TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 13 avril 2021

Composition

M. Alex Dépraz, président; M. Stéphane Parrone, juge et M. Guy Dutoit, assesseur.

Recourante

A.________ à******** au nom de laquelle agit sa curatrice B.________, représentée par Me Romain DEILLON, avocat, à Lausanne,

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Autorité intimée

Service de la population (SPOP), à Lausanne,

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Objet	Refus de délivrer
	Recours A.________ c/ décision du Service de la population (SPOP) du 20 août 2020 refusant la délivrance d'une autorisation d'établissement UE/AELE et lui délivrant subsidiairement une autorisation de séjour UE/AELE

Vu les faits suivants:

A. A.________ (ci-après également: l'intéressée), ressortissante italienne née en 1939, a résidé en Suisse au bénéfice d'une autorisation de séjour puis d'une autorisation d'établissement jusqu’au 16 juin 2002, date à laquelle elle est retournée vivre dans son pays d'origine avec son époux pour y passer sa retraite.

B. Le 26 juin 2020, l'intéressée, devenue veuve et qui souffre notamment de troubles cognitifs liés à son âge, est revenue en Suisse, dans le Canton de Vaud, pour y résider auprès de sa fille B.________ à ********. Elle a été hospitalisée dès le 28 juillet 2020 à l'Hôpital de psychiatrie de l'âge avancé à ********.

C. Par décision du 20 août 2020, notifiée à l'intéressée le 1^er septembre 2020, le Service de la population (SPOP) a refusé de délivrer une autorisation d'établissement UE/AELE à A.________ mais a subsidiairement accepté de lui délivrer une autorisation de séjour UE/AELE.

D. Par acte de son conseil du 1^er octobre 2020, A.________ (ci-après: la recourante) a déposé, par l’intermédiaire de son mandataire, un recours contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) en concluant principalement à sa réforme en ce sens qu'une autorisation d'établissement UE/AELE lui est délivrée.

Dans sa réponse du 15 octobre 2020, le Service de la population (SPOP) a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.

Le 5 novembre 2020, la recourante a déposé des déterminations dans lesquelles elle maintient ses conclusions.

Le 18 janvier 2021, la recourante a produit des pièces complémentaires. Il en résulte notamment qu'elle séjourne désormais à l'EMS ******** à Lausanne.

La fille de la recourante, B.________, a en outre informé le SPOP le 2 mars 2021 que la Justice de paix des districts du Jura-Nord vaudois et du Gros-de-Vaud avait institué le 3 février 2021 une curatelle de représentation et de gestion en faveur de la recourante et avait désignée B.________ en tant que curatrice de sa mère. Il résulte notamment de la décision de la Justice de paix que la recourante souffre d'un trouble neurocognitif majeur nécessitant un placement en long séjour dans un EMS et qu'elle n'était déjà plus en mesure de s'occuper de ses affaires au moment de son arrivée en Suisse.

E. La Cour a ensuite statué sans ordonner d'autres mesures d'instruction.

Considérant en droit:

1. La décision du SPOP ayant été notifiée avant l'entrée en vigueur, le 1^er janvier 2021, de l'art. 34a de la loi du18 décembre 2007 d'application dans le Canton de Vaud de la loi fédérale sur les étrangers et l'intégration (LVLEI; BLV 142.11), elle n'est pas susceptible d'opposition et peut faire l'objet d'un recours directement auprès du Tribunal cantonal (art. 92 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Déposé dans le délai légal (art. 95 et 96 al. 1 let. b LPA-VD) et répondant pour le surplus aux exigences formelles prévues par la loi (art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), le recours est recevable si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière.

2. La décision attaquée refuse l'octroi d'une autorisation d'établissement UE/AELE à la recourante et lui délivre subsidiairement une autorisation de séjour UE/AELE.

La recourante ne critiquant pas la décision attaquée sous son second aspect, seul le refus de lui octroyer une autorisation d'établissement UE/AELE à titre anticipé est litigieux.

3. Ressortissante d'Italie, la recourante peut en principe se prévaloir des dispositions de l'Accord conclu le 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d'une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d'autre part, sur la libre circulation des personnes (ALCP; RS 0.142.112.681) dans la mesure où celles-ci lui sont plus favorables que celles de la loi du 16 décembre 2005 de la loi fédérale sur les étrangers et l'intégration (LEI; RS 142.20) et de ses ordonnances d'application (art. 2 al. 2 LEI).

La délivrance d'une autorisation d'établissement UE/AELE n'est toutefois pas réglementée par l'ALCP et ses protocoles d'application (cf. Directives et commentaires du Secrétariat d’Etat aux migrations – SEM – concernant l’ordonnance sur la libre circulation des personnes, Directives OLCP, état le 1^er janvier 2021, ch. 1.3.3.) si bien que la question de savoir si une autorisation d'établissement doit être délivrée à la recourante doit être résolue en application de la LEI et des ses ordonnances d'exécution.

4. Il n’est pas contesté en l’espèce que la précédente autorisation d’établissement de la recourante, qui avait quitté la Suisse en 2002, a pris fin (art. 61 al. 1 let. a LEI). Il convient dès lors d’examiner les conditions auxquelles une personne qui revient en Suisse après un séjour à l’étranger peut se voir délivrer une nouvelle autorisation d’établissement.

a) L'art. 34 al. 2 let. a LEI prévoit, s'agissant des conditions d'octroi de l'établissement, que la personne étrangère doit notamment avoir séjourné en Suisse au moins dix ans au titre d'une autorisation de courte durée ou de séjour dont les cinq dernières années de manière ininterrompue au titre d'une autorisation de séjour. Ce délai est réduit à cinq ans pour les ressortissants italiens (cf. Directives et commentaires du SEM – Domaine des étrangers, ci-après: Directives LEI, état le 1^er janvier 2021, ch. 3.5.2.1).

Toutefois, l'art. 34 al. 3 LEI permet l'octroi d'une autorisation d'établissement au terme d'un séjour plus court si des « raisons majeures » le justifient.

Cette disposition est précisée par l'art. 61 OASA relatif au nouvel octroi d'une autorisation d'établissement après un séjour à l'étranger qui prévoit ce qui suit :

"¹ Après un séjour à l'étranger, l'autorisation d'établissement peut être octroyée une nouvelle fois lorsque le requérant a déjà été titulaire d'une telle autorisation pendant dix ans au moins et que son séjour à l'étranger n'a pas duré plus de six ans.

² Le requérant est tenu de prouver qu'il possède des connaissances orales de la langue nationale parlée au lieu de domicile équivalant au moins au niveau A2 du cadre de référence et des compétences écrites du niveau A1 au minimum".

Sous ch. 3.5.3.2.1, "Nouvelle autorisation d'établissement après un séjour à l'étranger", les Directives LEI exposent ce qui suit:

"L'autorisation d'établissement peut être accordée au terme d'un séjour de moins de dix ans si des raisons majeures le justifient (art. 34, al. 3 LEI).

[…] Lorsque l'étranger sollicite une nouvelle autorisation après un séjour à l'étranger (cf. art. 49 à 51 OASA), le SEM peut tenir compte de tout ou partie des séjours antérieurs passés en Suisse pour fixer la date à partir de laquelle une autorisation d'établissement peut être accordée (cf. art. 61 OASA). Sont déterminants la durée des séjours antérieurs, les circonstances et la durée du séjour à l'étranger et le fait que l'étranger ait ou non été titulaire d'une autorisation d'établissement avant son départ en Suisse (cf. art. 49 à 51 et 61 OASA et ch. 3.5.4.5). Il convient de préciser que l'étranger doit à nouveau vivre sur le sol helvétique quelques années (au minimum deux) au titre d'une autorisation de séjour avant de pouvoir prétendre à l'octroi anticipé d'une autorisation d'établissement en application de l'art. 61 OASA (cf. ATAF F-139/2016 du 11 avril 2017, consid. 5.2)."

Il résulte de ce qui précède que l'octroi anticipé d'une nouvelle autorisation d'établissement après un séjour à l'étranger suppose en principe, d'une part, que la personne étrangère remplisse les conditions prévues par l'art. 61 OASA, et, d'autre part, qu'elle ait à nouveau séjourné en Suisse pendant au moins deux ans au bénéfice d'une autorisation de séjour.

b) Comme le retient la décision attaquée, la recourante ne remplit aucune de ces deux exigences. D'une part, si elle a bien été titulaire d’une autorisation d’établissement pendant plus de dix ans, elle a vécu pendant dix-huit ans en Italie, soit une durée très largement supérieure au maximum de six ans prévu par l’art. 61 al. 1 OASA, avant de revenir en Suisse. D'autre part, elle a requis l'octroi immédiat d'une autorisation d'établissement. Même si on prend en considération le temps écoulé pendant la présente procédure, elle n'est pas titulaire d'une autorisation de séjour depuis plus de deux ans

La recourante fait toutefois valoir qu'au regard de l'art. 34 al. 3 LEI, l'octroi immédiat d'une autorisation d'établissement ne saurait être exclu même lorsque les conditions strictes posées par l'art. 61 al. 1 OASA ne sont pas remplies. Selon la recourante, la longue durée de son précédent séjour en Suisse ainsi que son état de santé nécessitant des soins constants seraient constitutifs de raisons majeures au sens de l’art. 34 al. 3 LEI justifiant l'octroi immédiat d'une autorisation d'établissement. Elle invoque notamment le risque que son autorisation de séjour soit révoquée si elle devait dépendre de prestations sociales, en particulier des prestations complémentaires AVS/AI, en raison de son hébergement de longue durée en EMS.

c) La recourante se réfère notamment à un arrêt du Tribunal administratif du Canton de Zürich (VB.2014.00536 du 3 décembre 2014) dans lequel cette autorité a considéré, dans la situation d’un étranger qui avait été titulaire d’une autorisation d’établissement pendant sept ans et avait séjourné à l’étranger pendant un an et demi, que, même si les conditions posées par l’art. 61 al. 1 OASA n'étaient pas réunies, l'autorité devait examiner l’existence de « raisons majeures » au sens de l’art. 34 al. 3 LEI. Une partie de la doctrine critique également les exigences restrictives posées par l'art. 61 al. 1 OASA à l'octroi d'une nouvelle autorisation d'établissement estimant que la notion de "raisons majeures" de l'art. 34 al. 3 LEI doit être interprétée plus largement (voir notamment Peter Bolzli, in Kommentar Migrationsrecht, Marc Spescha/Andreas Zünd/Peter Bolzli/Constantin Hruschka/Fanny de Weck (édit.), 5^ème édition 2019, n. 16 ad art. 34 LEI, p. 179 ; dans le même sens Silvia Hunziker/Beat König, in Bundesgesetz über die Ausländerinnen und die Ausländer, Martina Caroni/Thomas Gächter/Daniela Thurnherr (édit.), Berne 2010, n. 37 ad art. 34 LEI, p. 288-289).

Le même auteur (Bolzli, op.cit., n. 15 ad art. 34 LEI, p. 178) se montre critique vis-à-vis de la jurisprudence du Tribunal administratif fédéral (TAF arrêt F-139/2016 du 11 avril 2017, qui a été confirmé depuis lors par un arrêt F-736/2017 du 18 février 2019, consid. 4.4), à laquelle se réfèrent tant les Directives LEI que l’autorité intimée, selon laquelle la personne étrangère doit avoir à nouveau séjourné « quelques années » (au moins deux ans selon les Directives LEI) en Suisse avant de pouvoir bénéficier d’une nouvelle autorisation d’établissement. Toujours selon cet auteur, cette exigence serait difficilement soutenable et ne trouverait aucun fondement dans les travaux préparatoires (voir toutefois Min Son Nguyen, in Code annoté de droit des migrations, vol. II: Loi sur les étrangers, Minh Son Nguyen/Cesla Amarelle (édit.), Berne 2017, n. 30 ad art. 34 LEI qui soutient que l’octroi anticipé d’une autorisation d’établissement suppose un séjour préalable régulier). Il est vrai que les Directives LEI (ch. 3.5.3.1) prévoient expressément la possibilité d’octroyer des autorisations d’établissement immédiatement dans certaines situations, notamment pour les professeurs d’université et des hautes écoles spécialisées et pédagogiques, et réservent également cette situation pour d’autres situations, « à condition qu’il s’agisse d’une situation particulière, motivée et justifiée par des motifs importants. Tel peut être le cas lorsque des motifs de politique générale à haut niveau le justifient ou lorsque la personne revient en Suisse après un séjour à l’étranger et que les conditions sont réunies pour lui octroyer à nouveau et immédiatement l’autorisation d’établissement » (Directives LEI, ch. 3.5.3.1 in fine ; cf. également Hunziker/König, op.cit., n. 39 ss ad art. 34 LEI).

Ces questions peuvent toutefois rester indécises. En effet, à supposer que l'octroi immédiat d'une autorisation d'établissement à la recourante soit possible, le recours doit de toute manière être rejeté pour les motifs qui suivent.

d) L'art. 34 al. 3 LEI est une disposition potestative ("Kann-Vorschrift") qui laisse un important pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente (cf. arrêt du TF 2C_153/2008 du 18 février 2008, consid. 2.3; cf. également arrêt CDAP PE.2015.0430 du 4 mars 2016, consid. 3d).

En l’occurrence, bien qu’elle ait vécu en Suisse pendant une longue période, soit une quarantaine d’années selon ses allégations, la recourante avait quitté le pays depuis dix-huit ans lorsqu’elle a décidé d’y revenir en juin 2020. Elle a donc vécu à l’étranger pendant une longue durée qui était de nature à rendre moins importants les liens qu'elle avait avec la Suisse.

Certes, la situation personnelle de la recourante est difficile. Ainsi, elle est veuve et ses proches vivent en Suisse. Elle a toutefois pris le risque de cette situation au moment où, arrivée à l’âge de la retraite, elle a décidé de quitter la Suisse avec son époux pour retourner dans son pays d’origine. Il ne ressort en outre pas du dossier que la recourante aurait conservé des liens particuliers avec la Suisse en dehors de la présence de ses proches.

En outre, on ne saurait octroyer à la recourante une autorisation d’établissement à titre anticipé pour lui éviter les conséquences d’une éventuelle révocation de l’autorisation de séjour qui lui a été délivrée en application de l’art. 24 ALCP. En effet, une telle décision supposera nécessairement que l’autorité intimée examine soigneusement sous l’angle du principe de la proportionnalité si elle est compatible avec sa situation personnelle et tienne en particulier compte du fait que son état de santé nécessite des soins constants et des difficultés que poserait sa réintégration dans son pays d’origine.

Au vu de ce qui précède, l’autorité intimée n’a pas excédé son large pouvoir d’appréciation en refusant d’octroyer immédiatement à la recourante une autorisation d’établissement. Le séjour en Suisse de la recourante depuis moins d’une année au bénéfice d'une autorisation de séjour n’est pas suffisant pour modifier cette appréciation.

e) Pour le surplus, il est en l’état prématuré de déterminer si la recourante pourra ultérieurement se voir octroyer une autorisation d'établissement à titre anticipé.

En cas de nouvelle demande, il appartiendra à l’autorité intimée de statuer en tenant compte de l’ensemble des circonstances, la recourante étant rendue attentive que l'octroi à titre anticipé d'une autorisation d'établissement doit faire l'objet d'une approbation par le SEM (art. 99 al. 1 LEI; art. 3 let. d de l'ordonnance du DFJP du 13 août 2015 relative aux autorisations et aux décisions préalables dans le domaine du droit des étrangers soumises à la procédure d'approbation, RS 142.201.1).

f) C'est donc à juste titre que l'autorité intimée a refusé d'octroyer à la recourante une autorisation d'établissement à titre anticipé.

5. Le recours doit donc être rejeté et la décision attaquée confirmée. Compte tenu des circonstances, il sera renoncé à percevoir des frais (art. 49 et 50 LPA-VD). Il n'est pas alloué de dépens (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision du Service de la population du 20 août 2020 est confirmée.

III. Il n'est pas perçu de frais ni alloué de dépens.

Lausanne, le 13 avril 2021

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'au SEM.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.