TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 21 octobre 2024

Composition

M. Raphaël Gani, président; M. Fernand Briguet et M. Jean-Etienne Ducret, assesseurs; M. Jérôme Sieber, greffier

Recourante

A.________ à ********

Autorité intimée

Département de l'économie, de l'innovation, de l'emploi et, du patrimoine (DEIEP), à Lausanne.

Autorité concernée

Service de la population (SPOP), à Lausanne

Objet	Rétrogradation
	Recours A.________ c/ décision du Département de l'économie, de l'innovation, de l'emploi et du 29 juillet 2024 révoquant son autorisation d'établissement et la remplaçant par une autorisation de séjour valable un an

Vu les faits suivants:

A. A.________ (ci-après : la recourante), née le ******** 1989, ressortissante serbe, est arrivée en Suisse le ******** 1995. Elle est au bénéfice depuis le ******** 2002 d’un permis d’établissement en Suisse.

Le casier judiciaire de la recourante fait état des condamnations suivantes :

- jugement du ******** 2014 rendu par le Tribunal correctionnel de ********, la condamnant pour violation grave qualifiée des règles de la circulation au sens de la LF sur la circulation routière à une peine privative de liberté de 12 mois avec sursis et à une peine pécuniaire de 60 jours-amende;

- jugement du ******** 2019 rendu par le Tribunal de police de ******** la condamnant pour menaces, diffamation et injure à une peine pécuniaire de 40 jours-amende avec sursis;

- jugement du ******** 2023 rendu par le Tribunal de police de ******** la condamnant par défaut pour escroquerie et lésions corporelles simples à une peine privative de liberté de 6 mois avec sursis et renonçant à ordonner son expulsion.

L'extrait du 5 décembre 2023 de l'Office des poursuites du district de Lausanne mentionne à l’égard de la recourante des poursuites s'élevant à un montant total de 122'440 fr 25 et 86 actes de défaut de biens à hauteur d'un montant total de 210'473 fr. 95.

B. Par courrier du 8 décembre 2023, le Service de la population (ci-après : SPOP) a fait part à la recourante de son intention de proposer à la Cheffe du Département de l’économie, de l’innovation, de l’emploi et du patrimoine (DEIEP) de révoquer son autorisation d'établissement et de la remplacer par une autorisation de séjour, au vu de son comportement. La recourante s’est déterminée par correspondance du 15 décembre 2023, faisant valoir en substance qu'une telle décision ne serait pas proportionnée, dans la mesure où elle était elle-même victime d'injustices.

Par décision du 29 juillet 2024, la Cheffe du DEIEP a décidé de rétrograder le statut de la recourante, en révoquant son permis d’établissement, le remplaçant par un permis de séjour valable un an, mentionnant au surplus qu’à l’échéance du délai d’un an, elle devrait satisfaire aux exigences en matière d'intégration.

C. La recourante a déféré cette décision par recours du 5 août 2024 adressé à la Cheffe du DEIEP, laquelle l’a transmise à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) comme objet de sa compétence le 21 août 2024. Tant le SPOP que la Cheffe du DEIEP ont, par la suite, renoncé à se déterminer sur le recours, cette dernière renvoyant au contenu de sa décision.

Considérant en droit:

1. Selon l'art. 5 de la loi du 18 décembre 2007 d'application dans le Canton de Vaud de la loi fédérale sur les étrangers et l’intégration (LVLEI; BLV 142.11), le chef du département est compétent pour révoquer l'autorisation d'établissement et, dans ce cas pour prononcer le renvoi de Suisse, si bien qu'il est également compétent pour prononcer la rétrogradation d'une autorisation d'établissement en une autorisation de séjour en application de l'art. 63 al. 2 LEI. Contrairement aux décisions du service cantonal compétent (art. 34a LVLEI), les décisions rendues par le chef du département ne sont pas susceptibles d'opposition de sorte qu'elles peuvent faire l'objet d'un recours directement devant le Tribunal cantonal (art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]; art. 5 LVLEI). Déposé dans le délai de 30 jours dès la notification de la décision attaquée, émanant du destinataire de celle-ci qui a un intérêt manifeste à son annulation et répondant pour le surplus aux autres exigences formelles posées par la loi, le recours est recevable si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond (art. 75 al. 1 let. a, 79, applicables par renvoi de l'art. 99, et 95 LPA-VD).

2. Le litige porte sur la question de savoir si c'est à bon droit que l’autorité intimée a prononcé la révocation de l'autorisation d’établissement de la recourante et son remplacement par une autorisation de séjour (rétrogradation), dont la prolongation a été subordonnée au respect des exigences en matière d'intégration.

3. a) Selon l’art. 63 al. 1 LEI, l’autorisation d'établissement ne peut être révoquée que dans les cas suivants: les conditions visées à l’art. 62 al. 1 let. a ou b sont remplies (let. a); l’étranger attente de manière très grave à la sécurité et l’ordre publics en Suisse ou à l’étranger, les met en danger ou représente une menace pour la sécurité intérieure ou extérieure de la Suisse (let. b); lui-même ou une personne dont il a la charge dépend durablement et dans une large mesure de l’aide sociale (let. c); l’étranger a tenté d’obtenir abusivement la nationalité suisse ou cette dernière lui a été retirée suite à une décision ayant force de chose jugée dans le cadre d’une annulation de la naturalisation au sens de l’art. 36 de la loi du 20 juin 2014 sur la nationalité suisse (let. d).

b) Conformément à l'art. 63 al. 2 LEI, tel qu’en vigueur depuis le 1^er janvier 2019, l'autorisation d'établissement peut être révoquée et remplacée par une autorisation de séjour lorsque l'étranger ne remplit pas (ou plus) les critères d'intégration définis à l'art. 58a al. 1 LEI. Ces critères sont les suivants: le respect de la sécurité et de l'ordre publics (let. a); le respect des valeurs de la Constitution (let. b); les compétences linguistiques (let. c); la participation à la vie économique ou l'acquisition d'une formation (let. d). Les art. 77a ss de l'ordonnance du 24 octobre 2007 relative à l'admission, au séjour et à l'exercice d'une activité lucrative (OASA; RS 142.201, dans sa version en vigueur depuis le 1^er janvier 2019) concrétisent ces critères. Ainsi, l’art. 77a al. 1 OASA précise qu’il y a notamment non-respect de la sécurité et de l’ordre publics lorsque la personne concernée: viole des prescriptions légales ou des décisions d’une autorité (let. a); s’abstient volontairement d’accomplir des obligations de droit public ou privé (let. b); fait l’apologie publique d’un crime contre la paix publique, d’un génocide, d’un crime contre l’humanité ou d’un crime de guerre, ou incite d’autres personnes à commettre de tels crimes (let. c). La sécurité et l’ordre publics sont mis en danger lorsque des éléments concrets indiquent que le séjour de la personne concernée en Suisse conduira selon toute vraisemblance au non-respect de la sécurité et de l’ordre publics (al. 2). L’art. 77e al. 1 OASA prévoit quant à lui qu’une personne participe à la vie économique lorsque son revenu, sa fortune ou des prestations de tiers auxquelles elle a droit lui permettent de couvrir le coût de la vie et de s’acquitter de son obligation d’entretien.

Pour interpréter ces critères, le Tribunal fédéral s’inspire de la jurisprudence rendue en lien avec la notion d'"intégration réussie" prévue à l'ancien art. 50 al. 1 let. a LEtr (cf. arrêt TF 2C_342/2021 du 20 septembre 2021 consid. 6.2). Selon cette jurisprudence, il n'y a notamment pas d'intégration réussie lorsque l'étranger n'exerce pas d'activité lucrative qui lui permette de couvrir ses besoins et qu'il dépend des prestations sociales pendant une période relativement longue. Il n'est en revanche pas indispensable qu'il fasse montre d'une carrière professionnelle exemplaire. L'essentiel en la matière est que l'étranger subvienne à ses besoins, n'émarge pas à l'aide sociale et ne s'endette pas de manière disproportionnée (arrêts TF 2C_847/2021 du 5 avril 2022 consid. 3.2.2; 2C_653/2021 du 4 février 2022 consid. 4.3.1). L'impact de l'endettement dans l'appréciation de l'intégration d'une personne dépend du montant des dettes, de leurs causes et du point de savoir si la personne les a remboursées ou s'y emploie de manière constante et efficace. L'évolution de la situation financière doit donc être prise en considération à cet égard (cf. arrêt TF 2C_847/2021 du 5 avril 2022 consid. 3.2.2 et les arrêts cités). Sur le plan pénal, des condamnations mineures n'excluent pas forcément d'emblée la réalisation de l'intégration; à l'inverse, le fait de ne pas avoir commis d'infractions pénales ne permet pas à lui seul de retenir une intégration réussie (arrêt TF 2C_1053/2021 du 7 avril 2022 consid. 5.1). Finalement, la jurisprudence a précisé que l'évaluation de l'intégration d'un étranger doit s'examiner à l'aune d'une appréciation globale des circonstances (arrêt TF 2C_276/2021 du 28 juin 2021 consid. 4.1), une telle approche étant toujours valable sous l'empire du nouveau droit en particulier en lien avec l'art. 63 al. 2 LEI (arrêts TF 2C_1053/2021 précité consid. 5.1; 2C_653/2021 déjà cité consid. 4.3.2). Elle est en particulier concrétisée par l'art. 58a al. 2 LEI (en lien avec l'art. 77f OASA), selon lequel la situation des personnes qui, du fait d'un handicap ou d'une maladie grave ou de longue durée ou pour d'autres raisons personnelles majeures, telles que des charges d’assistance familiale à assumer, ne remplissent pas ou remplissent difficilement les critères d'intégration prévus à l'art. 58a al. 1 let. c et d, est prise en compte de manière appropriée.

c) Selon la jurisprudence, une rétrogradation au sens de l'art. 63 al. 2 LEI n'entre pas en considération si les conditions d'une révocation de l'autorisation d'établissement sont réunies, c'est-à-dire lorsqu'il existe un motif de révocation au sens de l'art. 63 al. 1 LEI et que la mesure mettant fin au séjour est proportionnée. Dans ce cas-là, la révocation de l'autorisation d'établissement et le renvoi de la personne étrangère priment sur la rétrogradation (cf. ATF 148 II 1 consid. 2.5). La procédure de rétrogradation a en effet une portée distincte de celle de la révocation avec renvoi, en ce qu'elle cherche à remédier à un sérieux déficit d'intégration de l'étranger ("ein ernsthaftes Integrationsdefizit") en l'incitant à modifier son comportement pour mieux s'intégrer en Suisse (cf. ATF 148 II 1 consid. 2.4; arrêt TF 2C_48/2021 du 16 février 2022 consid. 3.5). Comme tout acte étatique, la rétrogradation doit en outre respecter le principe de la proportionnalité (aptitude, nécessité et proportionnalité au sens étroit; cf. ATF 148 II 1 consid. 2.6; arrêt TF 2C_1053/2021 du 7 avril 2022 consid. 5.2). Par conséquent, selon les circonstances, un simple avertissement, menaçant de rétrogradation, peut d'abord être envisagé comme moyen moins incisif (cf. ATF 148 II 1 consid. 2.6; arrêt TF 2C_1053/2021 du 7 avril 2022 consid. 5.2).

Le Tribunal fédéral a encore précisé que la procédure de rétrogradation peut également concerner les autorisations d'établissement délivrées avant le 1^er janvier 2019, à savoir sous l'empire de la LEtr (cf. ATF 148 II 1 consid. 2.3.1). Compte tenu de l'interdiction de la rétroactivité, la rétrogradation de ces autorisations doit toutefois se fonder essentiellement sur des faits ayant débuté après le 1^er janvier 2019 ou qui se poursuivent après cette date; dans le cas contraire, il y aurait une rétroactivité (proprement dite) inadmissible (cf. ATF 148 II 1 consid. 5.3; cf. aussi arrêts TF 2C_1053/2021 du 7 avril 2022 consid. 5.3; 2C_48/2021 du 16 février 2022 consid. 5.1). Il en découle que la rétrogradation selon l'art. 63 al. 2 LEI doit être liée à un déficit d'intégration qui est actuel et d'une certaine importance ("ein aktuelles Integrationsdefizit von einem gewissen Gewicht"); ce n'est qu'à cette condition qu'il existe un intérêt public suffisamment important à la rétrogradation des autorisations d'établissement délivrées sous l'ancien droit (ATF 148 II 1 consid. 5.3). Les éléments de fait survenus avant le 1^er janvier 2019 peuvent néanmoins être pris en compte afin d'apprécier la nouvelle situation à la lumière de l'ancienne et, en ce sens, de clarifier globalement l'origine et la persistance du déficit d'intégration (ATF 148 II 1 consid. 5.3; arrêt TF 2C_1053/2021 précité consid. 5.3). En résumé, lors d'une rétrogradation, c'est en premier lieu le comportement ou la persistance de celui-ci après le 1er janvier 2019 qui doit être pris en compte (arrêt TF 2C_1053/2021 précité ibidem).

4. a) En l’espèce, la recourante a obtenu son autorisation d’établissement avant le 1^er janvier 2019. Ainsi, d’après la jurisprudence exposée ci-dessus, la rétrogradation de ce titre doit donc se fonder essentiellement sur des faits ayant débuté après le 1^er janvier 2019 ou qui se poursuivent après cette date.

Cette condition est ici remplie. En effet, la recourante fait, depuis l’adolescence, l’objet de plusieurs condamnations. Surtout, par le jugement du ******** 2023, elle a été reconnue coupable d’escroquerie pour des prestations d’assurance sociale indument perçues à hauteur de plus de 60'000 francs. La recourante a en outre fait preuve d’une certaine violence en s’en prenant à une personne âgée qui venait s’occuper de sa mère et a été condamnée pour ces faits. Les faits qualifiés comme tels se sont déroulés, s’agissant de l’escroquerie, partiellement avant le 1^er janvier 2019, mais se sont poursuivis jusqu’en février 2019. Pour ce qui est des lésions corporelles, les faits se sont passés également au mois de février 2019. Enfin, il résulte du dossier que la recourante, bien que convoquée à plusieurs reprises par le tribunal de police dans le cadre de cette procédure, ne s’est même pas présentée à l’audience qui s’est déroulée en 2023. Cette dernière condamnation s’ajoute en outre à celle déjà prononcée en 2019, pour des faits qualifiés d’injures, de menace et de diffamation, qui se sont déroulés en avril 2019, soit après l’entrée en vigueur de l’art. 62 al. 3 LEI. Certes, cette dernière condamnation a abouti à une peine privative de liberté de 6 mois avec sursis et la recourante n’a ainsi pas été emprisonnée pour ces faits. Il n’en reste pas moins que, cumulée aux autres éléments qui vont suivre, cette condamnation montre une absence d’intégration suffisante de la recourante en l’état.

En effet, en procédure tant devant l’autorité intimée que dans son recours de droit administratif, la recourante n’a pas cessé de minimiser et de relativiser les actes pour lesquels elle a été condamnée. Son écriture de recours est d’ailleurs à la limite de l’acte inconvenant (cf. art. 27 al. 4 LPA-VD) ; elle y mentionne notamment : «il y a une seule règle qui m’intéresse et c’est celle de mon créateur, je fais ce que je peux avec ce que j’ai, et si cela vous paraît trop peu à votre sens, c’est votre problème, plus le mien». La Cour en retient quoi qu’il en soit que la recourante ne semble pas regretter les actes pour lesquels elle a été condamnée. On ne perçoit en outre aucune autre forme de prise de conscience en lien avec ses déboires pénaux. Il ne semble d’ailleurs pas que la recourante ait compris, lorsque le SPOP lui a indiqué vouloir rétrograder son autorisation d’établissement, qu’il s’agissait pour elle d’un avertissement et qu’elle devait modifier son comportement. Rien n’indique ainsi que la recourante ait pu comprendre par un avertissement formel de l’autorité intimée que son comportement pénal n’était pas compatible avec les exigences en matière d’intégration. Elle continue dans son recours a justifier de recourir «à des méthodes qui était à la hauteur de [son] mécontentement» et estime avoir le droit de «vivre comme [elle] l’entend». Certes, il y a lieu de tenir compte, lors de la prise en considération des arguments présentés dans le recours, du fait que la recourante n’est pas assistée d’un mandataire professionnel dans la présente procédure, lequel aurait pu, d’une certaine manière, traduire dans un langage juridique plus poli, les sentiments exprimés de manière quelque peu véhémente. La Cour observe toutefois que, même assistée par un avocat lors de la procédure pénale précitée en 2023, ce dernier n’est pas parvenu à faire que la recourante se présente à l’audience au cours de laquelle, après plusieurs renvois liés à son absence de comparution, elle a été jugée par défaut. Il semble bien ainsi que l’absence d’un conseil professionnel ne puisse pas expliquer – entièrement – l’absence de prise de conscience de la recourante entourant sa situation.

En conclusion, la situation décrite ci-dessus ne permet pas de retenir que la recourante puisse se prévaloir d’un comportement respectueux de la sécurité et de l’ordre publics, et donc d’une intégration réussie au sens de l’art. 58a LEI, même si le juge pénal a renoncé à prononcer son expulsion pour tenir compte de circonstances atténuantes. Une rétrogradation est en effet possible lorsque le tribunal pénal a renoncé à prononcer une expulsion (ATF 148 II 1 consid. 4.3.3).

b) Sur le plan de l’intégration économique, la recourante indique exercer une activité indépendante. Elle expliquait dans son opposition du 15 décembre 2023 déjà avoir travaillé pour être indépendante depuis l’âge de 13 ans et avoir réussi à terminer sa scolarité avec de bonnes notes, malgré une enfance et une entrée dans la vie d’adulte compliquées par un contexte familial difficile. Rien n’indique dans la décision attaquée que la recourante ne serait pas indépendante financièrement ni qu’elle percevrait des prestations de l’assistance publique, à ce jour. Certes, le dossier mentionne des prestations versées dans le passé à hauteur de 45'428 fr. 95, mais il ne paraît pas qu’au jour de la décision dont est recours, la recourante bénéficie encore de ces prestations sociales. Ces circonstances permettent d’admettre que la recourante ne dépend pas – plus – de l’aide sociale.

Toutefois, la recourante ne conteste pas avoir accumulé de nombreuses dettes dans le passé, notamment en lien avec son assureur-maladie, sa caisse AVS et l’administration fiscale. A ce jour, les montants des poursuites de 122'440 fr 25 et 86 actes de défaut de biens à hauteur d'un montant total de 210'473 fr. 95 ne semblent pas être contestés. En outre, la plus grande partie des montants se rapportent à des dettes postérieures au 1^er janvier 2019, qui doivent donc être prises en compte (cf. arrêt TF 2C_1053/2021 du 7 avril 2022 consid. 5.3, en lien avec les dettes antérieures au 1^er janvier 2019 qui peuvent être prises en compte dans la mesure où elles existent toujours). On constate cependant que les poursuites les plus récentes remontent à l’été 2023 et qu’il semble – l’extrait au dossier date du 5 décembre 2023 – que la recourante n’a plus fait l’objet de poursuites depuis lors. Cela étant, le tribunal retient que la recourante se trouve dans une situation dans laquelle il lui est difficile de rembourser les dettes très importantes qu’elle a à son encontre. Dans une telle situation, le critère de l’intégration économique, qui devra être examiné à l’échéance du délai d’une année, résidera surtout dans l’indépendance économique de la recourante et dans le fait qu’elle ne fait plus l’objet de nouvelles poursuites.

c) Cela étant et tout bien considéré, le tribunal conclut de ce qui précède qu’au vu de son parcours pénal, de sa dépendance passée à l’aide sociale et de son endettement encore actuel et relativement récent et, surtout de son absence quasi-totale de prise en considération de la signification des condamnations pénales dont elle a fait l’objet, la recourante présente un déficit d’intégration suffisamment important pour justifier une rétrogradation de son autorisation d’établissement au sens de l’art. 63 al. 2 LEI, même si le critère d’intégration économique peut être relativisé par sa situation personnelle au sens de l’art. 58a al. 2 LEI.

5. L’autorité intimée a tenu la rétrogradation pour proportionnée, ce que la recourante semble contester surtout au motif qu’une telle mesure ne tiendrait pas suffisamment compte du fait qu’elle a passé toute sa vie en Suisse, ainsi que de sa situation personnelle et familiale.

En l’occurrence, la mesure critiquée est apte à inciter la recourante à changer de comportement à l’avenir pour mieux s’intégrer en Suisse, puisqu’elle lui rappelle de manière contraignante ses obligations d’intégration. Comme on l’a vu, l’absence de prise en considération par la recourante de sa situation permet d’admettre qu’un avertissement formel n’aurait pas été suffisant et qu’ainsi une rétrogradation est proportionnée.

En définitive, la longue durée du séjour en Suisse et les efforts consentis par la recourante pour être semble-t-il désormais indépendante financièrement ne suffisent pas à faire primer l’intérêt privé de l’intéressée à conserver son autorisation d’établissement sur l’intérêt public à ce qu’elle remédie à son déficit d’intégration, d’autant moins que, malgré la rétrogradation, elle peut rester en Suisse au bénéfice d’un permis de séjour.

Il s’ensuit que la mesure attaquée respecte le principe de la proportionnalité.

6. La décision attaquée prévoit enfin les conditions auxquelles l’autorisation de séjour de la recourante est soumise. Les conditions d’intégration ainsi posées respectent l’art. 62a al. 2 OASA, en ce sens qu’elles contiennent les critères d’intégration que la recourante n’a pas remplis, la durée de validité de l’autorisation de séjour, les conditions qui régissent la poursuite du séjour en Suisse et les conséquences sur le séjour en Suisse si ces dernières conditions ne sont pas remplies. Elle n’est pas critiquable. Comme on l’a vu, les critères d’intégration de la recourante qui devront être examinés à l’échéance du délai d’une année fixé par la décision devront avant tout résider dans une absence de nouvelle condamnation et une absence de nouvelle dette. La question du remboursement des dettes existantes devra être analysée avec souplesse dans un premier temps, compte tenu de la situation familiale et économique de la recourante.

7. Il en résulte que les critères d'intégration de l'art. 58a LEI ne sont pas remplis. L'autorité intimée n'a ainsi pas violé la loi ni abusé de son pouvoir d'appréciation en rétrogradant l'autorisation d'établissement de la recourante en autorisation de séjour. Cette décision étant pour le surplus conforme au principe de la proportionnalité, puisque la recourante est autorisée à demeurer en Suisse et que son titre de séjour sera renouvelé sous réserve qu'elle satisfasse, comme le mentionne la décision entreprise avec les précisions mentionnées au considérant 6 ci-avant, aux critères d'intégration de l'art. 58a LEI.

Les considérants qui précèdent conduisent ainsi au rejet du recours et à la confirmation de la décision entreprise.

Vu l’issue du recours, un émolument judiciaire sera mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision du Département de l'économie, de l'innovation, de l'emploi et, du patrimoine (DEIEP) du 29 juillet 2024 est confirmée.

III. L’émolument de justice, par 200 (deux cents) francs, est mis à la charge de la recourante.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 21 octobre 2024

Le président: Le greffier :

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure ainsi qu'au Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.