TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 15 janvier 2026

Composition

Mme Marie-Pierre Bernel, présidente; Mme Annick Borda, juge; M. Guy Dutoit, assesseur; Mme Cécile Favre, greffière.

Recourante

A.________, à ********, représentée par Me Aurélie CORNAMUSAZ, avocate à Vevey,

Autorité intimée

Direction générale de l'emploi et du marché du travail, à Lausanne,

Autorité concernée

Service de la population, à Lausanne,

Tiers intéressé

B.________ précédemment domiciliée à ********, actuellement sans domicile connu.

Objet
	Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de l'emploi et du marché du travail (DGEM) du 10 avril 2025 (refus de prolongation du permis de séjour pour activité lucrative de Mme B.________).

Vu les faits suivants:

A. A.________ (ci-après: A.________ ou la société) est inscrite au registre du commerce depuis le 31 mars 2010. Elle a son siège à ******** et a pour but l'exploitation d'un institut de formation dans le domaine du management, de l'hôtellerie et de la finance. Son unique associé-gérant est C.________.

B. Le 6 septembre 2023, A.________ a déposé auprès de la Direction générale de l'emploi et du marché du travail (ci-après: la DGEM) une demande d'autorisation d'exercer une activité lucrative en faveur de B.________, ressortissante chinoise, née en 1979. Elle exposait la difficulté de trouver un/e employé/e spécialisé/e en marketing dans le domaine du recrutement d'étudiants de la région du Sud-Est asiatique. Elle avait effectué des recherches pour un poste de "marketing and public relations manager" et publié l'offre d'emploi à l'Office régional de placement, dans les journaux en Suisse et dans l'Union européenne, mais aucun candidat ne correspondait au profil cherché. Elle avait ensuite étendu ses recherches en Chine. Selon elle, B.________ était la seule candidate qui avait donné satisfaction, en raison de ses compétences linguistiques (bilingue chinois/anglais), d'un solide réseau relationnel dans la région du Sud-Est asiatique, ainsi que notamment de sa connaissance du marché des écoles privées en Suisse. La candidate s'intégrerait rapidement en Suisse dès lors qu'elle avait étudié dans le canton de Vaud à l'école HTI - Hotel and Tourism Institute, au Mont-Pélerin, entre 2004 et 2006, et y avait obtenu un Master of Business Administration Hospitality Management; son fils était par ailleurs inscrit dans une école privée à Lausanne. A.________ prévoyait, en substance, une activité à plein temps dès le 1^er janvier 2024 pour un salaire mensuel brut de 7'000 francs. La société avait joint à sa demande d'autorisation un exemplaire du curriculum vitae de B.________.

La DGEM a accusé réception de cette demande le 12 septembre 2023. Elle s'étonnait de la mise au concours du poste de "marketing and public relations manager" dès lors que ce poste était précédemment occupé par D.________, lequel avait obtenu une autorisation de courte durée, délivrée en 2019, renouvelée par la suite et transformée en autorisation de séjour dès le 12 novembre 2021 (voir arrêt CDAP PE.2025.007 du 28 août 2025). Elle souhaitait également des informations supplémentaires notamment sur le nombre d'élèves inscrits dans l'établissement de A.________ et la projection pour les cinq prochaines années s'agissant du recrutement d'étudiants et des rentrées financières escomptées.

A.________ a répondu le 15 octobre 2023. Elle a notamment expliqué qu'elle comptait actuellement douze étudiants régulièrement inscrits aux programmes de formation proposés. Elle souhaitait augmenter et corriger la perte financière subie en raison du confinement imposé lors de la pandémie de COVID-19. Selon le plan marketing provisoire présenté par B.________ lors de son engagement, la projection du nombre d'étudiants qui pouvaient être potentiellement recrutés s'élevait à vingt en 2024, entre vingt et vingt-cinq en 2025, entre trente et trente-six en 2026, entre quarante et quarante-huit en 2027, et entre quarante-huit et cinquante-deux en 2028. Les projections financières étaient respectivement de 300'000 fr. en 2024, 500'000 fr. en 2025, 600'000 fr. en 2026, 800'000 fr. en 2027 et 960'000 fr. en 2028.

Par courrier électronique du 7 novembre 2023 adressé à A.________, la DGEM a requis des informations complémentaires notamment sur le nombre d'étudiants effectivement inscrits dans son établissement en 2021, 2022 et 2023. Selon les chiffres en possession de l'autorité, le nombre d'étudiants inscrits n'avait en effet cessé de diminuer depuis 2021.

A.________ a transmis la liste des étudiants inscrits pour 2021 (vingt-deux élèves), 2022 (seize élèves) et 2023 (douze élèves). Elle expliquait que cette baisse était liée aux difficultés économiques éprouvées à la suite des mesures prises lors de la pandémie du COVID-19. Depuis 2020, elle avait en particulier constaté une nette baisse de recrutement des étudiants en provenance de Chine et du Sud-Est de l'Asie, ce qui était selon elle la conséquence de la politique de "Lock Down" pratiquée par la Chine entre 2020 et 2023.

C. Par décision préalable du 29 novembre 2023, la DGEM a accepté la demande d'autorisation préalable de travail et émis un préavis favorable à destination du Service de la population du canton de Vaud (SPOP) pour l'octroi d'une autorisation de séjour avec activité lucrative à B.________, initialement limitée à une durée de 12 mois. Elle a toutefois soumis une éventuelle prolongation de l'autorisation à la condition que les objectifs fixés en matière de recrutement d'étudiants soient atteints.

D. Le 3 février 2025, B.________ a déposé une demande de renouvellement de son autorisation de séjour avec activité lucrative.

Le 17 mars 2025, répondant aux demandes de compléments d'information de la DGEM, A.________ a expliqué que lorsque B.________ était entrée en fonction en janvier 2024, le marché chinois subissait encore les effets du confinement prolongé imposé par les autorités chinoises, ce qui avait engendré des conséquences défavorables pour le recrutement de personnes souhaitant venir étudier en Suisse. B.________ avait mis en place un processus de marketing pour la promotion de A.________. De nombreuses personnes s'étaient intéressées aux programmes proposés. La procédure de demande de visa était en cours pour ces personnes. A.________ avait déjà reçu le paiement des frais d'inscription pour cinq étudiants. La société ajoutait qu'elle était très satisfaite du travail de B.________ et confiante dans ses capacités à atteindre les objectifs fixés.

E. Par décision du 10 avril 2025, la DGEM a refusé le renouvellement de l'autorisation préalable de travail sollicitée pour les motifs suivants:

"L'intéressée a été engagée en tant que "Public Relations & Marketing Manager" en janvier 2024 et chargée du recrutement d'élèves pour le compte de l'école. Or, après analyse de la demande de prolongation de l'autorisation initialement accordée, il ressort des documents que le développement de l'activité ainsi que les objectifs fixés lors de la requête initiale ne sont pas remplis et les projections annoncées n'ont pas été atteintes. La société prévoyait le recrutement de 20 élèves par l'intéressée et une projection à terme de rentrées financières à hauteur de CHF 300'000.-. Or, le nombre d'élèves recrutés est de 5 et les rentrées financières sont de CHF 97'500.-. Il sied également de noter que l'activité a été moins importante en 2024 qu'en 2023 (12 élèves) alors qu'il est attendu d'une société que son développement soit positif et qu'elle engendre des retombées durables. Dans ce contexte, les projections 2025 semblent difficilement atteignables tout comme les projections des années suivantes.

On ne peut dès lors pas considérer que la prolongation de l'activité de l'intéressée présente un intérêt économique."

F. Par acte du 12 mai 2025, A.________ (ci-après: la recourante), représentée par une avocate, a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP) d'un recours à l'encontre de la décision précitée concluant, avec suite de frais et dépens, à sa réforme en ce sens que le renouvellement pour une année de l'autorisation délivrée à B.________ est octroyé. A titre provisionnel, elle a conclu à ce que l'effet suspensif soit accordé en ce sens qu'une autorisation d'exercer une activité lucrative soit délivrée à B.________ dans l'attente de l'issue de la procédure et que dite autorisation soit soumise au Secrétariat d’Etat aux Migrations (ci-après: le SEM) pour approbation.

La recourante a renouvelé sa demande de mesures provisionnelles le 22 mai 2025.

La DGEM (autorité intimée) et le SPOP (autorité concernée) se sont déterminés sur la demande de mesures provisionnelles le 6 juin 2025, s'en remettant à l'appréciation du tribunal. La DGEM a estimé que les mesures provisionnelles ne devraient pas préjuger de l'issue du recours en créant une situation de fait irréversible. Le SPOP a relevé pour sa part que B.________ était partie à l'étranger sans demander au préalable un visa de retour.

Par décision sur mesures provisionnelles du 15 juillet 2025, la juge instructrice a refusé la délivrance d'une autorisation provisoire de séjour avec activité lucrative en faveur de B.________, en précisant que les frais et dépens de la décision incidente suivraient le sort de la cause au fond.

Dans sa réponse au fond du 10 juillet 2025, la DGEM a conclu au rejet du recours et au maintien de sa décision du 10 avril 2025.

La recourante s'est déterminée spontanément sur la réponse de la DGEM le 28 juillet 2025.

B.________, tiers intéressée, n'a pas procédé.

Considérant en droit:

1. A teneur de l'art. 85 de la loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; BLV 822.11), la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) est applicable aux décisions rendues en application, notamment, de la loi sur les étrangers et l'intégration du 16 décembre 2005 (ci-après: LEI; RS 142.20) ainsi qu'aux recours contre lesdites décisions. Déposé en temps utile devant l'autorité compétente, le recours satisfait en outre aux autres conditions formelles de recevabilité (notamment l'art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, ainsi que les art. 92 et 95 LPA-VD). Il y a ainsi lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. Le litige porte sur la question de savoir si c'est à bon droit que l'autorité intimée a refusé de renouveler l'autorisation préalable de travail en faveur de l'employée de la recourante, ressortissante chinoise.

a) Les ressortissants étrangers ne bénéficient en principe d'aucun droit à l'obtention d'une autorisation de séjour et de travail, sauf s'ils peuvent le déduire d'une norme particulière du droit fédéral ou d'un traité international (ATF 135 II 1 consid. 1.1; 130 II 281 consid. 2.1). Il n'existe pas de traité entre la Chine et la Suisse réglant le droit de séjour des ressortissants de ces pays. Le recours s'examine ainsi uniquement au regard du droit interne, soit essentiellement la LEI et ses ordonnances d'application.

b) L'art. 11 LEI prévoit que tout étranger qui entend exercer en Suisse une activité lucrative doit être titulaire d’une autorisation, quelle que soit la durée de son séjour. Il doit la solliciter auprès de l’autorité compétente du lieu de travail envisagé (al. 1). Est considérée comme activité lucrative toute activité salariée ou indépendante qui procure normalement un gain, même si elle est exercée gratuitement (al. 2). En cas d'activité salariée, la demande d’autorisation est déposée par l’employeur (al. 3).

Aux termes de l'art. 40 al. 2 LEI, lorsqu’un étranger ne possède pas de droit à l’exercice d’une activité lucrative, une décision cantonale préalable concernant le marché du travail est nécessaire pour l’admettre en vue de l’exercice d’une telle activité. L'art. 83 de l'ordonnance du 24 octobre 2007 relative à l’admission, au séjour et à l’exercice d’une activité lucrative (OASA; RS 142.201) confirme qu'avant d'octroyer une première autorisation de séjour ou de courte durée en vue de l'exercice d'une activité lucrative, l'autorité cantonale compétente décide si les conditions sont remplies pour exercer une activité lucrative salariée ou indépendante au sens des art. 18 à 25 LEI (al. 1 let. a). Elle décide en outre si une autorisation de séjour de courte durée peut être prolongée ou renouvelée et, pour les titulaires d’une autorisation de séjour de courte durée et les requérants d’asile, si un changement d’emploi peut être autorisé (al. 2). La décision préalable des autorités du marché du travail peut être assortie de conditions, notamment concernant le type et la durée d’une activité lucrative de durée limitée en Suisse (art. 83 al. 3 OASA).

Dans le canton de Vaud, cette compétence est attribuée à la DGEM en vertu de l’art. 64 al. 1 let. a LEmp.

c) Selon l'art. 18 LEI, un étranger peut être admis en vue de l'exercice d'une activité lucrative à condition que son admission serve les intérêts économiques du pays (let. a), que son employeur ait déposé une demande (let. b) et que les conditions fixées aux art. 20 à 25 LEI soient remplies (let. c).

La notion d'"intérêts économiques du pays" retenus notamment aux art. 18, 19 et 20 LEI (cf. également art. 3 al. 1 LEI) est formulée de façon ouverte. Elle concerne au premier chef le domaine du marché du travail (cf. Message du Conseil fédéral du 8 mars 2002 concernant la loi sur les étrangers, FF 2002 3469, pp. 3485 et 3536). Il s'agit, d'une part, des intérêts de l'économie et de ceux des entreprises; d'autre part, la politique d'admission doit favoriser une immigration qui n'entraîne pas de problèmes de politique sociale, qui améliore la structure du marché du travail et qui vise à plus long terme l'équilibre de ce dernier (cf. Message précité, p. 3536). En particulier, les intérêts économiques de la Suisse seront servis lorsque, dans un certain domaine d'activité, il existe une demande durable à laquelle la main-d'œuvre étrangère en cause est susceptible de répondre sur le long terme (cf. CDAP PE.2023.0184 du 14 juin 2024 consid. 2c; PE.2023.0065 du 19 décembre 2023 consid. 2b/cc; PE.2021.0070 du 8 avril 2022 consid. 3b/cc; PE.2018.0151 du 23 juillet 2018 consid. 1b; et les références).

La doctrine précise que la condition de l'intérêt économique du pays correspond aux intérêts globaux de la Suisse, mentionnés à l'art. 121a al. 3 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst; RS 101). A cet égard, on peut surtout se référer à l'art. 3 al. 1 LEI qui concrétise cette notion en ce sens que les chances d'intégration durable sur le marché du travail suisse et dans l'environnement social sont déterminantes (Peter Uebersax, in Code annoté de droit des migrations, vol. II, Nguyen/Amarelle [édit.], Berne 2017, n. 25 ad art. 18 LEtr/LEI et n. 11 ad art. 19 LEtr/LEI et les références).

Selon les directives du SEM dans le domaine des étrangers, chapitre 4 "Séjour avec activité lucrative", dans leur version actualisée au 1^er avril 2024 (ci-après: les directives LEI), il convient, lors de l’appréciation du cas, de tenir compte en particulier de la situation sur le marché du travail, de l’évolution économique durable et de la capacité de l’étranger concerné de s’intégrer (ch. 4.3.1; cf. aussi Message précité, ch.1.2.3.1, p. 3486). Les autorisations ne doivent être prolongées que lorsque les conditions qui lui sont assorties sont remplies (art. 62 let. d LEI).

A teneur de l'art. 23 LEI, seuls les cadres, les spécialistes ou autres travailleurs qualifiés peuvent obtenir une autorisation de séjour (al. 1); en cas d'octroi, la qualification professionnelle de l'étranger, sa capacité d'adaptation professionnelle et sociale, ses connaissances linguistiques et son âge doivent en outre laisser supposer qu'il s'intégrera durablement à l'environnement professionnel et social (al. 2). En dérogation à ces règles, peuvent être admis, selon l'al. 3 let. c de cette disposition, notamment les personnes possédant des connaissances ou des capacités professionnelles particulières, si leur admission répond de manière avérée à un besoin.

En règle générale, l'admission en vue de l'exercice d'une activité lucrative ne peut être autorisée que lorsque l'exigence relative aux qualifications personnelles existantes est satisfaite. Les qualifications personnelles peuvent avoir été obtenues, selon la profession ou la spécialisation, à différents niveaux: diplôme universitaire ou d'une haute école spécialisée; formation professionnelle spéciale assortie de plusieurs années d'expérience; diplôme professionnel complété d'une formation supplémentaire; connaissances linguistiques exceptionnelles et indispensables dans des domaines spécifiques (CDAP PE.2023.0057 du 27 octobre 2023 consid. 2d; PE.2023.0011 du 2 mars 2023 consid. 2a/cc).

La délivrance de l'autorisation requise repose sur le pouvoir d'appréciation de l'autorité du marché du travail; ainsi, le tribunal n'intervient que si cette appréciation est abusive ou excessive (CDAP PE.2023.0057 précité consid. 2e; PE.2021.0029 du 2 août 2021 consid. 2c).

d) En l'espèce, est uniquement litigieuse la condition de l'art. 18 let. a LEI selon laquelle l'admission de l'étranger doit servir les intérêts économiques de la Suisse. En effet, B.________ a déjà été mise au bénéfice d'une autorisation de séjour avec activité lucrative, valable une année; les conditions de qualifications personnelles (art. 23 LEI) et d'ordre de priorité (art. 21 LEI) ont été examinées lors de cette précédente procédure par l'autorité intimée. La DGEM ne remet pas en question le fait que B.________ dispose des qualifications professionnelles et personnelles requises (art. 23 LEI) et qu'aucun travailleur en Suisse n'a le profil recherché pour le poste concerné (art. 21 LEI).

En revanche dans sa décision préalable à la prise d'emploi de B.________, la DGEM a fait usage de l'art. 83 al. 3 OASA précité et fixé des conditions à l'autorisation délivrée à savoir, d'une part, une durée de validité de douze mois de son autorisation et, d'autre part, le renouvellement de dite autorisation sous réserve que les objectifs fixés en matière de recrutement d'étudiants soient atteints.

e) La recourante ne conteste pas que les objectifs fixés dans la décision n'ont pas été atteints. En effet, selon les propres projections de B.________, présentés par la recourante à la DGEM dans le cadre de la première demande d'octroi d'autorisation, le nombre d'élèves recrutés devait s'élever à vingt en 2024. Or, selon les indications fournies par la recourante, seuls cinq étudiants ont été recrutés en 2024 par l'intéressée. La DGEM explique que, précédemment à l'engagement de B.________, le poste avait été occupé par deux autres personnes pour lesquelles des autorisations de travail avaient été délivrées. Malgré l'engagement de ces diverses personnes, il a été constaté une baisse du nombre d'étudiants recrutés depuis 2020. Pour ce motif, il s'imposait de limiter l'autorisation initiale de travail octroyée à B.________ afin de permettre un contrôle de la réalisation des projections présentées par la recourante s'agissant du recrutement d'étudiants. L'autorité constate que ce n'est finalement qu'un quart des projections de recrutement d'étudiants et moins d'un tiers des rentrées financières prévues qui ont été réalisés. La DGEM souligne que non seulement les objectifs fixés pour 2024 n'ont pas été réalisés durant la validité de l'autorisation mais qu'au surplus les projections pour 2025 et les années suivantes, qui sont d'ailleurs encore plus élevées, semblent particulièrement difficiles à atteindre au vu de l'évolution intervenue jusqu'alors. Dans ces conditions, et sans préjuger des qualités professionnelles de B.________, la DGEM estime que son activité auprès de la recourante ne sert pas les intérêts économiques de la Suisse.

f) La recourante fait valoir pour sa part que l'objectif théorique de vingt étudiants annoncés pour 2024 s'est avéré irréaliste en raison d'un ensemble de contraintes et de difficultés imprévisibles, en particulier le fait que la concurrence internationale est particulièrement intense dans son domaine d'activité et que sa structure est encore méconnue en Chine. De nombreux candidats ont privilégié des établissements dont la réputation n'est plus à faire, notamment au Canada, en Australie et en Nouvelle-Zélande, où les frais d'écolage sont au demeurant inférieurs à ceux pratiqués en Suisse. Elle précise toutefois que B.________ a donné pleine et entière satisfaction, ayant agi comme son ambassadrice au sein d'institutions de formation en Chine où elle s'est forgé une excellente réputation et a contribué à la faire connaître et à renforcer son image, ainsi que sa crédibilité. Elle précise que douze étudiants étaient inscrits en 2023 dans son établissement, toutes nationalités confondues, alors que les cinq étudiants mentionnés pour 2024 sont uniquement ceux en provenance de pays asiatiques recrutés par B.________. Quinze places ont été pourvues par des étudiants d'autres nationalités, de sorte qu'en 2024, vingt étudiants au total étaient inscrits dans son établissement, ce qui correspond à la capacité maximale de ses locaux actuels. Elle ajoute que le poste occupé par B.________ est indispensable à la survie et au développement de ses activités, et que le profil de celle-là est difficilement remplaçable sur le marché suisse, dans la mesure où il combine une parfaite connaissance du marché académique local, une solide expertise en matière de mobilité académique internationale et un réseau étendu de contacts asiatiques dans son secteur d'activité, ainsi que des compétences linguistiques essentielles pour le poste.

g) Comme le relève l'autorité intimée, le nombre d'élèves inscrits dans l'établissement de la recourante a diminué depuis 2021, période durant laquelle elle comptait vingt-deux élèves. Si la recourante explique la baisse des étudiants inscrits dans son établissement en 2022 et 2023 par les difficultés économiques éprouvées à la suite des mesures prises lors de la pandémie du COVID-19, ces conséquences étaient toutefois connues de la recourante lorsqu'elle a déposé la demande d'autorisation de travail pour B.________ en septembre 2023. De même, le fait qu'il existe une concurrence internationale marquée dans le domaine d'activité de la recourante ne constitue objectivement pas un élément imprévisible dont elle n'aurait pas pu tenir compte lors de la présentation à la DGEM des objectifs de recrutement d'étudiants et de rentrées financières escomptés par l'engagement de B.________. Dans la mesure où seulement 25% des objectifs de recrutement ont été atteints, on doit admettre avec l'autorité intimée que les projections pour 2025 et les années suivantes, qui sont encore plus élevées, semblent peu réalistes. Or c'est précisément sur ces chiffres que la DGEM s'est fondée pour examiner si l'activité de B.________ était susceptible de servir les intérêts économiques de la Suisse. L'autorité avait au surplus expressément soumis le renouvellement de l'autorisation préalable de travail à la réalisation des objectifs annoncés, ce que la recourante ne pouvait pas ignorer.

Dès lors que les conditions fixées pour le renouvellement de l'autorisation de travail ne sont pas remplies (art. 83 al. 3 OASA), l'appréciation de l'autorité intimée ‑ qui estime que la condition de l'intérêt économique pour la Suisse fixée à l'art. 18 let. a LEI n'est pas réalisée ‑ n'est pas critiquable. La décision attaquée refusant le renouvellement de l'autorisation de travail en faveur de B.________ respecte le droit fédéral et doit par conséquent être confirmée.

3. Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. La recourante, qui succombe, supportera les frais de justice, y compris pour la décision incidente (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD; art. 4 al. 1 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens (art. 55 al. 1 a contrario, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Direction générale de l'emploi et du marché du 10 avril 2025 est confirmée.

III. Les frais de justice, par 800 (huit cents) francs, sont mis à la charge de A.________.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 15 janvier 2026

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure, ainsi qu’au Secrétariat d’Etat aux migrations (SEM).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.