CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt
du 30 avril 2004

sur le recours interjeté par X.________, c/o 1********, 2********, à Z.________,

contre

la décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 31 octobre 2001 rejetant son recours contre les décisions du Centre social régional de l'Est lausannois-Oron-Lavaux des 28 juillet 2000 et 26 février 2001.

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Composition de la section: M. Alain Zumsteg président; Mme Dina Charif Feller et Mme Isabelle Perrin, assesseurs. Greffier: M. Yann Jaillet

Vu les faits suivants:

A.                     X.________, née le 1^er février 1969, a été au bénéfice de l'aide sociale du 1^er octobre au 31 décembre 1998. Bien qu'il dépassât les normes ASV admises en la matière, le loyer de son appartement de trois pièces et demie (1'450 fr., charges comprises) a été entièrement pris en charge, l'intéressée ayant reçu l'autorisation de résilier son bail à titre anticipé au 31 décembre 1998.

                        A partir du 1^er janvier 1999, X.________, qui n'avait pas déménagé, a obtenu le revenu minimum de réinsertion (ci-après: RMR), à raison d'un forfait de 2'605 fr. par mois, soit le forfait pour une personne seule (1'155 fr.), plus le loyer effectif, sans plafonnement (1'450 fr.). Elle n'a toutefois pas touché la part correspondant au loyer de mars 1999, ceci en compensation d'un revenu qu'elle avait perçu en décembre 1998, mais qu'elle n'avait pas déclaré. Le 26 février 1999, l'Office cantonal d'assurance-chômage a reconnu X.________ apte au placement depuis le 8 janvier 1999. Les indemnités de chômage ont alors pris le relais du RMR dès le 1^er avril 1999.

B.                    Le 3 mai 1999, le Centre social régional de l'Est lausannois-Oron-Lavaux (ci-après: le CSR) a rejeté une requête de X.________ tendant à la poursuite du paiement de son loyer effectif au delà du 31 mars 1999, échéance de son contrat de bail. L'intéressée a recouru en temps utile contre cette décision.

                        Le droit de X.________ aux prestations de chômage étant épuisé, le CSR lui a, par décision du 20 août 1999, octroyé le RMR à partir du 1^er juillet 1999, à raison d'un forfait mensuel de 1'970 fr. (1'155 fr. pour l'entretien et 815 fr. pour le loyer et les charges). X.________ a également recouru en temps utile contre cette décision, concluant à la prise en charge de son loyer effectif.

                        Le 19 mai 2000, le CSR a porté le RMR de X.________ à 2'025 fr., suite à une adaptation du forfait "entretien". Contre cette décision, X.________ a formé recours en temps utile, concluant une nouvelle fois à la prise en charge de l'intégralité de son loyer.

                         Le 5 juillet 2000, le Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après: le SPAS), autorité de recours de première instance, a rejeté les recours de X.________ contre les décisions du CSR des 3 mai 1999, 20 août 1999 et 19 mai 2000. L'intéressée n'a pas recouru.

C.                    Dans une décision du 28 juillet 2000, le CSR a renouvelé pour une année le droit au RMR de X.________, dès le 1^er juillet 2000, à raison de 2'025 fr. par mois. L'intéressée a recouru contre cette décision le 28 août 2000, concluant au paiement de son loyer effectif, y compris pour la période du 1^er avril 1999 au 30 juin 2000.

D.                    En janvier 2001, l'Office de la population de la commune de Pully a informé le CSR que X.________ partageait son logement avec A.________, ressortissant équatorien né en 1972. Celui-ci, résidant illégalement en Suisse depuis le 31 décembre 1998, n'avait annoncé son arrivée à l'autorité concernée que le 9 décembre 2000, alors qu'il voulait obtenir une autorisation de séjour lui permettant de travailler. Dans une lettre datée du 29 novembre 2000 et adressée à l'office précité, il a déclaré cohabiter avec X.________, sans préciser toutefois depuis quand.

                        Au vu de ces renseignements, le CSR a rendu deux nouvelles décisions le 26 février 2001. La première réduisait le forfait RMR de X.________ à 1'935 fr. à partir du 1^er janvier 2001, soit 1'210 francs correspondant au forfait d'entretien et 725 fr. représentant la moitié du loyer effectif de l'intéressée, l'autre moitié étant censée être à la charge de A.________. La seconde réclamait le remboursement de 2'668 francs, soit le montant que, selon le CSR, X.________ n'aurait pas touché de juillet 1999 à décembre 2000 si elle avait annoncé qu'elle partageait son appartement avec un tiers. X.________ a recouru contre ces décisions le 16 mars 2001, concluant à leur annulation et à la prise en charge de l'entier de son loyer.

E.                    Suite au refoulement de A.________, le CSR a rendu une nouvelle décision le 27 avril 2001, accordant à X.________ le RMR à raison de 2'057 fr. 50 dès le 1^er avril 2001. L'intéressée n'a pas recouru contre cette décision.

F.                     Le 31 octobre 2001, le SPAS a rejeté les recours du 28 août 2000 et du 16 mars 2001, confirmant le nouveau montant du RMR. Il a par contre partiellement admis l'autre recours, du 16 mars 2001, et réformé la décision attaquée en réduisant à 900 fr. le montant que X.________ devait rembourser. Il a considéré, après avoir interpellé le Service de la population, que A.________ avait cohabité avec l'intéressée depuis mars 2000 seulement.

G.                    Contre  la décision du SPAS, X.________ a recouru le 22 novembre 2001 (date du timbre postal), concluant à l'octroi du RMR à raison de 2'605 fr. par mois depuis juillet 1999, subsidiairement au remboursement des frais engendrés par ses recherches de travail et d'appartement ainsi qu'au paiement de 39'450 fr., représentant par 38'000 fr. des dettes qu'elle aurait contractées pour payer la part du loyer non prise en charge par le RMR et par 1'450 fr., le loyer de mars 1999 qui n'était pas compris dans le RMR du même mois. Ses arguments seront repris plus loin dans la mesure utile.

                        Le SPAS et le CSR ont produit leur dossier sans formuler d'observations.

 

Considérant en droit:

1.                     Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 56 al. 1 de la loi du 25 septembre 1996 sur l'emploi et l'aide aux chômeurs (LEAC), le recours est recevable. Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2.                     La décision attaquée concerne le montant du RMR dû à la recourante pour la période du 1^er juillet 2000 au 31 mars 2001. X.________ demande toutefois la prise en charge rétroactive de l'entier de son loyer depuis le 1^er juillet 1999, date à partir de laquelle elle n'a plus touché d'indemnités de chômage et a bénéficié à nouveau du RMR. Or cette prétention a fait l'objet de trois décisions (3 mai 1999, 20 août 1999 et 19 mai 2000) que le SPAS a toutes confirmées le 5 juillet 2000, sans contestation de la part de la recourante. Entrées en force, ces décision ne peuvent plus être remises en cause dans le cadre du présent recours. Les conclusions de X.________ tendant à l'octroi de prestations supérieures à celles qu'elle a touchées jusqu'au 30 juin 2000 sont donc irrecevables.

                        Il en va de même de sa prétention au paiement du loyer de mars 1999 : cette question ne faisait pas l'objet des décisions litigieuses et n'a pas été soulevée devant l'autorité intimée.

3.                     Le canton de Vaud a instauré un revenu minimum de réinsertion (RMR) en faveur des personnes sans emploi, en fin de droit ou sans droit aux prestations de l'assurance chômage (art. 27 al. 1 de la loi sur l'emploi et l'aide aux chômeurs (LEAC). L'art. 27 al. 2 LEAC précise que le RMR comprend un montant permettant au requérant de couvrir ses besoins vitaux et personnels indispensables, ainsi qu'un supplément indissociable correspondant à l'exécution du contrat de réinsertion (lettre a) et les mesures destinées à favoriser la réinsertion professionnelle ou sociale du requérant (lettre b). L'art. 40 LEAC prévoit que le montant versé au titre du RMR comprend un forfait et un supplément correspondant au loyer effectif du requérant. Ce forfait est fixé par le Conseil d'Etat sur la base du barème applicable à l'aide sociale et majoré d'un complément compris entre 100 fr. et 200 fr. selon décision du Conseil d'Etat.

                        Le Service de prévoyance et d'aide sociales a établi des directives réunies sous le titre "Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise" (ci-après: le Recueil). Selon leur chiffre II-4.1, le loyer peut être garanti dans la mesure où il est considéré comme raisonnable. Etaient considérés comme raisonnables, en 2000, les loyers ne dépassant pas 650 fr. par mois pour une personne seule, 800 fr. par mois pour un couple sans enfant, 1'160 fr. par mois pour un adulte ou un couple avec un ou deux enfants et 1'480 fr. par mois pour un adulte ou un couple avec trois enfants et plus. Ces montants étaient identiques pour l'année 2001. Ils ne comprennent pas les charges. Une majoration de 10% (15% dès 2001) pouvait être admise pour des motifs pertinents tels que pénurie de logement dans la région, déménagement pénible pour le bénéficiaire, éléments d'ordre médical, coût du déménagement, etc. (cf. ch. II-4.3 du Recueil). Lorsque le bénéficiaire de l'aide sociale occupe un logement dont le loyer dépasse les normes, il lui incombe de se libérer de ses obligations et de rechercher, avec l'aide du CSR, un appartement moins coûteux au plus tard pour l'échéance du bail. En cas de refus du bénéficiaire de déménager, l'aide pour les frais de logement est réduite dès l'échéance du bail au montant autorisé par la norme (ibid.). Le chiffre II-4.6 du Recueil précise encore que le taux d'occupation d'un logement de 3 pièces est de 2 à 4 personnes.

4.                     En l'espèce, non seulement la recourante ne pouvait pas justifier l'usage d'un appartement de 3,5 pièces pour elle-même, mais encore son loyer se situait-t-il largement au-delà de la limite considérée comme raisonnable selon le Recueil (plus du double).

                        Le Tribunal administratif a déjà jugé que celui qui n'entend pas renoncer à un logement dont le loyer excède les normes peut voir l'aide financière qui lui est allouée plafonnée en fonction d'un loyer présumé raisonnable (TA, arrêts PS 1991/0023 du 19 mai 1992, PS 1994/0336 du 8 décembre 1994, PS 2003/0015 du 27 août 2003). Dans la pratique, le bénéficiaire de l'aide sociale est invité à rechercher au plus tôt un appartement dont le loyer n'excède pas les normes, le CSR admettant cependant la prise en charge du loyer en cours jusqu'au plus prochain terme contractuel ou légal de résiliation. Passé ce terme, et sous réserve de circonstances particulières qui n'auraient pas permis à l'intéressé de trouver un appartement adapté à sa situation, malgré ses efforts et l'aide des services sociaux, l'aide financière accordée pour le logement est limitée au loyer maximum prévu par les normes. Cette pratique, qui avait déjà été exposée à la recourante dans la décision du SPAS du 5 juillet 2000, est conforme à la loi.

                        Dès lors que X.________ n'avait pas résilié son bail à l'échéance contractuelle, le CSR était fondé à retenir pour le loyer un montant correspondant aux normes du Recueil, soit 715 fr. par mois, plus 100 fr. de charges. En outre, la recourante ne peut pas se prévaloir d'une quelconque impossibilité de trouver un appartement. Contrairement à ce qu'elle soutient, les pièces au dossier démontrent que le CSR l'a aidée à chercher des appartements en lui fournissant des adresses, en soutenant sa candidature et en proposant aux gérances et aux propriétaires le paiement d'une garantie et le versement direct du loyer. De plus, malgré les nombreux refus des bailleurs, X.________ ne s'est pas montrée très ouverte lorsque des opportunités s'offraient à elle: elle a notamment refusé un appartement qu'elle trouvait trop exigu (v. message de B.________ à M. C.________ du 1^er mars 2001) et n'a pas voulu loger dans un studio meublé, même à titre provisoire (v. lettre d'avertissement du CSR du 19 novembre 2001). Dans ces circonstances, force est de constater que les conditions permettant à l'autorité intimée de continuer à financer l'intégralité du loyer après le terme du bail n'étaient pas remplies et que c'est à juste titre que l'autorité intimée s'en est tenu au loyer maximum prévu par les normes. Que la recourante se soit endettée pour payer la différence de loyer ne saurait être reproché au CSR ou à l'autorité intimée.

                        On notera que les frais liés aux recherches d'emplois et d'appartements ne sont pas pris en charge en sus du RMR, mais font partie intégrante de ce dernier, puisque le supplément versé, par rapport à l'aide sociale, tend précisément à favoriser la réinsertion sociale et professionnelle du bénéficiaire. Ils ne seront donc pas remboursés à la recourante.

5.                     a) L'art. 40a al. 3 LEAC dispose :

"Lorsque le requérant vit avec un colocataire, il est tenu compte dans les ressources à prendre en considération pour le calcul du montant du RMR d'une participation dudit colocataire aux frais fixes du ménage. Le montant lié au partage de ces frais fixes est fonction du nombre de colocataires vivant avec le requérant. Son mode de calcul est fixé par le Conseil d'Etat".

                        L'art. 20 REAC, censé expliciter cette règle, est quant à lui libellé comme suit :

"En cas de ménage commun avec un tiers, il est tenu compte dans les ressources à prendre en considération d'une quote-part dudit tiers aux frais fixes du ménage, tel que loyer, charges, électricité, taxe TV et téléphone. Ce montant, qui ne peut excéder fr. 500.-, est proportionnel au nombre de personnes formant le ménage concerné".

                        Dans la mesure où elle ajoute au revenu du requérant la participation du colocataire au loyer, cette dernière disposition avait un sens avant la révision de l'art. 40 LEAC par la loi du 10 novembre 1998, lorsque le montant du RMR était censé couvrir de manière forfaitaire les frais de logement, indépendamment du loyer effectif. Avec la teneur actuelle de l'art. 40 al. 1 LEAC, seule la part du loyer que supporte effectivement le requérant (autrement dit sa quote-part du loyer total, s'il partage l'appartement avec d'autres personnes – v. arrêt PS 1998/0117 du 6 octobre 1999 consid. 5) est prise en compte. Il n'est dès lors plus question d'ajouter au revenu du requérant la participation de ses colocataires au paiement du loyer total. C'est ainsi que le SPAS, dans ses directives, invite les autorités à ne plus appliquer l'art. 20 REAC, mais à simplement ajouter au forfait RMR la quote-part de loyer à charge du requérant, soit le loyer complet divisé par le nombre de colocataires (v. fiche 5.1 du Recueil d'application du RMR dans sa version en vigueur dès le 1^er mai 2000).

                        b) Le SPAS a retenu que X.________ avait cohabité avec A.________ depuis mars 2000, se fondant sur une lettre du Service de la population du 9 juillet 2001, qui faisait elle-même référence à un rapport de police du 17 mars 2000 selon lequel A.________ aurait habité chez X.________ à cette date. On relève toutefois que l'adresse indiquée, 3********, ne correspond pas à celle de la recourante. En outre, l'affirmation n'est pas catégorique, mais émise au conditionnel. Le dossier du CSR ne contient enfin ni le rapport précité, ni les autres pièces probantes mentionnées par le Service de la population. On y trouve en revanche d'autres pièces qui tendent à démontrer que la recourante vivait avec A.________. Dans une demande d'appartement à la rue 4******** du 11 septembre 2000, figurent à titre de candidats les noms de X.________ et A.________, ce dernier annonçant un revenu brut variant entre 1'500 et 2'000 francs. En outre, dans une lettre du 29 novembre 2000 adressée au Contrôle des habitants de la Commune de Lausanne et dont l'en-tête indique l'adresse de la recourante, A.________ prie l'autorité d'envoyer toute correspondance à l'adresse précitée, "étant donné qu'[il] cohabite avec [sa] copine." Enfin, le rapport d'arrivée qu'il a rempli le 9 décembre 2000 mentionne l'adresse de la recourante comme lieu de résidence, ainsi qu'un revenu de 3'000 francs.

                        Pour sa part, la recourante explique qu'elle a logé A.________ depuis le 1^er juillet 2000 et qu'auparavant il lui rendait de fréquentes visites. Elle prétend toutefois qu'il n'a jamais contribué au paiement du loyer, ni à d'autres charges, se contentant de payer sa nourriture et ses téléphones avec l'argent qu'il gagnait en travaillant au noir.

                        S'il est ainsi établi, de l'aveu même de la recourante, qu'elle et A.________ ont partagé le même appartement à partir du 1^er juillet 2000, il n'existe en revanche pas de preuve que cette cohabitation ait commencé à une date antérieure et, plus particulièrement, dès mars 2000, comme l'a retenu l'autorité intimée. Cette dernière n'a pas non plus établi que A.________ ait été colocataire de l'appartement occupé par la recourante; le bail était établi au nom de celle-ci exclusivement, et rien n'indique que A.________ ait contribué au paiement du loyer ou se soit engagé à le faire. Le seul fait que deux ou plusieurs personnes vivent ensemble sous le même toit n'en fait pas des colocataires et ne permet pas de présumer qu'elles supportent à part égale la charge du loyer. Lorsque l'art. 40 al. 1 LEAC dispose que le montant versé au titre du RMR comprend "un supplément correspondant au loyer effectif de requérant", il permet certes de tenir compte d'un éventuel rapport de colocation, ou même du fait qu'un tiers, sans y être juridiquement tenu, assume tout ou partie du loyer du requérant; mais l'existence d'une telle situation doit être prouvée.

                        c) Le principe inquisitorial, qui domine la procédure administrative (ATF 111 II 284 c. 2; Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, ch. 2.2.6.3, p. 175), impose à l'autorité d'établir d'office l'ensemble des faits déterminants avant de rendre sa décision (ATF 110 V 52 c. 4a et la jurisprudence citée); elle doit entreprendre elle-même les investigations nécessaires (en requérant au besoin la collaboration des intéressés) pour établir ces faits (Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Nr. 88 B I p. 550). Lorsque la loi se réfère à des circonstances concrètes précises, l'autorité ne saurait se satisfaire d'une évaluation schématique (ATF 112 Ib 8; 110 V 229). Elle doit au contraire déterminer en droit et en équité tout ce qui doit être élucidé; elle doit pourvoir à l'administration des preuves nécessaires et ensuite apprécier consciencieusement le résultat de la procédure probatoire (ATF 104 V 211). Lorsque les preuves font défaut, ou si l'on ne peut raisonnablement exiger de l'autorité qu'elle les recueille, la règle de l'art. 8 CC ("Chaque partie doit, si la loi ne prescrit le contraire, prouver les faits qu'elle allègue pour en déduire son droit") est applicable par analogie (ATF 112 Ib 65, consid. 3, p. 67, et les références). En d'autres termes, le défaut de preuves va au détriment de la partie qui entendait tirer un droit du fait non prouvé, ou paralyse l'action administrative dont le fait non prouvé est la condition (Pierre Moor, Droit administratif. vol. II, p. 263 - 264 et les exemples cités).

                        d) Il s'ensuit que, faute d'avoir établi que A.________ avait effectivement participé au paiement du loyer de la recourante à raison de 725 fr. durant la période du 1^er mars 2000 au 31 mars 2001, l'autorité intimée n'était pas en droit de confirmer, à concurrence de 900 fr., la réduction du RMR alloué à la recourante.

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                      Le recours est partiellement admis, dans la mesure où il est recevable.

II.                     Les chiffres I et II de la décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 31 octobre 2001 sont confirmés.

III.                     Les chiffres III et IV de la décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 31 octobre 2001 sont réformés comme suit:

                        III.        Le recours de X.________ contre la décision du Centre social régional de l'Est lausannois-Oron-Lavaux du 26 février 2001 réduisant à 1'935 francs par mois le montant du RMR qui lui était alloué depuis le 1^er juillet 2000 est admis.
Ladite décision est annulée.

                        IV.       Le recours de X.________ contre la décision du Centre social régional de l'Est lausannois-Oron-Lavaux du 26 février 2001 exigeant de sa part le remboursement de 2'668 francs, est admis.
Ladite décision est annulée.

IV.                    Le présent arrêt est rendu sans frais.

Lausanne, le 30 avril 2004.

Le président:                                                                                             Le greffier:

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint