TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 7 octobre 2019

Composition

M. Pierre Journot, président; Mme Danièle Revey, juge, et M  Philippe Gerber, juge suppléan t 

 

Recourant

 

 A.________, à ********,

Autorité intimée

 

Service de la population (SPOP), à Lausanne,  

Autorité concernée

 

Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM), à Berne,

 

  

  

 

Objet

        Refus de délivrer   

 

Recours A.________ c/ décision du Service de la population (SPOP) du 14 décembre 2018 (se déclarant incompétent pour prononcer son renvoi, ordonner l'exécution de cette mesure et proposer son admission provisoire au SEM)

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________, né le ******** 1982 en Syrie (ci-après le requérant, le recourant), avait déposé le 10 août 2015 une demande d’asile en Suisse. Le
7 octobre 2015, le Secrétariat d’Etat aux migrations (SEM) avait affecté le requérant au canton de Vaud. Par une déclaration du 13 octobre 2015, le requérant avait retiré sa demande d’asile, laquelle a été déclarée sans objet par le SEM le 15 octobre 2015.

Au printemps 2016, le requérant est revenu en Suisse. Le SEM avait en effet accepté la demande de reprise de A.________ formée par les autorités françaises en application du Règlement (UE) n° 604/2013 du parlement européen et du conseil du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l’Etat membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des Etats membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride (refonte) (dit Règlement Dublin III). Le requérant a ainsi été à nouveau affecté au canton de Vaud par décision du SEM du 3 juin 2016.

Par décision du 22 juillet 2016, le SEM a rejeté la demande d’asile et prononcé le renvoi mais accordé à l'intéressé l'admission provisoire dès lors que l'exécution de son renvoi n'était pas raisonnablement exigible "du fait de certaines particularités de [sa] situation". Le canton de Vaud a été chargé de la mise en œuvre de l'admission provisoire.

B.                     Le 25 octobre 2016, le Service de la population (SPOP) du canton de Vaud a communiqué au SEM que le requérant avait disparu le 10 août 2016.

Le 2 mai 2017, le SEM a informé le SPOP que l’admission provisoire du requérant avait pris fin. En effet, dès lors qu'il était sans domicile connu depuis le
10 août 2016, il y avait lieu de considérer qu'il avait quitté la Suisse.

Entre-temps, le requérant a déposé une demande d’asile en Suède le
12 août 2016.

Le SEM ayant accepté la demande de réadmission du requérant que les autorités suédoises avaient présentée dans le cadre de la procédure Dublin, le requérant est revenu en Suisse le 27 mars 2018. Le SPOP a octroyé au requérant des prestations d’aide d’urgence dès cette dernière date.

Le 5 avril 2018, le requérant a requis du SEM, en substance, qu'il maintienne ou lui restitue l'admission provisoire, en exposant, motifs détaillés à l'appui, ne pas avoir compris que la décision du 22 juillet 2016 ne se limitait pas à lui refuser l'asile mais lui accordait l'admission provisoire; il avait ainsi cru par erreur devoir quitter la Suisse et s'était exécuté, non pas intentionnellement, mais uniquement par méconnaissance du statut qui lui avait été accordé. Le 12 avril 2018, le SEM a confirmé au requérant que son admission provisoire avait pris fin suite à son départ de Suisse en date du 10 août 2016. Il a ajouté ce qui suit: "Si vous estimez qu'il existe des motifs pouvant faire obstacle à votre renvoi de Suisse, il vous est possible de les exposer par écrit à l'adresse suivante" (suivait l'adresse du SEM).

Le 26 avril 2018, le conseil du requérant a déposé une nouvelle demande d’admission provisoire et d’asile auprès du SEM ("Insofern wird hiermit ausdrücklich ein Asylgesuch betreffend das Wegweisungshindernis betreffend die Unzumutbarkeit gestellt"). Le 15 mai 2018, le SEM a répondu au conseil du requérant ce qui suit:

""(…) Conformément à l'art. 84, al. 4, LEtr, l'admission provisoire d'une personne prend fin lorsque cette dernière quitte définitivement la Suisse, séjourne sans autorisation plus de deux mois à l'étranger ou obtient une autorisation de séjour.

En vertu de l'art. 26a, let. a, OERE, un départ est notamment considéré comme définitif au sens de l'art. 84 al. 4, LEtr, lorsque la personne admise à titre provisoire dépose une demande d'asile dans un autre Etat. Dans ce cas, l'admission provisoire prend fin de par la loi, excluant ainsi la possibilité de procéder à une pesée des intérêts conformément au principe de proportionnalité (cf. arrêt TAF E-5483/2016 du 10 mai 2017, consid. 6.2).

En l'occurrence, le SEM a admis provisoirement votre mandant en Suisse par décision du 22 juillet 2016. Ce dernier a ensuite été signalé par le service des migrations cantonal comme ayant disparu de son dernier domicile connu depuis le 10 août 2016. Les autorités suédoises ont finalement informé le SEM que votre mandant avait déposé une demande d'asile dans leur pays en date du 12 août 2016. Dès lors, le SEM a constaté que les conditions fixées par la loi étaient remplies et, par conséquent, que l'admission provisoire avait pris fin.

La fin de l'admission provisoire a rendu caduc le renvoi prononcé le 22 juillet 2016 à l'encontre de votre mandant au titre du droit d'asile. Ainsi, il appartient désormais à l'autorité cantonale de statuer sur la poursuite de son séjour en Suisse, respectivement d'ordonner son renvoi et examiner l'existence d'éventuels empêchements à l'exécution de cette mesure. Le cas échéant, l'autorité cantonale peut proposer une (nouvelle) admission provisoire sur la base de l'art. 83, al. 6, LEtr (cf. arrêt TAF D-6577/2016 du 15 mars 2018, consid. 5.5).

S'agissant de la demande d'asile mentionnée dans votre courrier, nous vous saurions gré de bien vouloir préciser s'il s'agit d'une demande multiple au sens de l'art. 111c LAsi (…) "

C.                     Le 17 mai 2018, le conseil du requérant a demandé au SPOP - en annexant une copie des courriers précités des 26 avril et 15 mai 2018 - qu'il propose au SEM d'accorder l'admission provisoire à son mandant en raison de l’inexigibilité du renvoi fondée sur la situation en Syrie et des circonstances individuelles. Il a relancé le SPOP le 20 juin et le 28 août 2018. Le 28 août 2018 également, le conseil du requérant a demandé au SEM d’intervenir auprès du SPOP.

Le 1er novembre 2018, le requérant a été entendu par le SPOP. Il a déclaré avoir quitté la Suisse en train pour la Suède 5 à 6 jours après la décision du 22 juillet 2016 parce qu’il n’avait pas compris que celle-ci lui accordait l'admission provisoire. Le 23 novembre 2018, le requérant a renouvelé auprès du SPOP sa demande de décision.

Le 29 novembre 2018, le SEM a avisé le requérant "qu'en l'état, il n'existe aucune base légale qui permettrait au SEM de vous remettre au bénéfice d'une admission provisoire". Le SEM confirmant que le service des migrations cantonal était désormais compétent pour statuer sur la poursuite de son séjour en Suisse et, le cas échéant, demander au SEM l’octroi d’une (nouvelle) admission provisoire conformément à l'art. 83 al. 6 de la loi fédérale sur les étrangers.

Par décision du 14 décembre 2018, le SPOP a refusé la requête du requérant dans les termes suivants:

"(…)

I.     Le Canton de Vaud n'est pas compétent pour prononcer le renvoi de M. A.________ et pour ordonner l'exécution de cette mesure, cas échéant pour proposer au Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM) l'admission provisoire de M. A.________.

II.    Pour demander à être mis à nouveau au bénéfice de l'admission provisoire, M. A.________ est invité à s'adresser au Secrétariat d'Etat aux migrations, qui a prononcé son renvoi de Suisse le 22 juillet 2016.

III.   (…) "

En droit, le SPOP a retenu:

"Si nous ne remettons pas en cause le fait que l'admission provisoire de votre mandant ait pris fin, nous contestons en revanche l'affirmation du SEM selon laquelle la fin de l'admission provisoire aurait rendu caduc le renvoi prononcé le 22 juillet 2016 à l'encontre de votre mandant au titre du droit d'asile, et qu'il appartiendrait dès lors à l'autorité cantonale de statuer sur la poursuite du séjour de votre mandant en Suisse. Et cela pour les motifs suivants:

·         L'admission provisoire est une mesure de substitution à l'exécution du renvoi. Lorsque celle-ci prend fin ou est levée, la décision de renvoi ne disparaît pas, mais devient au contraire exécutoire.

·         Lors de son audition du 1er novembre 2018, votre mandant a expliqué s'est rendu en Suède pour y déposer une demande d'asile, parce qu'il n'avait pas compris qu'il bénéficiait de l'admission provisoire, et qu'il était dès lors fâché. A la question de savoir si votre mandant s'est rendu dans un autre pays, celui-ci a répondu que non. Ces informations correspondent par ailleurs à celles transmises par la Suède, selon lesquelles votre mandant aurait déposé une demande d'asile en Suède le 12 août 2016. Ainsi, il ressort des déclarations de votre mandant que depuis son départ de Suisse en août 2016, votre mandant n'a pas quitté le territoire des Etats membres de l'UE et des Etats Schengen associés (Islande, Liechtenstein, Norvège et Suisse).

·         Or, l'article 3(3) de la Directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 relative aux normes et procédures communes applicables dans les Etats membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (communément appelée «Directive retour»), applicable en Suisse depuis le 1er janvier 2011, définit clairement ce que l'on peut considérer comme retour au sens de cette directive. Le fait de se rendre illégalement depuis la Suisse sur le territoire d'autres Etats européens membres de l'UE ne constitue ainsi pas un retour au sens de cette disposition.

En d'autres termes, contrairement à ce qu'affirme le SEM dans ses lettres des 2 et 29 août 2018, il découle de l'article 3(3) de la Directive retour, qui est une norme de droit supérieur reprise par la Suisse et directement applicable, que la décision de renvoi prononcée par le SEM le 22 juillet 2016 à l'encontre de votre mandant lui demeure opposable, votre mandant n'ayant pas quitté le territoire des Etats membres de l'UE et des Etats Schengen associés depuis le prononcé de son renvoi. Cela étant, nous sommes conscients que cela ne correspond pas à la pratique actuelle du SEM ni même à la législation suisse relative au départ définitif de Suisse.

Nous relevons par ailleurs que la position du SEM est même contraire à ses propres directives qui prévoient que: «Après le dépôt d'une demande d'asile dans un Etat tiers, la personne étrangère est également réputée être partie, sauf si la Suisse est tenue de par ses obligations internationales de la reprendre sur son territoire» (Directive III Loi sur l'asile, 2 Exécution du renvoi, point 2.1.2, p. 2).

En conclusion, il ne nous appartient pas de prononcer le renvoi de l'intéressé (ni d'examiner la licéité, l'exigibilité et la possibilité de l'exécution de cette mesure, ni de proposer au SEM de prononcer une admission provisoire selon 83 alinéa 6 LEtr), celui-ci demeurant tenu par la décision de renvoi du 22 juillet 2016. Nous déclinons donc notre compétence, en application de l'article 6 de la loi vaudoise sur la procédure administrative (LPA-VD). En revanche, compte tenu de la position du SEM, nous nous abstenons de lui transmettre nous-mêmes la cause (article 7 LPA-VD a contrario).

Nous vous invitons à adresser la demande d'admission provisoire directement auprès des autorités fédérales qui ont prononcé le renvoi et qui sont donc seules compétentes pour examiner cette question, comme le prévoit l'article 17 alinéa 1 de l'Ordonnance sur l'exécution du renvoi et de l'expulsion d'étrangers (OERE).

Toutefois, nous vous invitons à porter auparavant cette affaire devant notre instance de recours, à savoir la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal.

(…) "

D.                     Le 19 décembre 2018, le conseil du requérant a requis à nouveau du SEM l’octroi de l’admission provisoire et le prononcé d’une décision sujette à recours, en communiquant une copie de la décision du SPOP du 14 décembre 2018. Par lettre du
21 décembre 2018, le SEM a lui répondu dans les termes suivants: "Les voies de droit cantonales étant encore ouvertes, nous ne pouvons que vous inviter à porter l'affaire devant l'instance [cantonale] de recours." 

Par lettre du 17 janvier 2019, le requérant a déposé auprès du SEM une nouvelle demande d’asile et a sollicité à titre subsidiaire la restitution de l’admission provisoire. Il annexait un certificat médical du 10 janvier 2019 établie par le Service de psychiatrie et psychothérapie communautaire de la B.________ à ********. Sur le fond, il répétait avoir quitté la Suisse par mécompréhension de la décision du 22 juillet 2016. Il soulignait que s'il était sorti de Suisse, il n'avait pas quitté l'Union européenne, que son besoin de protection internationale demeurait intact et que la Suisse restait compétente à cet égard.

Le 30 janvier 2019, le conseil du requérant a communiqué à la CDAP la lettre du 17 janvier 2019 adressée au SEM en déclarant qu’elle devait être considérée comme un recours.

Le 30 janvier 2019 également, le conseil du requérant a déposé un recours devant le Tribunal administratif fédéral concluant à l’annulation de la "décision" du
21 décembre 2018 et au renvoi de la cause au SEM pour décision sur le fond. Par arrêt du 7 février 2019 (E_561/2019) rendu par le juge instructeur statuant en tant que juge unique, le Tribunal administratif fédéral n’est pas entré en matière sur le recours au motif que la lettre du SEM du 21 décembre 2018 ne pouvait pas être qualifiée de décision.

Le 19 février 2019, le mandataire du recourant a annoncé ne plus représenter l'intéressé.

Le 25 février 2019, le recourant a requis l'assistance judiciaire, dans le sens d'une dispense de l'avance de frais. Par décision du 1er mars 2019, l'assistance judiciaire la été octroyée, sous forme d'une exonération des frais judiciaires et de l'avance y relative.

Dans sa réponse du 25 mars 2019, le SPOP a conclu au rejet du recours formé devant la CDAP. Il a relevé la primauté du droit international et souligné les enjeux financiers non négligeables du litige, dès lors que les coûts d’exécution du renvoi seraient entièrement à la charge du canton s'il devait être compétent pour le prononcer. Il a souligné que le recourant s'était adressé deux fois au SEM pour demander l'asile, respectivement l'admission provisoire et que le SEM semblait ne pas être entré matière faute de motivation suffisante au sens de l'art. 111c de la loi sur l'asile. Dans tous les cas cet élément confortait sa position selon laquelle la compétence pour statuer appartenait exclusivement au SEM. L'arrêt du TAF F-710/2018 du 3 mai 2018 paraissait aller dans le même sens.

Invité à prendre position, le SEM a considéré le 29 mars 2019 avoir constaté à bon droit l’extinction de l’admission provisoire, car le motif d’extinction au sens d’un "départ définitif" avait été réalisé au travers du dépôt d’une demande d’asile en Suède en août 2016. Plus précisément, il indiquait:

" Dans son argumentation, l'intéressé, par l'intermédiaire de son mandataire, se réfère à la Directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 relative aux normes et procédures communes applicables dans les Etats membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier et plus précisément à l'art. 3, alinéa 3, qui définit le terme juridique de « retour ». Cependant, pour l'extinction d'une admission provisoire, en vertu de l'art. 84 al. 4 de la loi fédérale sur les étrangers et l'intégration (LEI), en lien avec l'art. 26a de l'ordonnance sur l'exécution du renvoi et de l'expulsion d'étrangers, le terme juridique pertinent n'est pas celui de « retour » mais celui de « départ définitif ». Nous estimons qu'il s'agit de deux termes juridiques aux acceptions bien distinctes. En effet, un « départ dé­finitif » dépend de la volonté subjective de la personne concernée de quitter le pays ; savoir si cette dernière reste (objectivement) effectivement et définitivement dans l'autre Etat après y avoir demandé l'asile, ou si elle doit être transférée dans le cadre des accords de Dublin, n'est pas relevant sur le plan juridique s'agissant de l'extinction de l'admission provisoire.

Nous observons encore que la jurisprudence du Tribunal administratif fédéral (TAF) est claire concernant les cas dits de Dublin. En effet, dans son arrêt de principe ATAF 2017 VI/2, le TAF a précisé que la fin de l'admission provisoire est une conséquence juridique qui découle directement de la loi. Une telle conséquence survient lorsqu'un des trois motifs prévus à l'art. 84 al. 4 LEI se réalise. Ainsi, le dépôt d'une demande d'asile dans un autre Etat est, perse, un motif d'extinction (consid. 6.1). Le TAF a relevé que les motifs d'extinction entraî­nent la fin de l'admission provisoire par le seul effet de la loi, ce qui exclut la prise en compte des cas de rigueur et la possibilité de procéder à un examen individuel selon le principe de proportionnalité (consid. 6.2).

Par ailleurs, dans son arrêt E-1968/2018 du 24 avril 2018, le TAF souligne que conformé­ment à son arrêt de principe ATAF 2014/39, la réalisation d'un départ définitif « consomme » la décision de renvoi prononcée dans le cadre de la procédure d'asile, de sorte qu'il n'existe ensuite plus de fondement permettant au SEM d'examiner une nouvelle fois l'existence d'éventuels empêchements à l'exécution du renvoi (consid. 6.3). Dans ledit arrêt, le TAF a également soulevé que suite à la fin de l'admission provisoire, il appartient à l'autorité canto­nale compétente de contrôler les conditions de séjour d'une personne qui se trouve encore en Suisse et de proposer au SEM, le cas échéant, une admission provisoire conformément à l'art. 83. al. 6 LEI. La personne concernée peut également demander à l'autorité cantonale de première instance, puis à l'autorité de recours, qu'une telle proposition soit soumise au SEM (consid. 6.4).

L'appréciation juridique décrite ci-dessus a été confirmée par l'arrêt du TAF E-5989/2018 du 5 novembre 2018. A l'inverse, l'arrêt du TAF E-6186/2018 du 22 novembre 2018, prononcé en procédure à juge unique, s'est écarté de la jurisprudence de référence. Au demeurant, nous constatons que cette pratique n'est pas contestée par les autres autorités cantonales compétentes en matière de migration.

En l'occurrence, A.________ a déposé une demande d'asile en Suède en août 2016. Dès lors, le motif d'extinction au sens d'un « départ définitif » étant réalisé, nous estimons que c'est à bon droit que le SEM a constaté l'extinction de son admission provisoire."

E.                     Le recourant s'est encore déterminé le 17 septembre 2019, en requérant qu'un arrêt soit rendu au plus vite, l'incertitude lui était insupportable. Le même jour, C.________, pasteure et médiatrice Eglise-Réfugiés de l'Eglise Evangélique Réformée du canton de Vaud, s'est exprimée en faveur du recourant, mentionnant qu'elle observait depuis plusieurs semaines une dégradation de son état, propre à créer un danger pour lui-même ou autrui, de sorte qu'il lui apparaissait essentiel à ce qu'il soit statué dans les meilleurs délais.

F.                     Le tribunal a ensuite statué.

Considérant en droit:

1.                      a) La décision du SPOP du 14 décembre 2018 est sujette à recours devant le Tribunal cantonal. Le SPOP estimant que le canton de Vaud est incompétent pour statuer sur le renvoi ou l’exigibilité de celui-ci, la décision attaquée n’a pas été prise en application de la loi d'application dans le Canton de Vaud de la législation fédérale sur les étrangers (LVLEtr; BLV 142.11). La compétence du Tribunal cantonal ne découle donc pas de l’art. 30 al. 1 LVLEtr, mais de l’art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) selon lequel le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.

b) Le délai de recours s'élève à 30 jours (art. 95 LPA-VD). Le délai commence à courir le lendemain de la communication (art. 19 al. 1 LPA-VD). La décision ayant été rendue vendredi 14 décembre 2018, elle n’a été communiquée que le lundi 17 décembre 2018. En raison des féries du 18 décembre au 2 janvier (art. 96 al. 1 let. c LPA-VD), le délai de recours a commencé à courir au plus tôt le 3 janvier 2019. Le délai est réputé observé lorsque l'écrit est remis à un bureau de poste suisse au plus tard le dernier jour du délai (art. 20 al. 1 LPA-VD). La lettre du conseil du recourant ayant été envoyée par la poste le 30 janvier 2018, le délai est respecté. Point n’est donc besoin d’examiner l’argument selon lequel la lettre du recourant du 17 janvier 2019 à l’adresse du SEM devrait être traitée comme un recours adressé une autorité incompétente et recevable à ce titre en raison de l’art. 20 al. 2 LPA-VD.

c) L'acte de recours doit être signé et indiquer les conclusions et motifs du recours (art. 79 al. 1 et 105 LPA-VD). La lettre du 17 décembre 2018 adressée au SEM peut être comprise en tant que recours contre la décision du SPOP dans le sens que le recourant demande que le SPOP statue sur le fond, constate l’inexigibilité de l'exécution du renvoi et demande au SEM l’admission provisoire du recourant.

2.                      Le recourant demande en premier lieu la constatation de l’inexigibilité de l'exécution du renvoi. Le SPOP s’est estimé incompétent pour statuer sur l’exigibilité de l'exécution du renvoi prononcé par le SEM le 22 juillet 2016. De son côté, le SEM s’est estimé incompétent pour examiner cette même question, en raison de la caducité du renvoi qu’il avait prononcé le 22 juillet 2016. Le conflit négatif de compétence est donc lié à un différend sur la question de savoir si le renvoi en Syrie prononcé par le SEM le 22 juillet 2016 est devenu caduc suite au départ du recourant de Suisse en août 2016.

a) Pour le SEM, le renvoi prononcé le 22 juillet 2016 est "consommé" dès le moment où la personne quitte définitivement la Suisse. Pour le SPOP, en revanche, ce renvoi du 22 juillet 2016 reste opposable au recourant, celui-ci n’ayant pas quitté le territoire des Etats membres de l’Union européenne et des Etats Schengen associés. Le SPOP se fonde sur l’art. 3 par. 3 de la Directive retour. Cette disposition définit le retour au sens de la directive comme suit:

"Aux fins de la présente directive, on entend par:

3)  « retour »: le fait, pour le ressortissant d’un pays tiers, de rentrer - que ce soit par obtempération volontaire à une obligation de retour ou en y étant forcé - dans:

— son pays d’origine, ou

— un pays de transit conformément à des accords ou autres arrangements de réadmission communautaires ou bilatéraux, ou

— un autre pays tiers dans lequel le ressortissant concerné d’un pays tiers décide de retourner volontairement et sur le territoire duquel il sera admis; "

b) La jurisprudence est contradictoire sur la question des effets d’un séjour dans un Etat de l’espace Dublin sur un renvoi.

aa) Le Tribunal fédéral s’est exprimé à plusieurs reprises sur l’effectivité d’un renvoi dans l’hypothèse d’une demande d’asile déposée postérieurement dans un pays de l’espace Dublin.

Dans l’ATF 140 II 74 du 11 novembre 2013, le Tribunal fédéral a statué sur un jugement du tribunal cantonal argovien qui avait annulé une mesure de détention en vue du renvoi en arguant que la décision de renvoi en Hongrie avait été consommée ou exécutée lorsque la personne avait quitté la Suisse pour l’Allemagne. Le Tribunal fédéral a admis le recours du SEM et a annulé la décision attaquée. Il a retenu que le fait de quitter la Suisse de sa propre initiative pour aller dans un Etat soumis aux accords d’association à Dublin n’est pas un moyen adéquat d’exécution du renvoi lorsque la décision prévoit un renvoi à exécuter par l’autorité. Dans une telle hypothèse en effet, le renvoi n’est exécuté ou rempli que lors de la remise aux autorités de l’Etat cible.

Dans un arrêt du 25 août 2014, le Tribunal fédéral a rejeté le recours formé, contre une mesure de détention en vue du renvoi, par une personne qui avait été reprise en Suisse suite à une demande des autorités de la Finlande. Le Tribunal fédéral a estimé que même si la personne avait quitté la Suisse et séjourné en Finlande, le renvoi dans sa patrie (le Maroc) n’avait pas été exécuté, car la Suisse était tenue par les règles de Dublin de la reprendre à la demande d’un autre Etat afin d’exécuter sa propre décision de renvoi (TF 2C_689/2014 consid. 2.2). Il se justifiait ainsi de prononcer une détention en vue de renvoi fondée sur la décision de renvoi rendue dans le cadre de la procédure d’asile, antérieurement à la date à laquelle la personne avait quitté la Suisse.

Par arrêt du 6 mars 2017, le Tribunal fédéral a confirmé que le fait d’avoir quitté la Suisse pour se rendre en France ne saurait être considéré comme l'exécution du renvoi dans le pays d'origine, la Suisse ayant été tenue, selon les accords d'association à Dublin, de réadmettre sur son territoire la personne en cause (TF 2C_104/2017 consid. 5.2).

bb) Dans la jurisprudence du Tribunal administratif fédéral, on peut distinguer deux pratiques distinctes.

1) Dans un premier temps le Tribunal administratif fédéral s’est fondé sur l’ATF 140 II 74 pour déduire que le renvoi était "consommé" lorsque la personne se rendait de sa propre initiative dans l’Etat où elle devait être renvoyée (TAF E-1640/2014 du 25 avril 2014 p. 7; D-3019/2014 du 27 août 2014 p. 9).

Le Tribunal administratif fédéral s’est ensuite prévalu des particularités du cas traité par le Tribunal fédéral dans l‘ATF 140 II 74 pour juger que le renvoi était consommé lorsque la personne concernée avait quitté la Suisse de sa propre initiative pour son pays d'origine, son pays de provenance ou un Etat tiers et déposait une nouvelle demande d’asile (ATAF 2014/39 [E-1666/2014] du 16 décembre 2014 consid. 8.1):

"Dies ist nicht der Fall, wenn die erste Wegweisung vollzogen wurde, die abgewiesene Person die Schweiz verlassen hat und in ihr Heimat- oder Herkunftsland oder einen Drittstaat ausgereist ist und nach erfolgter Ausreise erneut ein Asylgesuch einreicht. In diesen Fällen wurde die ursprüngliche Verfügung vollstreckt, die Wegweisung wurde durch den Vollzug « verbraucht », sodass die Behörde sie erneut anordnen muss. Dieser Schluss ergibt sich aus den Grundsätzen, welche das Bundesgericht zur Anordnung der ausländerrechtlichen Administrativhaft entwickelt hat und die auch im Rahmen der vorliegenden Problematik analog zu berücksichtigen sind (vgl. BGE 140 II 74 E. 2.3 m.w.H.; Urteile des BVGer E‒1640/2014 vom 25. April 2014 S. 7; D‒3019/2014 vom 27. August 2014 S. 9)."

Cette argumentation de la "consommation" du renvoi, rendant nécessaire un nouveau prononcé du renvoi en cas de retour en Suisse, a été reprise dans plusieurs arrêts ultérieurs du Tribunal administratif fédéral. Dans un arrêt du 24 avril 2018, le Tribunal administratif fédéral a déclaré que le départ définitif au sens de l’art. 84 al. 4 LEI "consomme" le renvoi prononcé dans le cadre de la procédure d’asile, de sorte que la personne reprise par la Suisse à la demande d’un autre Etat européen sur la base du Règlement Dublin III se trouve en Suisse sans droit de séjour réglementé; il appartient alors à l’autorité cantonale d’examiner les conditions de renvoi conformément à la LEI et, en cas d’obstacle au renvoi, de déposer auprès du SEM une demande d’admission provisoire sur la base de l’art. 83 al. 6 LEI (TAF E-1968/2018 consid. 6.3 et 6.4; cf. aussi E-5989/2018 du 5 novembre 2018 consid. 5.3 et D-239/2017 du 3 février 2017 consid. 8.1).

2) Une jurisprudence distincte a été développée en 2018 par un juge du Tribunal administratif fédéral dans deux arrêts rendus comme juge unique, puis confirmée par un arrêt rendu en collège par d'autres juges.

Ainsi, dans un premier arrêt du 4 juin 2018, ce juge a déclaré que, conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral, le départ de Suisse d’un étranger sous le coup d’une décision de renvoi vers le pays d’origine (dite décision de retour) ne permet pas d’admettre que cette décision a été exécutée lorsque cet étranger a quitté la Suisse, mais non l’espace européen Dublin/Schengen; cette décision demeure exécutoire tant que la Suisse reste tenue de réadmettre cet étranger sur son territoire pour la mettre en œuvre conformément aux accords d’association à Dublin/Schengen (TAF E-3039/2018 p. 5). Cette jurisprudence a été confirmée par le même juge dans un arrêt du
22 novembre 2018 qui portait sur un cas similaire au cas présent (constatation de la fin de l'admission provisoire en raison du dépôt, au cours d'un séjour de dix jours en France, d'une demande d'asile en ce pays (TAF E-6186/2018 consid. 2.2.4). Enfin, dans un arrêt tout récent rendu le 29 août 2019 en collège, le Tribunal administratif fédéral a expressément repris ces considérations (TAF E-4296/2018 consid. 2.2.4).

cc) Il ressort de ce qui précède que deux courants jurisprudentiels se sont fondés sur l’ATF 140 II 74 pour analyser l’effet d’un départ de la Suisse pour un pays tiers de l’espace Dublin sur la décision de renvoi prononcée à l’issue de la procédure d’asile.

Le premier courant relève que le renvoi dans un Etat spécifique ne peut être considéré comme exécuté que par la remise aux autorités de ce pays. Le fait de quitter la Suisse pour un autre Etat de l’espace Dublin est sans effet sur la décision de renvoi puisque la Suisse est tenue, selon les accords d'association à Dublin, de réadmettre sur son territoire la personne contre laquelle le renvoi a été prononcé pour exécuter sa décision de renvoi. La décision de renvoi reste donc exécutoire malgré le départ du territoire suisse. Cette thèse a pour conséquence qu’il appartient à l’autorité ayant prononcé le renvoi, concrètement le SEM, d’examiner s’il y a des obstacles au renvoi après la reprise de la personne concernée sur la base des accords d’association à Dublin.

Le deuxième courant jurisprudentiel applique la thèse de la "consommation" du renvoi non seulement dans l’hypothèse où la personne se rend de sa propre initiative dans l’Etat où elle doit être renvoyée mais aussi dans l’hypothèse où la personne part de Suisse pour un pays tiers de l’espace Dublin. Le renvoi prononcé à l’issue de la procédure d’asile est alors caduc. Elle a pour conséquence qu’il appartient à l’autorité cantonale de statuer sur le séjour de la personne reprise conformément aux accords d’association à Dublin.

c) En l’espèce, le SEM a prononcé le 22 juillet 2016 le renvoi du recourant "de Suisse", sans préciser dans le dispositif dans quel pays le recourant devait être renvoyé, tout en motivant l’octroi de l’admission provisoire par l’inexigibilité du renvoi vers la Somalie en raison des conditions de sécurité y régnant. Le recourant n’a pas quitté l’espace Dublin, mais il s’est rendu en France pour y déposer une nouvelle demande d’asile avant d’être repris par la Suisse conformément aux accords d’association à Dublin. Si l’on applique la jurisprudence du Tribunal fédéral (et celle minoritaire du Tribunal administratif fédéral), le renvoi prononcé le 22 juillet 2016 n'a pas encore été exécuté et il appartient au SEM d’examiner s'il existe des obstacles à son exécution. Si l’on applique en revanche la jurisprudence majoritaire du Tribunal administratif fédéral, le renvoi prononcé le 22 juillet 2016 a été "consommé" puisque le recourant a quitté la Suisse, de sorte qu'il incombe au SPOP de statuer sur le séjour du recourant et, le cas échéant, de prononcer un nouveau renvoi puis de proposer une admission provisoire.

La Cour de céans se rallie à l’interprétation du Tribunal fédéral (voir également arrêt PE.2018.0515 de ce jour dans une cause similaire). Considérer le renvoi prononcé le 22 juillet 2016 par le SEM comme "consommé" par le fait d’avoir quitté la Suisse pour la Suède et d'y avoir déposé une demande d'asile n’est pas convaincant. D’une part, cela dénature le renvoi dans un pays spécifique en le transformant en une simple obligation de quitter le territoire suisse. Certes, le dispositif de décision du 22 juillet 2016 ne mentionne pas la Syrie, mais il découle de la motivation de cette décision que le renvoi de Suisse devait être compris comme un renvoi en Syrie. D’autre part, la théorie de la "consommation" du renvoi par le départ pour la Suède contrevient aux obligations de la Suisse dans le cadre des accords d’association à Dublin, puisque cette reprise est fondée, en cas de décision négative sur la demande d’asile, sur la responsabilité vis-à-vis des autres Etats associés de veiller à l’exécution de la décision de retour au sens de l'art. 6 par. 1 de la Directive retour et non simplement d’accepter que la personne revienne sur son propre territoire. Il s’y ajoute que selon l’art. 69 al. 2 LEI, le renvoi dans le pays du choix du requérant n’est possible que si celui-ci a la possibilité de se rendre légalement dans plusieurs Etats; or, l’on ne saurait prétendre que le recourant avait la possibilité de se rendre légalement en Suède (ou dans les Etats qu’il a traversés pour y aller) au sens de cette disposition. Quant à la référence par le SEM et la jurisprudence majoritaire du Tribunal administratif fédéral à la définition du départ définitif au sens de l’art. 84 al. 4 LEI, elle n’est pas non plus probante. Cette disposition ne règle expressément que la fin de l’admission provisoire. Même si l’admission provisoire est une mesure de substitution à l'exécution des décisions de renvoi entrées en force, elle peut être retirée sans que cela n’influe sur le renvoi; la validité du renvoi n’est donc pas liée à celle de l’admission provisoire.

La Cour de céans est donc d’avis que la décision de renvoi prononcée par le SEM le 22 juillet 2016, à nouveau d'actualité en raison de l'extinction de l'admission provisoire, est encore valide. Il s'ensuit qu’il n’appartient pas à l’autorité intimée de statuer sur la situation de police des étrangers du recourant ni de prononcer son renvoi ou de proposer au SEM l'admission provisoire en application de l'art. 83 al. 6 LEI.

3.                      En principe, il découlerait de ce qui précède que le recours devrait être rejeté et la décision du SPOP du 14 décembre 2018 devrait être confirmée. Telle ne peut toutefois pas être l’issue de la présente cause. Le conflit négatif de compétence entre le SEM et le SPOP ne peut avoir pour effet qu’aucune de ces deux autorités n’entre en matière sur la demande du recourant tendant en définitive à ce que l'admission provisoire - dont le bien-fondé apparaît pour le moins vraisemblable - lui soit restituée. L’inaction du SEM et du SPOP en raison d’une divergence sur la compétence viole manifestement le droit du recourant à une décision au fond dans un délai raisonnable (art. 29 al. 1 Cst.).

Lorsqu’une autorité s’estime incompétente pour traiter une demande de décision dont elle est saisie, elle est tenue de transmettre l’affaire à celle qu’elle juge compétente, en en informant l’intéressé; en cas de doute, les deux autorités procèdent à un échange de vues (art. 8 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative fédérale [PA; RS 172.021]). Cette règle s’applique non seulement lorsque les autorités concernées sont toutes deux des autorités fédérales, mais également si l’autorité compétente ou incompétente pour exécuter le droit fédéral est cantonale (ATF 97 I 852 consid. 3; Moor/Poltier, Droit administratif, vol. II, 3e éd. 2011, n° 2.2.5.1). Si le conflit négatif de compétence perdure après l’éventuel échange formel de vues, l’autorité cantonale saisie par la demande ne peut se limiter à constater son incompétence, mais elle doit transmettre la cause à l’autorité compétente pour régler ce type de différend entre autorités ou collectivités. En l’espèce, il s’agit de l’action devant le Tribunal fédéral pour conflit de compétence (art. 120 al. 1 let. a de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF; RS 173.110]).

La décision du SPOP du 14 décembre 2018 doit dès lors être annulée et la cause renvoyée à l’autorité intimée. Celle-ci doit formellement entamer la procédure prévue en cas de divergence entre autorités fédérale et cantonale sur la compétence: à savoir procéder à un échange formel de vue - si elle considère que cet échange n'a pas déjà été opéré au cours de la présente procédure ou de la cause parallèle PE.2019.0031 - et, en cas d'échec, ouvrir action par l'autorité cantonale compétente (en principe le Conseil d'Etat) devant le Tribunal fédéral. Si l’autorité compétente dans le canton de Vaud pour ouvrir action devant le Tribunal fédéral renonce à déposer une telle action, le SPOP devra entrer en matière sur la demande du recourant. Dans tous les cas, l'autorité est invitée à faire diligence dans la mesure du possible, compte tenu de la précarité de la situation de l'intéressé.

4.                      Vu ce qui précède, le recours dirigé contre la décision du SPOP du 14 décembre 2018 doit être admis, la décision attaquée annulée et la cause renvoyée à l'autorité intimée pour qu'elle procède dans le sens du considérant 3. Le recourant n'a toutefois pas droit à des dépens, son mandataire s'étant limité à transmettre la lettre de son client à la CDAP. Au vu des circonstances, il sera renoncé à prélever des frais judiciaires (art. 49 al. 1, 52 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).


 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est admis, la décision du SPOP du 14 décembre 2018 est annulée et la cause est renvoyée à l'autorité intimée pour qu'elle procède dans le sens du considérant 3.

II.                      Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire, ni alloué de dépens.

 

Lausanne, le 7 octobre 2019

 

                                                          Le président:                                  


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.