TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 16 juin 2025

Composition

M. André Jomini, président; Mme Mihaela Amoos Piguet et M. Alex Dépraz, juges; Mme Marlène Antonioli, greffière.

Recourante

A.________, à ******** (********), représentée par Me Martin HERB, avocat à Zürich,

Autorité intimée

Direction générale de l'emploi et du marché du travail (DGEM), à Lausanne

Objet
	Recours A._______ c/ décision de la Direction générale de l'emploi et du marché du travail (DGEM) du 21 novembre 2024 (infraction à la loi sur les travailleurs détachés).

Vu les faits suivants:

A. Lors d'un contrôle effectué le 25 mars 2024 dans les locaux de l'entreprise B._______, à ********, la Direction générale de l'emploi et du marché du travail (ci-après: la DGEM), Direction de la surveillance du marché et du travail, a constaté que l'entreprise A._______ y avait détaché deux travailleurs, à savoir C._______, ressortissant ********, et D._______, ressortissant ********.

Dans une lettre du 27 mars 2024 adressée à A._______, à ******** en Espagne, la DGEM a demandé à cette entreprise de lui transmettre jusqu'au 18 avril 2024 plusieurs documents relatifs à ses employés détachés. Les pièces demandées devaient permettre au service cantonal de vérifier le respect des dispositions légales applicables aux conditions de travail et de salaire du personnel détaché.

A._______ n'ayant pas répondu, la DGEM a réitéré sa demande par courriel du 12 juillet 2024 envoyé à C._______. Celui-ci n'a pas non plus réagi.

Le 9 septembre 2024, la DGEM a envoyé, à l'adresse de A._______ en Espagne, la lettre recommandée suivante:

" Détachement de personnel auprès de B._______, ********, Suisse

Notre courrier du 27.03.2024 – Ultime rappel

Madame, Monsieur,

Nous nous référons au courrier cité en titre, dont vous trouverez copie en annexe.

A ce jour, nous ne sommes toujours pas en possession des éléments demandés.

Nous vous rendons attentif à la teneur de l'art. 9 de la Loi sur les travailleurs détachés (LDét). Ce dernier permet à la Direction générale de l'emploi et du marché du travail d'infliger:

- en cas d'infractions relatives à l'obligation d'annonce ou aux conditions d'hébergement: des sanctions administratives jusqu'à CHF 5'000.-,

- en cas de refus de renseigner: des interdictions d'offrir des services en Suisse pour une durée de un à cinq ans.

Aussi, nous vous impartissons un ultime délai au 01.10.2024 pour nous renseigner. Sans réponse de votre part dans ce délai, nous statuerons en l'état du dossier.

[…]"

A._______ n'a pas répondu dans le délai imparti.

B. Par décision du 21 novembre 2024, la DGEM a interdit à A._______ d'offrir ses services en Suisse pour une durée d'un an, au motif que cette société refusait de donner les renseignements permettant de procéder au contrôle des conditions de travail et de salaire de travailleurs détachés.

Par courriels des 9 et 11 décembre 2024, A._______ a demandé à la DGEM quels documents elle devait lui faire parvenir pour pouvoir continuer de détacher des travailleurs en Suisse.

Le 18 décembre 2024, A._______ a transmis à la DGEM les documents requis, en lui demandant de reconsidérer sa décision du 21 novembre 2024.

Le 20 décembre 2024, la DGEM a indiqué à A._______ qu'elle refusait d'entrer en matière sur la demande de réexamen.

C. Agissant le 13 janvier 2025 par la voie du recours de droit administratif, A._______ demande à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal d'annuler la décision de la DGEM du 21 novembre 2024, et, subsidiairement de renvoyer la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision.

Dans sa réponse du 5 mars 2025, la DGEM conclut au rejet du recours.

La recourante a répliqué le 30 mai 2025, en maintenant ses conclusions.

Considérant en droit:

1. Déposé dans le délai légal (art. 95 et 96 al. 1 let. c de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]), le recours satisfait également aux autres conditions de recevabilité (en particulier art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2. La recourante conteste l'interdiction qui lui est faite d'offrir ses services en Suisse pour une durée d'un an.

a) La loi fédérale du 8 octobre 1999 sur les mesures d'accompagnement applicables aux travailleurs détachés et aux contrôles des salaires minimaux prévus par les contrats-types de travail (loi sur les travailleurs détachés, LDét; RS 823.20) a pour but de prévenir que l'exécution de mandats par les travailleurs détachés n'entraîne une sous-enchère salariale et/ou sociale au détriment des travailleurs. Elle règle, selon son art. 1 al. 1, les conditions minimales de travail et de salaire applicables aux travailleurs détachés pendant une période limitée en Suisse par un employeur ayant son domicile ou son siège à l'étranger dans le but de fournir une prestation de travail pour le compte et sous la direction de cet employeur, dans le cadre d'un contrat conclu avec le destinataire de la prestation (let. a), ou de travailler dans une filiale ou une entreprise appartenant au groupe de l'employeur (let. b).

Conformément à l’art. 7 al. 2 LDét, sur demande, l’employeur remet aux organes visés à l’al. 1 tous les documents attestant que les conditions de travail et de salaire des travailleurs sont respectées.

L'art. 9 LDét traite des sanctions administratives. Il dispose ce qui suit:

"¹ Les organes de contrôle annoncent à l’autorité cantonale compétente toute infraction à la présente loi.

² L’autorité cantonale visée à l’art. 7, al. 1, let. d, peut prendre les mesures suivantes:

a. en cas d’infraction à l’art. 1a, al. 2, à l’art. 3 ou à l’art. 6, prononcer une sanction administrative prévoyant le paiement d’un montant de 5000 francs au plus;

b. en cas d’infraction à l’art. 2, prononcer une sanction administrative:

1. prévoyant le paiement d’un montant de 30 000 francs au plus, ou

2. interdisant à l’entreprise concernée d’offrir ses services en Suisse pour une durée de un à cinq ans;

c. en cas d’infraction d’une gravité particulière à l’art. 2, prononcer cumulativement les sanctions administratives prévues par la let. b;

d. en cas d’infraction au devoir de diligence visé à l’art. 5, al. 3, prononcer une sanction administrative:

1. prévoyant le paiement d’un montant de 5000 francs au plus, ou

2. interdisant à l’entreprise concernée d’offrir ses services en Suisse pour une durée de un à cinq ans;

e. en cas d’infraction visée à l’art. 12, al. 1, let. a ou b, ou en cas de non-paiement du montant d’une sanction administrative entrée en force au sens des lettres a, b ou d, du présent alinéa, interdire à l’entreprise concernée d’offrir ses services en Suisse pour une durée de un à cinq ans;

f. en cas d’infraction aux dispositions relatives au salaire minimal d’un contrat-type de travail au sens de l’art. 360a CO par l’employeur qui engage des travailleurs en Suisse, prononcer une sanction administrative prévoyant le paiement d’un montant de 30 000 francs au plus;

g. mettre tout ou partie des frais du contrôle à la charge de l’entreprise fautive.

[…]"

L'art. 12 al. 1 let. a LDét prévoit, sous l'intitulé "Dispositions pénales", que sera puni d'une amende de 40'000 francs au plus, à moins qu'il s'agisse d'un délit pour lequel le code pénal prévoit une peine plus lourde, quiconque, en violation de l'obligation de renseigner, aura donné sciemment des renseignements inexacts ou aura refusé de donner des renseignements.

b) La recourante reconnaît ne pas avoir fourni les renseignements requis avant que la décision attaquée n'ait été rendue. Elle conteste en revanche avoir reçu la lettre de la DGEM du 27 mars 2024 lui demandant les documents litigieux, ainsi que les deux rappels des 12 juillet et 9 septembre 2024. Elle soutient que de telles demandes auraient dû être adressées à la direction ou au responsable du personnel de l'entreprise, afin d'éviter qu'elles ne soient reçues par des personnes non compétentes, en particulier par un des travailleurs concernés, qui ne comprend pas le français.

En l'occurrence, la DGEM a adressé sa demande de renseignements par lettre du 27 mars 2024, puis un rappel par lettre recommandée du 9 septembre 2024, à l'adresse de la recourante en Espagne. Le suivi des envois s'agissant de la lettre du 9 septembre 2024 figure au dossier et atteste que cette lettre a bien été remise à son destinataire le 13 septembre 2024. Comme l'expose la DGEM, elle a utilisé la même adresse pour notifier la décision attaquée. Or, la recourante ne conteste pas avoir reçu celle-ci. Elle a au demeurant pris contact avec la DGEM, après en avoir pris connaissance. Comme le relève également la DGEM, l'envoi de la demande de renseignement, ainsi que de la décision attaquée, par voie postale, est conforme aux modalités prévues par l'art. 11 de la Convention européenne du 24 novembre 1977 sur la notification à l'étranger des documents en matière administrative (CENA 94; RS 0.172.030.5), en vigueur pour l'Espagne depuis le 1^er novembre 1987 et pour la Suisse depuis le 1^er octobre 2019 (voir pour des explications plus détaillées, CDAP PE.2021.0121 du 24 mars 2023 consid. 3). La DGEM ajoute qu'elle a également envoyé, le 12 juillet 2024, un premier rappel à la recourante à l'adresse mail professionnelle qu'elle a elle-même indiquée lors de la procédure d'annonce de son activité lucrative en Suisse. La recourante ne conteste pas cet élément. Elle devait dès lors s'attendre, en transmettant cette adresse mail à la DGEM, à recevoir des courriels relatifs à son activité lucrative déployée en Suisse. La recourante ne saurait dès lors être suivie lorsqu'elle prétend que la DGEM aurait mal adressé sa demande de renseignements, puis les deux rappels qui ont suivi.

La recourante ne saurait par ailleurs se soustraire à la sanction administrative qui lui a été infligée du fait de son inaction en adressant, en retard et après s'être vue notifier dite sanction, les documents requis. La LDét serait en effet vidée de son sens s'il fallait systématiquement attendre le prononcé d'une sanction et la procédure de recours pour obtenir la collaboration des employeurs (PE.2023.0155 du 23 avril 2024 et les réf. cit.).

En ne transmettant pas les pièces requises dans le délai imparti, la recourante a donc bien violé son obligation de renseigner visée par l'art. 12 al. 1 let. a LDét, ce qui justifie sur le principe la sanction administrative prononcée à son encontre.

c) La recourante reproche à l'autorité intimée de ne pas avoir exposé pour quel motif elle a décidé de lui infliger comme sanction l'interdiction d'offrir ses services en Suisse pendant une année. Elle estime que cette sanction violerait le principe de la proportionnalité. Selon elle, en cas de première infraction, seule une amende constituerait une sanction proportionnée.

L’art. 9 al. 2 LDét prévoit les différentes sanctions administratives que l'autorité cantonale compétente doit prononcer en fonction des infractions commises. En cas d'infraction visée à l'art. 12 al. 1 let. a LDét, soit, comme en l'occurrence, de refus de donner des renseignements, l'art. 9 al. 2 let. e LDét prévoit que l'autorité cantonale compétente peut interdire à l'employeur concerné d'offrir ses services en Suisse pour une période de un à cinq ans. L'interdiction d'un an prononcée en l'espèce correspond ainsi au seuil prévu par l'art. 9 al. 2 let. e LDét. Cette sanction respecte donc le principe de la proportionnalité (PE.2023.0153 du 8 mai 2024 consid. 2b). Comme l'a déjà relevé la jurisprudence, la volonté du législateur est notamment de punir plus sévèrement celui qui empêche le contrôle - en donnant sciemment des renseignements inexacts ou en refusant de donner les renseignements selon l'art. 12 al. 1 LDét - que celui qui omet de s'annoncer (voir PE.2014.0352 du 2 mars 2015 consid. 1c, rendu avant que la nouvelle teneur de l'art. 9 LDét entre en vigueur le 1^er avril 2017, mais dans son ancienne version, l'article 9 LDét prévoyait déjà que l'autorité cantonale compétente pouvait en cas d’infraction visée à l’art. 12, al. 1, interdire à l’entreprise d’offrir ses services en Suisse pour une période d’un à cinq ans; cf. ancien art. 9 al. 2 let. b LDét). En cas de refus de donner des renseignements, l'autorité administrative ne peut dès lors prononcer à l'encontre de l'entreprise concernée une sanction pécuniaire au lieu d'une interdiction d'offrir ses services en Suisse. De même, l'art. 9 al. 2 let. e LDét ne peut pas être interprété en ce sens que dans un cas de peu de gravité ou de premier manquement, l'autorité administrative doive renoncer à réprimer elle-même l'infraction et la dénoncer à l'organe compétent pour infliger l'amende pénale (voir pour des explications plus détaillées PE.2013.0393 du 7 mars 2014 consid. 3 et les réf. cit.). L'autorité intimée ne pouvait dès lors pas prononcer une sanction administrative différente ou moins sévère; elle ne saurait dès lors se voir reprocher de ne pas avoir exposé plus en détail les motifs l'ayant amené à retenir la durée minimale de la sanction prévue, ce d'autant plus que dans sa lettre du 9 septembre 2024, elle avait averti la recourante de la sanction encourue si elle ne s'exécutait pas dans le délai imparti. Cela étant, la recourante fait valoir que ce régime a pour conséquence de causer des inconvénients ou préjudices aux entreprises suisses ou à l'économie; or, ce faisant, elle critique des mesures prévues directement par la loi fédérale, que les tribunaux sont tenus d'appliquer (art. 190 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999; RS 101).

L'autorité intimée n'a pas fait une mauvaise application du droit fédéral en prononçant à l'encontre de la recourante, qui n'a pas transmis les renseignements requis dans le délai qui lui était imparti, une interdiction d'offrir ses services pour une durée d'une année.

3. Le considérant qui précède conduit au rejet du recours, mal fondé. Cela entraîne la confirmation de la décision attaquée. Un émolument judiciaire est mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Direction générale de l'emploi et du marché du travail (DGEM) du 21 novembre 2024 est confirmée.

III. Un émolument judiciaire de 600 (six cents) francs est mis à la charge de la recourante.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 16 juin 2025

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure, ainsi qu'au Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.