TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 9 janvier 2025
Composition	M. Raphaël Gani, président; Mme Danièle Revey et Mme Annick Borda, juges; M. Jérôme Sieber, greffier.

 

Recourant

A.________ à ******** représenté par le Centre social protestant (CSP), à Genève,

  

Autorité intimée

Office fédéral de la douane et de la sécurité des frontières (OFDF), Douane Vaud, à Lausanne,

  

Autorité concernée

Service de la population (SPOP), à Lausanne.

  

 

Objet
	Recours A.________ c/ décision de l'Office fédéral de la douane et de la sécurité des frontières (OFDF) du 16 septembre 2024 prononçant son renvoi de Suisse ainsi que de l'espace Schengen et de l'Union européenne - art. 64d al. 1 LEI.

Vu les faits suivants:

A.                     A.________ (ci-après: le recourant), né le ******** 1976, de nationalité serbe et résidant à ******** (GE), a déposé une demande d'asile en Suisse au mois de novembre 2010, laquelle a fait l'objet décision de non-entrée en matière en date du 10 janvier 2012. Toutefois, son renvoi a été considéré comme inexigible et une admission provisoire a été prononcée à son bénéfice en date du 16 janvier 2015. Par décision du 20 juin 2019, le Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM) a, semble-t-il, mis fin à l'admission provisoire du recourant, décision qui serait entrée en force.

Par correspondance du 17 août 2020, le recourant a requis la régularisation de son séjour en Suisse à l'Office cantonal de la population et des migrations de Genève (ci-après: OCPM). Cet Office a proposé, par décision du 3 septembre 2020, au SEM de prononcer une (nouvelle) admission provisoire. Depuis cette date, la requête du recourant est instruite par le SEM qui a procédé à plusieurs mesures d'instruction figurant au dossier. Le recourant, par son mandataire, a ensuite relancé le SEM en date des 11 octobre 2023, puis 4 avril 2024 et enfin 15 juillet 2024. Par courrier du 31 octobre 2024, le SEM a indiqué au recourant qu'il entendait refuser son admission provisoire et qu'il lui ouvrait un droit d'être entendu à ce sujet jusqu'au 30 novembre 2024.

B.                     Dans l'intervalle, le 16 septembre 2024, à Gland, à 15h30 le recourant a été contrôlé par des représentants de l'Office fédéral de la douane et de la sécurité des frontières (OFDF). Par décision du même jour, l'OFDF a prononcé le renvoi de Suisse et de l'espace Schengen du recourant, lui fixant un délai de départ de sept jours.

C.                     Par recours du 18 septembre 2024, adressé au Service de la population du canton de Vaud (SPOP), le recourant a contesté la décision du 16 septembre 2024, concluant à son annulation. Le SPOP a transmis ce recours à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) comme objet de sa compétence.

Par décision incidente du 2 octobre 2024, le juge instructeur a admis de restituer l'effet suspensif au recours.

L'OFDF (ci-après: l'autorité intimée) s'est déterminée sur le recours en date du 15 octobre 2024 concluant à son rejet. Le recourant a répliqué le 21 octobre 2024. L'OCPM a été interpellé par le juge instructeur en date du 5 novembre 2024 pour renseigner le tribunal. Par correspondance du 2 décembre 2024, cet Office a confirmé que le recourant était "toléré sur le territoire jusqu'à ce que le SEM statue sur [sa] demande" d'admission provisoire.

Considérant en droit:

1.                      Fondée sur les art. 64 ss de la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers et l'intégration (LEI; RS 142.20), la décision de l’autorité intimée peut faire l’objet d’un recours de droit administratif au sens de l’art. 92 LPA-VD. Le recours a été formé dans le délai de cinq jours ouvrables prévu à l’art. 64 al. 3, 1^ère phrase LEI, compte tenu de sa transmission d'office par le SPOP au tribunal, et il satisfait aux conditions formelles de recevabilité de l’art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD. Il y a donc lieu d’entrer en matière.

2.                      La présente cause a ceci de particulier que la décision de renvoi du recourant a été rendue non pas par l'autorité cantonale des migrations, en l'occurrence l'OCPM compte tenu du domicile du recourant à Genève, ni par le Service de la population (SPOP), compte tenu du territoire sur lequel le contrôle du recourant s'est déroulé, mais par l'OFDF. Or, en principe, la procédure de recours de droit administratif devant la CDAP s'applique à la prise de décisions d'une autorité administrative ou de justice administrative du canton ou des communes (cf. art. 2 al. 1 LPA-VD), tandis que la procédure administrative fédérale s'applique à la prise de décisions par les autorités administratives fédérales (art. 1 al. 1 et 2 de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 (PA; RS 172.021), avec recours auprès du Tribunal administratif fédéral (art. 31 de la loi sur Tribunal administratif fédéral du 17 juin 2005 (LTAF; RS 173.32).

L'autorité intimée, bien qu'étant fédérale, a cependant agi en l'espèce sur délégation d'une autorité cantonale. En effet, d'après l’art. 9 al. 1 et 2 LEI, ce sont les cantons qui exercent le contrôle des personnes sur leur territoire; toutefois, le Conseil fédéral règle en accord avec les cantons frontaliers le contrôle des personnes par la Confédération dans la zone frontalière (Chatton Gregor T./Collaud Oliver/Gonseth Noémie, 3^ème partie: Le droit de Schengen: Aspects particuliers, in: Breitenmoser/
Uebersax/Hilpold (éd.), Schengen und Dublin in der Praxis, 2023, p. 388 s.). Cette disposition est concrétisée par l’art. 97 de la loi sur les douanes du 18 mars 2005 (LD; RS 631.0), aux termes duquel "[s]ur demande d’un canton, le DFF peut conclure avec celui-ci une convention selon laquelle l’[Administration fédérale des douanes (AFD)] est habilitée à accomplir des tâches de police liées à l’exécution d’actes législatifs de la Confédération autres que douaniers et déléguées aux cantons en vertu de la législation fédérale" (al. 1); "[l]a convention règle en particulier le secteur d’intervention, l’étendue des tâches déléguées et la prise en charge des frais" (al. 2). 

Le département fédéral de justice et police (ci-après: DFJP) réglemente l'exécution des contrôles des personnes aux frontières extérieures et intérieures (art. 31 al. 1 de l'ordonnance sur l'entrée et l'octroi de visas du 15 août 2018 – OEV; RS 142.204). Selon l'art. 31 al. 2 OEV, les cantons et le corps des gardes-frontière effectuent le contrôle des personnes aux frontières; ce dernier mène cette activité soit dans le cadre de ses tâches ordinaires, soit en application des accords conclus entre le département fédéral des finances (ci-après: DFF) et les cantons (art. 9 al. 2 LEI et art. 97 LD). Les cantons peuvent habiliter le corps des gardes-frontière à rendre et à notifier la décision de renvoi visée à l'art. 64 al. 1 let. a et b LEI (art. 31 al. 4 OEV).

Or, l'instruction de la présente cause a mis en lumière l'existence d'un tel accord (ci-après: l'Accord) signé le 10 septembre 2012 entre le Chef du Département de la sécurité et de l'environnement et le "Directeur général des Douanes", selon la description de la fonction applicable alors (partiellement consultable sur le site de l'OFDF, mais non publié officiellement dans le canton de Vaud). Au chapitre des "Affaires réglées de leur propre chef par les gardes-frontière", l'art. 19 de l'Accord indique que les mesures de renvoi font l'objet d'une annexe 4. Selon l'art. 31 de l'Accord, le Cgfr (actuellement l'OFDF) est compétent pour "renvoyer un étranger sans décision formelle selon la LEtr [actuellement: LEI] art. 64" (al. 1). Il peut par ailleurs (al. 2) "sur autorisation de l'autorité de migration cantonale […], sur demande immédiate, rendre une décision qui peut faire l'objet d'un recours". Quant à l'annexe 4, elle indique notamment en lien avec les "mesures sur la personnes" que l'OFDF doit "éclaircir le cas" et surtout "prendre contact avec le SPOP pour décision". On peut admettre au vu de ce qui précède que la délégation des décisions de renvoi au sens de l'art. 64 LEI est expressément traitée (art. 19 de l'Accord cum annexe 4) et que l'autorité intimée était donc compétente pour rendre la décision de renvoi qu'elle a notifiée immédiatement le 19 septembre 2024 au recourant. Dans une telle constellation, c'est bien une voie de droit cantonale qui est ouverte à l'encontre de la décision de renvoi et pas celle (ordinaire) du Tribunal administratif fédéral (cf. aussi dans ce sens l'arrêt PE.2024.157 du 12 décembre 2024, consid. 2, ainsi que plus généralement l'arrêt de la Cour de justice à Genève, ATA/171/2024 du 6 février 2024). La doctrine soutient par ailleurs cette solution, dès lors qu'il s'agit de tâches exécutées par les gardes-frontières pour le compte des cantons, cela signifie que les juridictions et voies de droit cantonales demeurent déterminantes, y compris pour connaître d’éventuels recours contre des décisions incidentes prononçant des mesures de contrainte ou pour requérir le prononcé d’une décision sujette à recours à l’encontre d’un acte matériel exécuté par les gardes-frontières (Chatton Gregor T./Collaud Oliver/Gonseth Noémie, op. cit., p. 391).

Au surplus, la compétence de la Cour de céans est donnée si l'on considère que le canton de Vaud est compétent pour contrôler les personnes situées sur son territoire (art. 9 al. 1 LEI) et pour rendre les décisions de renvoi se justifiant au moment du contrôle (art. 7 al. 2 LEI), l'autorité intimée étant intervenue sur délégation de l'autorité vaudoise.

3.                      La décision attaquée prononce le renvoi de Suisse du recourant en application des art. 64 ss LEI.

a) Aux termes de l'art. 64 al. 1 LEI, les autorités compétentes rendent une décision de renvoi ordinaire à l’encontre d’un étranger qui n’a pas d’autorisation alors qu’il y est tenu (let. a), qui ne remplit pas ou ne remplit plus les conditions d'entrée en Suisse (let. b) ou auquel une autorisation est refusée ou dont l'autorisation, bien que requise, est révoquée ou n'est pas prolongée après un séjour autorisé (let. c).

Selon l’art. 64d al. 1 LEI, la décision de renvoi est assortie d’un délai de départ raisonnable de sept à trente jours. Un délai de départ plus long est imparti ou le délai de départ est prolongé lorsque des circonstances particulières telles que la situation familiale, des problèmes de santé ou la durée du séjour le justifient. Selon l'art. 64d al. 2 LEI, le renvoi peut être immédiatement exécutoire ou un délai de départ de moins de sept jours peut être fixé lorsque la personne concernée constitue une menace pour la sécurité et l'ordre publics ou pour la sécurité intérieure ou extérieure (art. 64d al. 2 let. a LEI).

À teneur de l’art. 5 LEI, auquel renvoie l'art. 64 al. 1 let. b LEI, pour entrer en Suisse, tout étranger doit: avoir une pièce de légitimation reconnue pour le passage de la frontière et être muni d’un visa si ce dernier est requis (let. a); disposer des moyens financiers nécessaires à son séjour (let. b); ne représenter aucune menace pour la sécurité et l’ordre publics ni pour les relations internationales de la Suisse (let. c).

4.                      a) En l'espèce, il résulte du dossier que la demande d'admission provisoire déposée par le recourant est toujours en cours d'instruction auprès du SEM. Si ce dernier a indiqué, par correspondance du 31 octobre 2024, qu'il entendait rejeter cette demande, aucune décision n'a été rendue à teneur de dossier, ni, encore moins, n'est entrée en force. Cependant, au moment de son contrôle le 16 septembre 2024, le recourant bénéficiait d'une tolérance de séjour en Suisse, ce qui a été attesté par l'OCPM dans ses déterminations du 2 décembre 2024. Dans ces circonstances, un renvoi du recourant n’aurait pas dû être prononcé.

Le recours doit ainsi être admis.

b) Selon l’art. 55 LPA-VD, l'autorité alloue une indemnité à la partie qui obtient totalement ou partiellement gain de cause, en remboursement des frais qu'elle a engagés pour défendre ses intérêts (al. 1). En outre, cette indemnité est mise à la charge de la partie qui succombe (al. 2).

En l'espèce, il résulte clairement du dossier que l'OCPM avait déposé une demande d'admission provisoire auprès du SEM pour le recourant, laquelle était en traitement depuis le mois de septembre 2020. En outre, comme cela a été attesté par l'OCPM, le recourant bénéficiait d'une forme de tolérance de séjour, ce qui signifiait qu'il pouvait rester en Suisse, respectivement se trouver sur le territoire vaudois en date du 16 septembre 2024. Ces éléments doivent être pris en considération quant à l'octroi de dépens. L'autorité intimée a certes cherché, constatant que le recourant ne présentait pas de passeport ni de titre de séjour valable, à déterminer si le recourant disposait d'un statut légal. Toutefois, dans son rapport du 16 septembre 2024 (cf. "Elucidation des faits", en p. 3), l'agent de l'autorité intimée indique que le contrôle du recourant dans "les bases de données informatisées de recherche" s'avère négatif, tout en constatant (ibid.) que "les recherches effectuées dans l'intégralités des moyens dont nous disposons nous ont permis de déterminer qu'il était domicilié à l'adresse indiquée dans ce rapport". Dans de telles circonstances, on peine à comprendre pourquoi, compte tenu des explications du recourant et de son adresse confirmée à Veyrier, ainsi que des moyens techniques à sa disposition (contacts radio ou téléphonique avec le central de la police, le SEM ou l'OCPM), l'OFDF n'a pas constaté que le recourant bénéficiait d'une tolérance de séjour, étant rappelé que le contrôle s'est déroulé un lundi à 15h30 et que les bureaux de cet office étaient donc ouverts. On rappellera ici que le recourant a d'emblée indiqué son identité et qu'ainsi son statut sous l'angle de la police des étrangers aurait pu être examiné sans difficulté particulière. A tout le moins, en cas de doute, il revenait à l'autorité intimée de transmettre à l'OCPM les constats qu'elle avait effectués et de laisser cet Office décider d'un renvoi éventuel sur la base de son dossier potentiellement plus complet. On rappellera ici que la délégation dont bénéficie l'OFDF selon l'Accord ne contraint aucunement cette autorité à agir, mais lui ouvre une telle possibilité. En rendant une décision de renvoi à l'encontre du recourant, elle a provoqué la présente procédure à l'issue de laquelle, elle succombe. Le recourant aura pour ce motif droit à des dépens.

5.                      Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision attaquée, annulée. Vu le sort du recours, l'arrêt est rendu sans frais. Le recourant, assisté d'un représentant professionnel au sens de l'art. 10 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative (TFJDA; BLV 173.36.5.1), a droit à des dépens (art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD) comme on l'a vu ci-avant.

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est admis.

II.                      La décision de renvoi de l'Office fédéral de la douane et de la sécurité des frontières (OFDF) du 16 septembre 2024 est annulée.

III.                    Le présent arrêt est rendu sans frais.

IV.                    L'Office fédéral de la douane et de la sécurité des frontières (OFDF) versera au recourant une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.

 

Lausanne, le 9 janvier 2025

 

Le président:                                                                                            Le greffier:


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux parties à la procédure, ainsi qu'au Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.