CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt
du 9 août 2004

sur le recours interjeté par A.________, à Z.________,

contre

la décision de la Commission compétente en matière d'allocation unique de réinsertion du 30 janvier 2001.

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Composition de la section: M. Vincent Pelet, président; Mme Dina Charif Feller et M. Rolf Wahl, assesseurs. Greffier: M. Nader Ghosn.

Vu les faits suivants:

A. A.________, né le 10 juillet 1968, a obtenu en 1988 à Casablanca un diplôme d’électricien d’entretien. Il a travaillé, dès 1998, de manière indépendante à Yverdon sous le nom "X.________", activité à laquelle il a renoncé le 23 mai 2000. Marié, A.________ a perçu le revenu minimum de réinsertion (RMR) pour couple, de novembre 1999 à mars 2000; dès avril 2000, seule l’épouse a bénéficié du RMR. A.________ a cependant à nouveau sollicité le RMR dès la fin du mois de mai 2000, suite à l’abandon de son activité d’indépendant.

Lors d'un entretien à l’office régional de placement de Lausanne (ci-après : ORP) le 8 novembre 2000, A.________ a informé son conseiller de son intention de solliciter l’allocation unique de réinsertion prévue par l’art. 46 de la loi cantonale sur l’emploi et l’aide aux chômeurs (LEAC), au motif qu’il reprenait un kiosque-épicerie, à 1******** à Z.________ : le bail en avait déjà été signé le 10 octobre 2000, l'ouverture officielle étant prévue pour le 1er janvier 2001.

B. a) Par lettre du 9 novembre 2000, A.________ a déposé une demande d’allocation unique de réinsertion de 10'000 fr.; la constitution du dossier a toutefois pris du temps et n’a été transmis à la Commission compétente en matière d'allocation unique de réinsertion (ci-après : la commission) que par courrier de l'ORP du 21 décembre 2000 reçu seulement le 3 janvier 2001; l'ORP admet être à l'origine de ce retard.

Le projet annoncé portant sur la vente de produits alimentaires, congelés et frais, au détail, de sandwichs et de boissons. Le requérant relevait l'existence de 200 appartements dans le bâtiment de son commerce, ainsi qu'un projet immobilier de 140 nouveaux appartements sur l'emplacement du dépôt des TL de Prélaz. Il mettait en avant l'absence de commerce d'alimentation dans le quartier et prévoyait de faire de la publicité par enseignes lumineuses, prospectus et actions.

De l'avis de l'ORP, A.________, doté d’un esprit d’indépendant doublé de débrouillardise, paraît capable de mener une petite affaire commerciale de type micro-entreprise, ceci pour autant que le marché visé soit demandeur. Le commerce projeté se situe à l’avenue de Morges, en face de l’ancien dépôt des TL, terrain sur lequel un important projet immobilier est en cours de réalisation. Un bassin de clientèle potentielle favorable est ainsi créé. A.________ se tient à 10-20 centimes des prix pratiqués par les coopératives Coop et Migros, et ne s'estime pas menacé par la station Shell, plus bas, qui applique des prix imposés, plus élevés; en conséquence, l'ORP est d'avis que les chances de réussite d'A.________ sont bien réelles et qu’il aurait ainsi l’opportunité de sortir du système d’assistance dans lequel il se trouve.

b) A l'appui de la demande figure notamment un budget-type, élaboré à l'intention des requérants de l'allocation unique de réinsertion, comportant les prévisions pour une année d'exploitation, présentées mois par mois. Il ressort de ce document qu'A.________ dispose de 40'000 fr. empruntés à son entourage, à rembourser sur 5 ans. Ce montant sera affecté à l'achat de marchandises de conservation (3'000 fr.), de tabac (16'000 fr.), de confiserie (180 fr.) ainsi qu'à des investissements pour 4'000 fr., ce qui laisse un solde de liquidités de départ de 16'820 francs. Le budget présenté prévoit un "chiffre d'affaires encaissé" en constante augmentation (de 7'355 fr. en janvier à 20'550 fr. en décembre). Après déduction des charges variables, puis fixes, la marge nette (avant impôt et amortissement) est négative pendant les onze premiers mois de l'année, mais positive le douzième (1'485 fr.). Ainsi, en dépit des liquidités existantes en début d'exercice (16'820 fr.), un manque de trésorerie apparaît dès le septième mois (-3'358 fr.), pour s'élever à 14'809 fr. en fin d'année, ceci sans allocation, ni prêt bancaire. L'octroi de l'allocation requise reporte le manque de liquidités au neuvième mois (-1'394 fr.), mais laisse néanmoins un solde négatif en fin d'exercice de 4'809 francs.

Le compte de pertes et profits pour la première année d'exploitation indique un chiffre d'affaires de 162'410 fr., 135'972 fr. de charges variables corrigées des variations de stock et 63'382 fr. de charges fixes, soit une perte de 36'944 francs.

A.________ a produit par la suite l'inventaire des produits du bureau-tabac qu'il avait repris pour 10'277 fr. 35 (cigarettes, tabac, bonbons, chocolats, biscuits, taxcards, articles de bureau et d'école, jouets, etc.).

c) A.________ a précisé par lettre du 23 janvier 2001, que la perte de 36'944 fr. ne se reproduira pas dans le prochain bilan, car il n’aura pas à ressortir de sa trésorerie les montants déjà effectués et à faire avant le démarrage soit : la garantie de loyer (5'460 fr.), la garantie Naville (5'000 fr.), le "fonds de commerce" (17'000 fr.), l'inventaire (10'000 fr.), les réfrigérateurs (2'500 fr.) et les frais de rénovation (4'000 fr.) pour un total de 43'960 francs.

C. Par décision du 30 janvier 2001, la commission a refusé la demande d’allocation unique de réinsertion. Elle a considéré d'une part que l’affaire était déficitaire et d'autre part que la demande était tardive, car postérieure à l’ouverture du commerce.

D. A.________ a recouru en temps utile contre cette décision par lettre du 15 février 2001.

La commission s’est déterminée le 28 mars 2001. Elle précise que, bien que la demande d’allocation unique de réinsertion ne lui soit parvenue que le 3 janvier 2001, le retard pris par l'ORP n'a pas d'influence décisive sur la décision rendue. En effet, même si la reprise de commerce nécessite parfois une prise de décision sans délai, il n’en reste pas moins que le requérant avait déjà pris des engagements financiers et signé le bail à loyer avant de formuler sa demande, mettant l'autorité devant un fait accompli. Or, au sens de l'art. 46 LEAC, l'octroi d'une allocation unique de réinsertion doit être examinée avant le début de l’activité indépendante, sur la base d’un dossier qui devra en particulier démontrer dans quelle mesure l’octroi de l’allocation conditionne la réussite du projet. Par ailleurs, la commission émet des doutes quant à la rentabilité du projet au moment de la reprise du commerce, bien que l’emplacement du kiosque-épicerie semble bon. Le pas de porte de 17'000 fr. lui semble excessif. D’autre part, elle constate que le budget-type ne permet pas de dégager de marges et que le solde de liquidités est continuellement en-dessous de zéro, ce qui se traduit par une perte financière de 36'944 fr. dans le compte d'exploitation de la 1ère année d’exercice. La commission conclut donc à la non-rentabilité du projet dès le départ et constate qu’une allocation unique de réinsertion ne servirait qu’à couvrir une partie de la perte essuyée par une mauvaise exploitation.

A.________ a complété son recours le 17 avril 2001, en faisant valoir que la demande d’allocation, faite oralement à son conseiller ORP au début du mois de novembre 2000, et par écrit le 9 novembre 2000, l'avait été en temps utile. Le recourant souligne que, s’il avait attendu la réponse de la commission pour signer le contrat de bail, le commerce aurait été repris par un tiers. Le commerce ne faisant que démarrer, il faudrait encore faire de la publicité ce qui rendait nécessaire l’allocation unique de réinsertion de 10'000 francs. Pour le surplus, les chiffres donnés en cours de procédure et sur lesquels la commission s’est basée pour rendre sa décision, ne seraient que des estimations et ne signifieraient donc pas que l’affaire est déficitaire; ces chiffres seraient en progression depuis que le magasin est ouvert et, avec le temps et une bonne publicité, l’affaire deviendrait rentable.

La "comptabilité" du mois de janvier 2001 fait état d'une perte de 2'098 fr. 95 (contre 2'951 fr. projetés, sous "marge nette"). La comptabilité du mois de février 2001 fait état d'une perte de 1'744 fr. 70 (contre 2'784 fr. dans le budget-type) et d'un paiement de 518 fr. 65 à la maison "Enseignes Schwab". Le Tribunal relève en outre que ces décomptes ne portent que deux colonnes ("entrées", soit le chiffre d'affaire, et "sorties", soit quelques postes limités de charges, comme le loyer, les Services industriels etc. et non pas tous les postes pris en considération dans le budget-type sous "marge nette", par exemple le salaire de l'exploitant, prévu à hauteur de 3'300 fr.).

Aucune autre pièce comptable n'a été versée au dossier.

E. Le Tribunal a statué à huis clos.

Considérant en droit:

1. Aux termes de l’art. 46 LEAC, une allocation unique de réinsertion peut être octroyée aux bénéficiaires du RMR qui souhaitent créer une entreprise ou qui présentent un projet professionnel économiquement viable (al.1). L’art. 46 al.2 LEAC précise que les requêtes sont examinées par une commission constituée des partenaires sociaux (lettre a), d’un représentant du monde bancaire ou de la coopérative vaudoise de cautionnement (lettre b) et par un représentant du service de l’emploi (lettre c). L’art 36 al. 4 du règlement du 25 juin 1997 d’application de la LEAC (REAC) prévoit qu’en cas d’acceptation de la requête, une allocation unique de réinsertion d’un montant de 1000 fr. au minimum et de 10'000 fr. au maximum est versée.

Le caractère économiquement viable du projet est un concept juridique indéterminé, qui laisse à l'autorité une latitude de jugement non négligeable. Le Tribunal - dont le pouvoir d'examen est en l'occurrence limité à la violation du droit et à l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, sans extension au caractère opportun ou non de la décision - ne doit dès lors pas s'écarter sans raison des critères posés par l'autorité intimée (cf. PS 1999/0061 du 4 avril 2001 et les références citées), avec cette précision que si le requérant parvient à démontrer la viabilité de son projet, l'autorité ne peut, dans la règle, refuser l'allocation pour d'autres motifs (cf. PS 1998/0178 du 11 décembre 1998).

2. Selon la jurisprudence du Tribunal administratif, la règle légale ne vise que celui qui envisage d'exercer une activité indépendante, a le souhait de créer une entreprise ou dispose d'un projet professionnel; ainsi, une demande d'allocation unique de réinsertion ne doit être examinée qu'avant le début de l'activité indépendante (PS 1999/0012 du 26 juillet 1999). Le Tribunal a précisé qu'une demande, annoncée oralement au conseiller en placement 14 jours après la signature de la convention de reprise du commerce, dont l'exploitation devait au surplus débuter à un mois et demi de l'entretien, l'avait été en temps utile (cf. PS 2000/0008 du 29 mai 2000).

En l'espèce, le recourant a fait part de son intention de se mettre à son compte le 8 novembre 2000, alors qu'il avait signé le bail le 10 octobre 2000, pour une ouverture officielle le 1^er janvier 2001. Au regard de la jurisprudence qui précède, sa demande ne saurait être considérée comme tardive.

La commission a retenu par ailleurs que le recourant n'était pas parvenu à démontrer la viabilité économique de son projet.

3. Le budget-type permet de voir quelles sont les recettes qui peuvent normalement être espérées et les dépenses qui vont survenir, selon des prévisions établies mois par mois. Le Tribunal administratif refuse à cet égard de prendre en compte des projections irréalistes (PS 1997/0384 du 18 septembre 1998; PS 1998/0242 du 4 mai 1999), à plus forte raison lorsqu'elles ne démontrent pas que l'activité envisagée permettra de procurer à l'exploitant un revenu suffisant pour subvenir à son minimum vital (cf. PS 1999/0061 du 4 avril 2001).

En l'occurrence, le budget prévisionnel valable pour une année d'exploitation, montre une "marge nette" (avant impôts et amortissements) négative au total de 32'260 fr., ainsi qu'un "solde de liquidités cumulé" négatif de 14'809 fr., sans l'allocation (et négatif de 4'809 fr., si l'allocation est accordée). Il ressort du budget que, même au montant maximal de 10'000 fr. (qui s'ajouterait aux liquidités disponibles au départ de 16'820 fr.), l'allocation n'assurerait pas l'encaisse nécessaire sur l'année. L'analyse qui précède, basée sur les chiffres et projections favorables du recourant lui-même, conduit à dire que son entreprise peinera à progresser. Dès lors que l'activité ne garantit pas un revenu décent, elle ne peut être considérée comme économiquement viable (cf. PS 1999/0061 précité). Cela étant, peu importe que le recourant ne soit pas exposé dans sa seconde année d'activité aux frais d'établissement qu'il a dû consentir à hauteur de 43'960 fr. (il devra en revanche amortir l'emprunt de 40'000 fr. à son entourage dans les 5 ans).

Pour le surplus, le recourant n'est guère convainquant quand il plaide qu'il aurait besoin d'une allocation de 10'000 fr. pour faire de la publicité (enseigne lumineuse, prospectus, offres promotionnelles) et augmenter son chiffre d'affaires (afin d'équilibrer sa situation déficitaire) : l'enseigne lumineuse est portée pour 518 fr. 65 dans la comptabilité de février 2001, et les frais de publicité sont déjà pris en compte dans le budget-type à raison de 400 fr. par mois. On observe encore que le budget intègre déjà un constant accroissement du chiffre d'affaires, et il n'est pas démontré - ni vraisemblable - qu'une publicité, pour des produits standards vendus au détail dans un kiosque-épicerie, serait de nature à convaincre les consommateurs de modifier leurs habitudes d'achats dans une mesure suffisante pour pallier les chiffres négatifs révélés par le budget prévisionnel. Enfin, l'aubaine de l'ouverture d'un chantier, à supposer qu'elle génère un chiffre d'affaires supplémentaire, ne démontre pas la viabilité d'un projet déficitaire en dépit des projections de chiffres d'affaires optimistes. Les habitations existantes, ainsi que la création d'un immeuble d'habitation à l'emplacement de l'ancien dépôt des TL, sont certes des circonstances favorables qui parlent, comme l'a relevé la commission, en faveur de la pertinence du choix d'implantation de l'activité. Ce facteur ne doit toutefois pas être surestimé, comme le montre le démarrage difficile de l'activité.

4. Ce qui précède suffit au Tribunal pour retenir que l'autorité intimée n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en estimant que le projet du recourant ne remplissait pas les conditions posées par l'art. 46 LEAC. Le recours, mal fondé, est en conséquence rejeté. L'arrêt est rendu sans frais.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Commission compétente en matière d'allocation unique de réinsertion du 30 janvier 2001 est confirmée.

III. L'arrêt est rendu sans frais.

Lausanne, le 9 août 2004

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint