CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt
du 17 novembre 2005

sur le recours interjeté par A.________, 1********, à  Z.________,

contre

la décision du Service de l'emploi, 1ère instance cantonale de recours en matière d'assurance-chômage du 21 novembre 2000 (péremption du droit aux indemnités de chômage).

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Composition de la section: M. Vincent Pelet président; Mme Dina Charif Feller et M. Marc-Henri Stoeckli, assesseurs. Greffier: M. Nader Ghosn.

Vu les faits suivants:

A.                     A.________, née le 2 mars 1960, a été indemnisée par la Caisse publique cantonale vaudoise de chômage (ci-après : la caisse) à compter du 2 novembre 1992. Elle a été mise au bénéfice d'un troisième délai-cadre du 2 novembre 1996 au 1^er novembre 1998.

                        Le 16 septembre 1998, l'assurée est passée dans les bureaux de l'Office régional de placement de Pully (ci-après : l'ORP) pour demander qu'on lui remette le formulaire "indications de la personne assurée" pour le mois d'octobre 1998. L'ORP a refusé la demande, le document n'étant pas en sa possession. A l'appui de sa requête, l'assurée a annoncé son départ pour Cuba en date du 20 septembre 1998 afin d'entamer une formation de danseuse. En date du  29 septembre 1998, A.________ a rempli le formulaire "Indications de la personne assurée pour le mois de septembre". L'assurée a signalé des vacances du 20 septembre à fin octobre 1998. Elle a séjourné à l'étranger du 20 septembre 1998 au 27 mars 1999.

B.                    Auparavant, par avis du 18 septembre 1998, dont une copie a été adressée à l'assurée, l'ORP a informé l'Office cantonal de l'assurance-chômage (ci-après : l'OCAC) que A.________ semblait à ce jour ne plus avoir d'adresse reconnue en Suisse; par conséquent, l'ORP a demandé à l'OCAC de bien vouloir statuer sur l'aptitude au placement de l'assurée dès le moment où elle avait communiqué à sa commune de domicile son départ pour l'étranger.

                        Par décision du 23 octobre 1998, l'OCAC a déclaré l'assurée inapte au placement à compter du 9 septembre 1998, dès lors qu'elle avait disposé de son temps dès l'annonce de son départ définitif de Suisse.

                        Le 14 avril 1999, l'assurée a recouru contre cette décision au Tribunal administratif. Par jugement du 28 décembre 1999 (PS.1999.0040), ce dernier a jugé que le recours était irrecevable, car interjeté tardivement par la recourante. Toutefois, le dossier a été renvoyé au service de l'emploi (ci-après : SDE, anciennement Office cantonal de l'assurance-chômage) pour qu'il se prononce sur une éventuelle reconsidération ou révision de la décision attaquée. Il s'agissait d'examiner le fait nouveau invoqué par l'assurée, à savoir qu'elle avait conservé son domicile en Suisse pendant toute la durée de son séjour à l'étranger.

C.                    Par avis du 25 juin 1999 (pièce recourante 4), l'ORP a conseillé à la recourante de venir retirer le plus rapidement possible le formulaire "indications de la personne assurée" pour le mois d'octobre 1998 et éventuellement de novembre 1998. Le 2 juillet 1999, la caisse a reçu ledit formulaire.

D.                    Par lettre du 11 mai 2000 (pièce recourante 6), suite à l'arrêt du Tribunal administratif du 28 décembre 1999, le SDE a informé la recourante qu'il n'entendait pas reconsidérer ou réviser la décision niant son aptitude au placement. Néanmoins, l'assurée a été invitée à revendiquer auprès de la caisse l'indemnité correspondant aux 40 jours sans contrôle acquis au cours de son délai-cadre, ce qui a été fait par un courrier du 18 mai 2000.

                        Le 25 mai 2000, un nouveau décompte a été établi par la caisse pour le mois de septembre 1998.

                        Par décision du 29 mai 2000, la caisse a refusé d'indemniser le chômage subi du 1^er au 31 octobre 1998, au motif que la demande était tardive. La caisse relève que le délai pour exercer le droit à l'indemnité du mois d'octobre 1998 arrivait à échéance le 31 janvier 1999; or, c'est en date du 2 juillet 1999 que l'assurée a transmis le formulaire "indications de la personne assurée".

                        Le 13 juin 2000, A.________ a recouru contre cette décision auprès du SDE. En substance, elle explique qu'elle avait notamment sollicité, avant son départ, en septembre 1998, tant de l'ORP que de la caisse, des informations au sujet de la remise des formules pour les mois d'octobre 1998 et de novembre 1998.

E.                    Par décision du 21 novembre 2000, le SDE a rejeté le recours aux motifs que le droit aux indemnités n'avait pas été exercé en temps voulu et qu'en l'espèce une restitution de délai n'entrait pas en ligne de compte. La décision de la caisse a ainsi été confirmée.

                        Par lettre du 13 décembre 2000, A.________ a recouru contre cette décision au Tribunal administratif.

                        Dans ses déterminations du 8 janvier 2001, le SDE a conclu au rejet du recours et l'ORP s'en remet à justice.

                        Les moyens des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit:

1.                     Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 103 al. 3 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (ci-après : la loi ou LACI), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable dans la forme.

2.                     a) Aux termes de l'art. 20 LACI, le chômeur exerce son droit à l'indemnité auprès d'une caisse qu'il choisit librement (al. 1). Le droit s'éteint s'il n'est pas exercé dans les trois mois suivant la fin de la période de contrôle à laquelle il se rapporte (al. 3).

                        Suivant la jurisprudence et la doctrine, le délai de trois mois prévu à l'art. 20 al. 3 LACI a un caractère péremptoire et ne peut donc être ni suspendu, ni prolongé. Il ne s'agit en effet pas d'une simple prescription d'ordre, mais d'une condition formelle du droit à l'indemnité. Le but recherché, et qui ne peut être atteint que par l'instauration d'un délai de déchéance (ATF 113 V 66; DTA 1986 no 13 p. 50), est de permettre à l'administration de se prononcer suffisamment tôt sur le bien-fondé d'une demande d'indemnisation, afin de prévenir d'éventuels abus. L'énoncé des documents à produire (cf. art. 29 OACI) donne, au demeurant, la mesure de l'importance des contrôles administratifs. On peut déduire de cet énoncé que la caisse ne joue pas seulement le rôle d'un office de paiement, ce qui justifie que l'on ne puisse surseoir au dépôt des documents nécessaires. Le délai court dès la fin de chaque période de contrôle (art. 27a OACI).

                        Il découle de ce qui précède que le  délai de trois mois imposé pour exercer le droit à l'indemnité commence à courir à la fin de chaque période, et cela indépendamment du point de savoir si l'autorité cantonale ou le juge a déjà statué sur le droit à la prestation (Tribunal fédéral des assurances, arrêt du 30 août 1999 dans la cause D. : l'instruction ouverte sur l'aptitude au placement de l'assurée ne dispensait pas celle-ci de déposer les pièces utiles dans le délai de trois mois pour sauvegarder ses droits). L'inobservation du délai n'entraîne pas la péremption générale du droit à l'indemnité, mais seulement l'extinction du droit à celle-ci pour la période concernée (Gerhards, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, vol. I, n. 26 ad art. 20).

                        c) Le droit à l'indemnité n'est sauvegardé - pour ce qui est des mois suivant la première période de contrôle - que si l'assuré le fait valoir au moyen des documents mentionnés à l'art. 29 al. 2 OACI, au nombre desquels figurera précisément le formulaire "Indications de la personne assurée". Cette exigence se justifie par le fait que la caisse doit être dûment renseignée sur tous les éléments - "ou, à tout le moins, sur les éléments essentiels" - qui lui sont nécessaires pour se prononcer en connaissance de cause sur les prétentions du requérant (arrêt du TFA du 15 avril 1997 en la cause T.).

                        Le Tribunal fédéral des assurances a précisé, s'agissant d'un cas d'indemnité pour périodes subséquentes (art. 29 al. 2 OACI), que l'art. 29 al. 3 OACI ne permet pas de dire que la caisse doit, lorsqu'aucune pièce ne lui est produite, rappeler à l'assuré ses obligations avant l'échéance du délai de 3 mois en lui impartissant un délai supplémentaire. L'article 29 al. 3 OACI vise un état de fait différent : le délai convenable supplémentaire en question ne peut et doit être accordé que pour compléter les premiers documents et non pour pallier leur absence. Par ailleurs, l'institution de la péremption a pour conséquence que le délai ne peut être ni suspendu, ni prolongé. Dans un tel cas, on ne verrait pas à partir de quel moment, alors que le délai n'est pas écoulé, la caisse devrait avoir l'obligation d'agir (DTA 1998 no 48, p. 281; cf. en outre PS 97/0388, du 6 avril 1998).

                        d) Au-dessus de l'emplacement destiné à la signature de l'assuré, les formulaires "Indications de la personne assurée" (IPA) de l'administration (comme auparavant les cartes de contrôle) contiennent l'instruction suivante, qu'on retrouve sur l'IPA du mois de septembre 1998 déposée par l'assurée : "La déclaration doit être remise entièrement remplie à la caisse avec toutes les annexes à la fin du mois. Si une seule réponse ou un seul document manque, aucun paiement ne pourra intervenir. Le droit à l'indemnité s'éteint s'il n'est pas revendiqué dans les 3 mois après la fin du mois auquel il se rapporte". Le Tribunal fédéral des assurances a déjà eu l'occasion de préciser que cette mention écrite répondait de manière appropriée à l'obligation faite à la caisse de rendre l'assuré attentif à la perte de son droit à l'indemnité en cas de négligence et que l'avertissement donné au préalable quant aux conséquences de l'inobservation suffisait au regard du principe de la proportionnalité (jurisprudence rappelée in DTA 1993/1994 no 33, p. 231, sp. 234 précité).

                        e) En l'espèce, en faisant parvenir le formulaire "Indications de la personne assurée", afférent à la période d'octobre 1998 à la caisse le 2 juillet 1999, la recourante a exercé son droit à l'indemnité plus de trois mois après l'expiration de ladite période. Le simple fait de passer à l'ORP le 16 septembre 1998 demander la remise du formulaire ne peut pas être assimilé à une demande d'indemnité exercée valablement en temps utile.

3.                     a) Selon la jurisprudence, la restitution d'un délai échu pour faire valoir un droit à des prestations de l'assurance-chômage, notamment à l'indemnité de chômage, peut être accordé s'il existe une excuse valable pour justifier le retard (ATF 114 V 123). Tel est le cas lorsque l'assuré est empêché sans sa faute d'agir en temps utile, notamment en raison d'un accident survenu à l'étranger (ATF 108 V 109) ou, suivant les circonstances, d'une maladie (ATF 122 V 255). Les vacances, le service militaire ne sont pas des raisons suffisantes, du moins si l'intéressé devait s'attendre à recevoir une notification (ATF 108 V 109). Un administré ne peut pas invoquer sa méconnaissance du droit pour obtenir la restitution d'un délai (ATF 110 V 343 c 3; ATF 110 V 216).

                        b) En l'espèce, la recourante estime que la caisse ne l'a pas rendue attentive au fait qu'elle ne disposait que d'un délai de trois mois pour transmettre le formulaire "Indications de la personne assurée". Ce motif ne permet pas d'accorder une restitution de délai à la recourante. En effet, la mention du délai de l'art. 20 al. 3 LACI est apposée au bas du formulaire, ce que l'assurée, arrivant au terme de son troisième délai-cadre, ne pouvait ignorer.

4.                     a) La restitution d'un délai échu peut également s'imposer eu égard au principe de la bonne foi qui garantit à l'administré une confiance légitime dans le comportement de l'autorité. Le droit à la protection de la bonne foi lui permet d'exiger que l'autorité respecte ses promesses et qu'elle évite de se contredire. Ainsi, l'administration est, à certaines conditions, malgré un texte légal contraire, tenue de se conformer aux renseignements inexacts qu'elle a fournis ou de réparer de quelque autre manière le préjudice subi par l'administré qui s'est fié à ce qu'elle a dit (Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, p. 429-430). Ce principe s'applique également par analogie, lorsque l'administration ne se conforme pas à son devoir légal de renseigner (ATF 112 V 115 c. 3b; ATF 113 V 66).

                        b) En l'espèce, le 11 mai 2000, le Service de l'emploi a refusé de reconsidérer ou de réviser sa décision d'inaptitude au placement du 23 octobre 1998, à la suite de l'arrêt du 28 décembre 1999 du Tribunal administratif : l'élément nouveau - à savoir le domicile maintenu en Suisse et le souhait de prendre des vacances en fin de délai-cadre - s'est révélé sans incidence sur le fait que la recourante demeurait inapte au placement. Toutefois, dans son avis du 11 mai 2000, le Service de l'emploi a apporté une précision : "durant les jours sans contrôle, un assuré doit remplir toutes les conditions dont dépend le droit aux indemnités, à l'exception toutefois de l'obligation d'être apte au placement (art. 27 OACI), ce qui paraît avéré en l'espèce". En conséquence, le Service de l'emploi a invité l'assurée à revendiquer auprès de la caisse l'indemnité correspondant aux 40 jours sans contrôle acquis au cours de son délai-cadre. L'avis souligne par ailleurs qu'en cas de refus d'entrer en matière de la caisse, l'assuré aura la possibilité de recourir auprès du Service de l'emploi.

                        La situation de la recourante se révèle particulière. L'assurée s'est rendue personnellement dans les bureaux de l'ORP le 16 septembre 1998 pour requérir le formulaire IPA du mois d'octobre et mettre l'accent sur les particularités de son cas, liées à son départ pour l'étranger.

                        Sur le formulaire IPA du mois de septembre 1998, elle signale déjà qu'elle se trouvera en vacances du 20 septembre à fin octobre 1998. Le 23 octobre 1998, elle se voit notifier le prononcé de l'OCAC niant son aptitude au placement et le 25 juin 1999, elle reçoit l'avis de l'ORP l'invitant à retirer le formulaire IPA pour le mois d'octobre (Pour être complet, il fait relever aussi que les autorités de chômage ont été amenées à se tromper sur la question du domicile en Suisse de l'assurée à la suite de ce que la recourante décrit comme "un malentendu" avec l'Office de contrôle des habitants de la Commune de 2******** (voir sur ce point l'arrêt PS.1999.0040, partie fait). Quoi qu'il en soit, l'assurée a exposé ouvertement sa situation; elle a signalé ses vacances sur le formulaire IPA du mois précédent et cherché, mais sans succès, à recueillir les informations nécessaires. Dans ces conditions, il apparaît au tribunal que ce serait faire preuve de formalisme excessif que de reprocher à la recourante le non-respect du délai de trois mois de l'art. 20 al. 3 LACI. On observera au demeurant que les prétentions de l'assurée ne se sont pas prescrites pendant la procédure (cf. Ueli Kieser, ATSG-Kommentar zum Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts vom 6. Oktober 2000, éd. Schulthess 2003 n. 13 ad art. 24, p. 269).

                        Ces considérations conduisent à l'admission du recours.

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                      Le recours est admis.

II.                     La décision du Service de l'emploi du 21 novembre 2000 et celle de la Caisse publique cantonale vaudoise de chômage du 29 mai 2000 sont annulées.

III                      L'arrêt est rendu sans frais.

jc/vz/Lausanne, le 17 novembre 2005

Le président:                                                                                             Le greffier:

                                                                                                                 

 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

La présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :

a)    quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;

b)    pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;

c)    quels moyens de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.

La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.