faisait état, ne pouvaient être qualifiées de liens particulièrement intenses qui vont largement au-delà de l'intégration ordinaire au sens de la jurisprudence. Par ailleurs, l'autonomie financière et le respect des obligations légales fiscales et sociales n'étaient à cet égard pas suffisants (cf. arrêt 2C_200/2012 du 5 mars 2012; voir aussi 2C_541/2012 du 11 juin 2012, dans lequel le Tribunal fédéral a déclaré irrecevable le recours déposé par un étranger qui séjournait en Suisse depuis onze ans). Enfin, le Tribunal fédéral a confirmé qu’un ressortissant péruvien ayant vécu et travaillé en Suisse durant trente ans, sans aucune autorisation de séjour en toute illégalité, malgré les décisions de renvoi, les décisions d'interdiction d'entrée en Suisse et les amendes prononcées à son encontre, n’était pas fondé à invoquer l’art. 8 CEDH pour prétendre à une autorisation de séjour. Il est exclu, pour le Tribunal fédéral, d'accorder un poids prépondérant à ces longues années de séjour en Suisse dont l'illégalité avait été à maintes reprises rappelée à l’intéressé par les autorités pénales et de police des étrangers, avant même d'ailleurs qu'il n'atteigne l'âge de 66 ans; cela reviendrait à décerner une prime à l'opposition persistante aux décisions des autorités et fixer une limite d'âge à partir de laquelle un comportement illégal durable cesserait de l'être (arrêt 2C_498/2018 du 29 juin 2018 consid. 6.2).

b) Un étranger peut, selon les circonstances, se prévaloir du droit au respect de sa vie familiale, également garanti par l'art. 8 par. 1 CEDH – à l'instar de l'art. 13 al. 1 Cst. – pour s'opposer à l'éventuelle séparation de sa famille; encore faut-il que la relation entre l'étranger et une personne de sa famille ayant le droit de résider durablement en Suisse soit étroite et effective (ATF 137 I 284 consid. 1.3; 135 I 143 consid. 1.3.1; 131 II 265 consid. 5; 130 II 281 consid. 3.1). La question de savoir si, dans un cas d'espèce, les autorités de police des étrangers sont tenues d'accorder une autorisation de séjour fondée sur l'art. 8 CEDH doit être résolue sur la base d'une pesée de tous les intérêts privés et publics en présence (ATF 135 I 143 consid. 2.1 p. 147). D'après la jurisprudence, les relations familiales que l'art. 8 CEDH tend à préserver sont, avant tout, les rapports entre époux ainsi qu'entre parents et enfants mineurs vivant ensemble. Le Tribunal fédéral admet qu'en dehors du cercle de la famille nucléaire, un étranger puisse, exceptionnellement et à des conditions restrictives, déduire un droit à une autorisation de séjour de l'art. 8 par. 1 CEDH s'il existe un rapport de dépendance particulier entre lui et un (proche) parent au bénéfice d'un droit de présence assuré en Suisse (notamment nationalité suisse ou autorisation d'établissement ; cf. ATF 144 II 1 consid. 6.1 p. 13; 137 I 154 consid. 3.4.2 p. 159; 135 I 143 consid. 1.3.1 p. 145/146; 130 II 281 consid. 3.1 p. 285), par exemple en raison d'une maladie ou d'un handicap graves. Tel est le cas lorsque l’étranger a besoin d'une attention et de soins que seuls des proches parents sont en mesure de prodiguer; cela vaut notamment pour les enfants majeurs vis-à-vis de leurs parents résidant en Suisse (cf. ATF 129 II 11 consid. 2 p. 14; arrêts 2C_546/2013 du 5 décembre 2013 consid. 4.3; 2C_180/2010 du 27 juillet 2010 consid. 2.1). L'élément déterminant tient en effet dans l'absolue nécessité pour l'étranger de demeurer en Suisse pour assister son proche parent, ou inversement pour être assisté, et qu'à défaut d'un tel soutien, la personne ne pourrait pas faire face autrement aux problèmes imputables à son état de santé (ATF 129 II 11 consid. 2 p. 13s.; 120 Ib 257 consid. 1d p. 261; arrêts 2D_19/2014 du 2 octobre 2014 consid. 4; 2C_817/2010 du 24 mars 2011 consid. 4). Des difficultés économiques ou d'autres problèmes d'organisation ne sauraient être assimilés à un handicap ou à une maladie grave rendant irremplaçable l'assistance de proches parents (arrêts 2C_174/2007 du 12 juillet 2007 consid. 3.4; 2A.31/2004 du 26 janvier 2004 consid. 2.1.2; 2A.30/2004 du 23 janvier 2004 consid. 2.2).

c) En l’espèce, la recourante séjourne en Suisse depuis plus de quatorze ans de façon illégale. Elle n’est donc pas fondée à invoquer la protection de sa vie privée pour qu’il soit dérogé aux conditions d’admission en sa faveur.

La recourante vit à ******** chez sa fille et son beau-fils. Elle est proche de sa fille, elle-même mère de deux fillettes, et de son beau-fils. Aucun élément ne permet cependant de retenir qu’il existe entre la recourante et sa fille un lien de dépendance, au point que la première soit dans l'absolue nécessité de demeurer en Suisse pour y être assistée ou assister la seconde. La protection de la vie familiale au sens où l’entend l’art. 8 par. 1 CEDH n’entre dès lors pas en considération.

5. a) Les articles 18 à 30 LEI règlent les conditions d’admission des étrangers. Les art. 18, 20 et 21 à 24 LEI régissent plus particulièrement l’admission en vue d’une activité lucrative salariée. Doivent notamment être remplies les exigences relatives à l’ordre de priorité (art. 21) et celles relatives aux qualifications personnelles (art. 23). Les art. 27 à 29 règlent les cas d’admission sans activité lucrative, soit l’admission en vue d’une formation ou d’un perfectionnement (art. 27), celle des rentiers (art. 28) et celle en vue d’un traitement médical (art. 29). La recourante ne réalise aucune de ces conditions, ce qu’elle ne conteste pas.

b) A titre préliminaire, on relève que la recourante n’est pas fondée à invoquer l’art. 42 al. 1 LEI, qu’elle invoque subsidiairement. A l’inverse de l’art. 3 par. 1 et 2 let. b de l’Annexe I à l'Accord entre la Communauté européenne et ses Etats membres, d'une part, et la Confédération suisse, d'autre part, sur la libre circulation des personnes, conclu le 21 juin 1999 et entré en vigueur le 1^er juin 2002 (RS 0.142.112.681; ci-après: ALCP), cette disposition ne permet pas le regroupement familial des ascendants avec une personne de nationalité suisse. A plusieurs reprises, le Tribunal fédéral a jugé sur ce point qu’il existait des motifs suffisants, non discriminatoires au regard de l'art. 14 CEDH, qui justifient de traiter les ressortissants suisses différemment des ressortissant de l'Union européenne en matière de regroupement familial (cf. en dernier lieu, arrêts TF 2C_323/2018 du 21 septembre 2018 consid. 5; 2C_388/2017 du 8 mai 2017 consid. 7; 2C_952/2016 du 10 octobre 2016 consid. 3.3 et les arrêts cités). Il n’y a donc pas lieu d’y revenir.

c) La recourante requiert la délivrance d'une autorisation de séjour fondée sur l'art. 30 al. 1 let. b LEI. Aux termes de cette disposition, il est possible de déroger aux conditions d'admission dans le but de tenir compte des cas individuels d'extrême gravité ou d'intérêts publics majeurs. L'art. 31 al. 1 de l'ordonnance du 24 octobre 2007 relative à l'admission, au séjour et à l'exercice d'une activité lucrative (OASA; RS 142.201), qui complète l'art. 30 al. 1 let. b LEI selon son titre marginal, avait, jusqu’au 31 décembre 2018 (soit le texte en vigueur au moment où l’autorité intimée a statué, donc applicable en l’occurrence vu l’art. 126 al. 1 LEI; v. ég. ATF 141 II 393 consid. 2.4 p. 398) la teneur suivante:

^"1Une autorisation de séjour peut être octroyée dans les cas individuels d’extrême gravité. Lors de l’appréciation, il convient de tenir compte notamment:

a. de l’intégration du requérant;

b. du respect de l’ordre juridique suisse par le requérant;

c. de la situation familiale, particulièrement de la période de scolarisation et de la durée de la scolarité des enfants;

d. de la situation financière ainsi que de la volonté de prendre part à la vie économique et d’acquérir une formation;

e. de la durée de la présence en Suisse;

f. de l’état de santé;

g. des possibilités de réintégration dans l’Etat de provenance."

La situation personnelle d'extrême gravité visée par l'art. 30 al. 1 let. b LEI est la même que celle de l'art. 13 let. f de l'ancienne ordonnance du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers en vigueur jusqu'au 31 décembre 2007 (aOLE) si bien que la jurisprudence relative à cette disposition reste applicable (ATF 136 I 254 consid. 5.3.1 et réf. cit.).

Le Tribunal administratif fédéral a rappelé, notamment dans l'arrêt C-5479/2010 du 18 juin 2012, que l’art. 31 al. 1 OASA comprend une liste exemplative des critères à prendre en considération pour la reconnaissance de cas individuels d'une extrême gravité. Il ressort par ailleurs de la formulation de l'art. 30 al. 1 let. b LEI, qui est rédigé en la forme potestative, que l'étranger n'a aucun droit à l'octroi d'une dérogation aux conditions d'admission pour cas individuel d'une extrême gravité et, partant, à l'octroi d'une autorisation de séjour fondée sur cette disposition (ATF 138 II 393 consid. 3.1 p. 396; 137 II 345 consid. 3.2.1 p. 348; arrêt du Tribunal fédéral 2C_367/2016 du
16 juin 2016 consid. 2 et les références citées ; cf. ég. Andrea Good/Titus Bosshard, Abweichungen von den Zulassungsvoraussetzungen, in: Caroni/Gächter/Thurnherr [éds], Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer [AuG], Berne 2010, p. 226 s. n° 2 et 3 ad art. 30 LEI).

d) De ce qui précède, il résulte en particulier que les conditions auxquelles la reconnaissance d'un cas individuel d'extrême gravité (ou cas de rigueur) est soumise doivent être appréciées restrictivement. II est nécessaire que l'étranger concerné se trouve dans une situation de détresse personnelle; cela signifie que ses conditions de vie et d'existence, comparées à celles applicables à la moyenne des étrangers, doivent être mises en cause de manière accrue, en ce sens que le refus de soustraire l'intéressé aux restrictions des quotas comporte pour lui de graves conséquences. Lors de l'appréciation d'un cas personnel d'extrême gravité, il y a lieu de tenir compte de l'ensemble des circonstances. Par ailleurs, le fait que l'étranger ait séjourné en Suisse pendant une assez longue période, qu'il s'y soit bien intégré, socialement et professionnellement, et que son comportement n'ait pas fait l'objet de plaintes ne suffit pas, à lui seul, à constituer un cas personnel d'extrême gravité; il faut encore que la relation du requérant avec la Suisse soit si étroite qu'on ne puisse pas exiger qu'il aille vivre dans un autre pays, notamment dans son pays d'origine (cf. ATAF C 636/2010 du 14 décembre 2010 [partiellement publié in: ATAF 2010/55] consid. 5.2 et 5.3 et la jurisprudence et doctrine citée; ATAF 2009/40 consid. 6.2).

A cet égard, les relations de travail, d'amitié ou de voisinage que le requérant a pu nouer pendant son séjour ne constituent normalement pas des liens si étroits avec la Suisse qu'ils justifieraient une exemption des mesures de limitation du nombre des étrangers (ATF 130 II 39 consid. 3 et la référence). Parmi les éléments déterminants pour la reconnaissance d'un cas de rigueur au sens de la jurisprudence susmentionnée, il convient de citer, en particulier, la très longue durée du séjour en Suisse, une intégration sociale particulièrement poussée, une réussite professionnelle remarquable, une maladie grave ne pouvant être soignée qu'en Suisse; constituent en revanche des facteurs allant dans un sens opposé le fait que la personne concernée n'arrive pas à subsister de manière indépendante et doive recourir à l'aide sociale, ou des liens conservés avec le pays d'origine (par exemple sur le plan familial) susceptibles de faciliter sa réintégration (cf. ATAF F-3272/2014 du 18 août 2016 consid. 5.4 et F-3709/2014 du 1er juillet 2016 consid. 7.2).

On rappelle à cet égard que la durée du séjour en Suisse constitue un critère important lors de l'examen d'un cas de rigueur. Elle doit être examinée à la lumière de l'ensemble des circonstances du cas d'espèce et appréciée au regard des autres critères déterminants. Le Tribunal fédéral a constamment rappelé à cet égard que les séjours illégaux en Suisse n'étaient pas pris en compte dans l'examen d'un cas de rigueur. La longue durée d'un séjour en Suisse n'est pas, à elle seule, un élément constitutif d'un cas personnel d'extrême gravité dans la mesure où ce séjour est illégal. Sinon, l'obstination à violer la législation en vigueur serait en quelque sorte récompensée (ATF 137 II 1 consid. 4.3 p. 8; 130 II 39 consid. 3 p. 42; arrêts 2C_1042/2018 du 26 novembre 2018 consid. 4.2; 2C_498/2018 du 29 juin 2018 consid. 6.2; cf. dans le même sens, arrêts PE.2017.0150 du 3 août 2017 consid. 3d; PE.2016.0303 du 10 janvier 2017 consid. 5b; PE.2016.0206 du 7 novembre 2016 consid. 5b/dd; PE.2015.0103 du 15 décembre 2015 consid. 5c; PE.2013.0163 du 11 juillet 2013 consid. 2b; PE 2009.0026 du 11 mars 2009 consid. 4). Le fait que les autorités soient au courant de la présence de l’étranger en Suisse ne change rien au caractère illégal de son séjour (cf. arrêts 2C_647/2016 du 2 décembre 2016 consid. 3.2; 2A.225/2003 du 21 mai 2003 consid. 3.1). De même, la renonciation à prendre des mesures en vue du renvoi de l’étranger ne peut être assimilée à une décision d'autorisation (ATF 136 I 254 consid. 4.3.3 p. 260; 130 II 39 consid. 4 p. 43). Sur ce point, on rappelle que la renonciation à prononcer le renvoi pendant la procédure est une tolérance destinée à permettre aux personnes pour lesquelles une régularisation en raison d'une situation personnelle d'extrême gravité est envisageable de s'annoncer aux autorités sans craindre un renvoi immédiat, plutôt que de rester dans la clandestinité (ATF 136 I 254 consid. 5 3.2 p. 252). Elle n’est pas déterminante dans la pesée des intérêts (ATF 133 II 6 consid. 6.3.2 p. 29).

e) Dès lors, il appartient à l'autorité compétente d'examiner si l'intéressé se trouve pour d'autres raisons dans un état de détresse justifiant une exception aux mesures de limitation du nombre des étrangers; dans ce cadre, il y a lieu de se fonder notamment sur les relations familiales de l'intéressé en Suisse et dans sa patrie, sur son état de santé, sur sa situation professionnelle et sur son intégration sociale (ATF 130 II 39 précité, consid. 3 p. 42; arrêts 2C_647/2016 du 2 décembre 2016 consid. 3.1; 2A.69/2007 du 10 mai 2007 consid. 3). A cet égard, il a été jugé que l’exercice d’une activité lucrative sans autorisation de séjour et de travail ne constituait pas un cas de rigueur et que l'étranger qui vient travailler illicitement en Suisse ne saurait se prévaloir de ses conditions de vie pour demander d'être exempté des mesures de limitation; le contraire reviendrait à inciter les étrangers à éluder la législation en vigueur dans l'intention d'obtenir ultérieurement la régularisation de leur situation (ATF 130 II 39 consid. 5.1 pp. 44/45).

A titre exemplatif, le Tribunal administratif fédéral a rejeté le recours d'un équatorien en Suisse illégalement depuis 13 ans malgré une bonne intégration socio-professionnelle et la présence de sa fille en Suisse (C-4555/2013 du 5 août 2014). Il est parvenu à la même conclusion s'agissant d'un ressortissant égyptien séjournant illégalement en Suisse depuis de nombreuses années et qui était bien intégré (C-516/2013 du 12 janvier 2015) et d'un couple de ressortissants paraguayens en Suisse illégalement depuis une dizaine d'années et également bien intégrés (C-5060/2013 du 27 janvier 2015). Pour sa part, la CDAP a confirmé le refus des autorités de déroger aux conditions d’admission et de délivrer une autorisation de séjour à un ressortissant équatorien séjournant illégalement en Suisse depuis quinze ans, sans pouvoir se prévaloir d'une réussite professionnelle remarquable (arrêt PE.2016.0409 du 17 mars 2017); un sort identique a été réservé au recours d’un ressortissant kosovar de Serbie ayant vécu en Suisse durant vingt-cinq ans, dont onze en toute illégalité (arrêt PE.2016.0392 du 11 janvier 2017), à celui d’un ressortissant brésilien séjournant de manière illégale en Suisse depuis quatorze ans (arrêt PE.2016.0272 du 15 novembre 2016), à celui d’un ressortissant macédonien séjournant illégalement en Suisse depuis dix-sept ans (arrêt PE.2016.0220 du 14 octobre 2016), ainsi qu’au recours d’un ressortissant kosovar vivant depuis vingt ans en Suisse en toute illégalité (arrêt PE.2015.0142 du 1^er octobre 2015), de même qu’au recours d’un ressortissant péruvien ayant vécu et travaillé en Suisse durant trente ans, sans aucune autorisation de séjour et y étant demeuré au mépris des procédures de renvoi intentées à son encontre (arrêt PE.2018.0005 du 4 mai 2018, confirmé par arrêt 2C_498/2018 du 29 juin 2018; cf. en outre, dans le même sens, arrêt PE.2018.0128 du 4 octobre 2018). Récemment, la Cour a jugé qu’une ressortissante brésilienne vivant en Suisse sans autorisation de séjour depuis vingt ans, dont les dernières années aux côtés de sa fille et de son beau-fils de nationalité suisse, ne pouvait pas se prévaloir d'une bonne intégration et n'était pas fondée à invoquer la protection de sa vie privée, bien qu'elle semblât avoir toujours travaillé et qu'elle ait suivi des cours de français (arrêt PE.2018.0351 du 31 janvier 2019).

Selon la jurisprudence du Tribunal administratif fédéral, le fait de renvoyer une femme seule dans son pays d'origine où elle n'a pas de famille n'est généralement pas propre à constituer un cas de rigueur, à moins que ne s'y ajoutent d'autres circonstances qui rendent le retour extrêmement difficile. Un cas de rigueur peut notamment être réalisé lorsque, aux difficultés de réintégration dues à l'absence de famille dans le pays d'origine, s'ajoute le fait que l'intéressée est affectée d'importants problèmes de santé qui ne pourraient pas être soignés dans sa patrie, le fait qu'elle serait contrainte de regagner sa patrie qu'elle avait quitté dans des circonstances traumatisantes, ou encore le fait qu'elle laisserait derrière elle une partie importante de sa proche parenté appelée à demeurer durablement en Suisse, avec qui elle a partagé pendant longtemps les mêmes vicissitudes de l'existence (cf. ATAF C-2145/2014 du 26 mars 2015 consid. 5.8.1; C-4391/2012 du 20 août 2014 consid. 6.7.2; C-5048/2010 du 7 mai 2012 consid. 5.4.2 et les références citées). Le TAF a ainsi jugé que représentait un cas de rigueur une ressortissante équatorienne, veuve, ayant vécu dix ans en Suisse chez sa fille et son beau-fils, aux côtés de ses petits-enfants, âgée de plus de soixante-six ans, se heurterait, compte tenu de l'absence de moyens financiers, à des difficultés de réintégration aiguës, dans la mesure où elle ne disposerait pas d'un cadre familial suffisamment solide pour obtenir une aide concrète et se retrouverait très isolée (ATAF C-1502/2012 du 24 mai 2013 consid. 5.3.1). Dans la reconnaissance d’un cas individuel d’extrême gravité, il y a lieu en outre de tenir compte d’une séparation avec la famille en Suisse pouvant être vécue, le cas échéant, très douloureusement eu égard aux circonstances (cf. outre l’arrêt précité, consid. 5.3.2, ATAF C-5271/2009 du 5 octobre 2010 consid. 6.4.3).

6. a) En la présente espèce, la recourante se prévaut pour l’essentiel de la durée de sa présence en Suisse et de sa bonne intégration. Sans doute, la recourante, qui vit en Suisse depuis 2005, y aura séjourné au total durant plus de quatorze ans de manière ininterrompue, si l’on ne tient compte des périodes durant lesquelles elle est retournée dans son pays d’origine. La recourante, qui est âgée aujourd’hui de septante-six ans, n’a jamais travaillé en Suisse. Elle perçoit une pension mensuelle de l’Etat uruguayen correspondant à 450 fr.; pour le reste, elle est entièrement à la charge de sa fille et de son beau-fils, qui subviennent à son entretien. Il n’apparaît pas en effet que la recourante ait eu recours aux prestations de l’assistance publique.

Il n’en demeure pas moins que l’entier du séjour de la recourante en Suisse est illégal; cette dernière n’a en effet jamais requis, ni par conséquent obtenu, la délivrance d’une autorisation de séjour. C’est seulement le 9 mars 2017, à la suite d’une dénonciation aux autorités communales, que la recourante a entrepris de régulariser sa situation en Suisse. Dans ces conditions, il est exclu d’accorder, dans la balance des intérêts, un poids prépondérant à la durée de ce séjour; le contraire reviendrait à privilégier une situation que l’on n’hésitera guère à qualifier d’abusive. C’est seulement au bénéfice d’autres éléments qu’il lui appartient de présenter que la recourante pourrait se prévaloir d’une bonne intégration.

Sur le vu des attestations figurant au dossier, il s’avère que la recourante est appréciée dans la région où elle habite. Par ailleurs, elle a suivi des cours de français, qui lui ont été dispensés bénévolement; depuis lors, elle parle couramment cette langue, au demeurant. Il reste que ces éléments demeurent insuffisants pour que l’on retienne in casu une intégration sociale particulièrement poussée de la part de la recourante.

b) La recourante est entrée dans sa septante-septième année; elle a vécu soixante-trois ans en Uruguay, son pays d’origine. La recourante est veuve et n’a eu qu’une seule fille qui, comme on l’a vu, vit en Suisse avec son époux et ses enfants. Durant son séjour illégal en Suisse, la recourante est cependant retournée à deux reprises en Uruguay, ce qui pourrait démontrer qu’elle a conservé certaines attaches et des liens culturels avec son pays. En outre, la recourante est en bonne santé, le contraire n’étant pas allégué. Elle n’a plus aucune charge de famille, sa fille unique étant mariée.

Ceci étant, le dossier de la cause ne contient pas d’éléments en suffisance pour apprécier les possibilités de la recourante de se réintégrer dans son pays d’origine après bientôt quinze ans d’absence. Depuis qu’elle vit en Suisse, la recourante est à la charge de sa fille et de son beau-fils. On ignore si la pension mensuelle que lui versent les autorités uruguayennes, et qui équivaut à 450 fr. par mois, lui permettrait d’assurer sans trop de difficultés son existence et de subvenir à ses besoins dans son pays. Si tel n’était pas le cas, la recourante pourrait devoir faire face à une situation particulièrement pénible, puisqu’elle semble n’avoir plus de famille proche en Uruguay susceptible de lui porter assistance. En outre, veuve et sans proches, elle pourrait se retrouver dans une situation d’isolement si effectivement, elle n’entretenait aucun lien avec des membres plus éloignés de sa famille, demeurés au pays. Enfin, l’on ignore comment serait vécue la séparation de la recourante avec ses petits-enfants, qu’elle a vu grandir et dont elle s’est occupée au demeurant. Au vu de tous ces éléments, qui requièrent un complément d’instruction, il n’est pas exclu que la recourante soit au final confrontée, en tant que femme veuve âgée de plus de septante-six ans, à des difficultés supérieures à celles que connaît la majorité de ses compatriotes contraints de regagner leur patrie ou restés sur place. Or, cette situation qui, si elle était vérifiée, constituerait un cas individuel d’extrême gravité, pourrait peser d’un poids certain dans la réalisation ou non des conditions permettant de retenir l’existence d’un cas de rigueur au sens où l’entend l'art. 30 al. 1 let. b LEI.

c) Il reste qu’en son état actuel, le dossier de la cause ne permet pas de dire si, en refusant de proposer au Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM) une exception aux mesures de limitation en vue de la délivrance d’une autorisation à la recourante pour cas de rigueur, l’autorité intimée a ou non abusé de son pouvoir d’appréciation. Sa décision ne peut dès lors être maintenue.

7. Il suit de ce qui précède que le recours doit être admis et la décision attaquée, annulée. La cause est renvoyée à l’autorité intimée, à charge pour elle de compléter l’instruction dans le sens du considérant précédent et de rendre une nouvelle décision. Le sort de la cause commande de statuer sans frais (art. 49 al. 1, 52 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). Des dépens seront alloués à la recourante, qui obtient gain de cause avec l’assistance d’un avocat (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD); ceux-ci seront mis à la charge du Département de tutelle de l’autorité intimée.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision du Service de la population, du 14 septembre 2018, est annulée.

III. La cause est renvoyée au Service de la population pour complément d’instruction, conformément aux considérants du présent arrêt, et nouvelle décision

IV. Le présent arrêt est rendu sans frais.

V. L’Etat de Vaud, soit pour lui le Département de l’économie, de l’innovation et du sport, versera à A.________ une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à titre de dépens.

Lausanne, le 27 mars 2019

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'au Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.