CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt
du 20 juillet 2004

sur le recours interjeté par X.________, domicilié à Z.________, représenté par Me Marcel BERSIER, avocat, à Genève,

contre

la décision du Service de l'emploi du 22 novembre 2001 rejetant le recours formé contre la décision de la Caisse publique cantonale vaudoise de chômage du 12 juillet 2001 refusant de déplacer le délai-cadre de la période d'indemnisation.

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Composition de la section: M. Eric Brandt, président; Mme Dina Charif Feller et M. Rolf Wahl, assesseurs. Greffière: Mme Christiane Schaffer.

Vu les faits suivants:

A.                     Par contrat du 18 mars 1998, X.________, né en 1967, a été engagé en qualité d'employé de cabine auprès de Swiss World Airways SA (ci-après : SWA SA) pour une durée déterminée de trois ans à partir du 1er avril 1998. Le 7 décembre 1998, SWA SA a sollicité un sursis concordataire et à la même époque elle a licencié l'ensemble de son personnel. Par courrier du 10 décembre 1998, X.________ a été informé de la résiliation de son contrat de travail pour le 28 février 1999. Avec deux autres collaborateurs, il s'est opposé à son licenciement, mais leur contrat de travail a été résilié avec effet immédiat le 10 mai 1999. X.________ a contesté cette mesure et il a réclamé le paiement des salaires des mois de mai 1999 à mars 2001, ainsi que divers frais, indemnités et autres avantages. La Caisse publique cantonale vaudoise de chômage (ci-après : la caisse de chômage ou CPCV) est intervenue à la procédure, en qualité de créancière subrogée pour un montant net correspondant aux allocations versées à son assuré entre mai 1999 et mars 2000. Le Tribunal fédéral a rendu un arrêt le 12 juin 2001, confirmant la décision rendue par la Cour d'appel des Prud'hommes de la République et canton de Genève du 31 janvier 2001. SWA SA a été condamnée à payer à X.________ la somme totale de 18'054 fr. 85 sous déduction de 11'606 fr. 35 à verser à la caisse de chômage.

B.                    Entre-temps, X.________ s'est inscrit le 25 mars 1999 auprès de l'Office régional de placement de Morges (ci-après : l'office régional) en qualité de demandeur d'emploi. Il a déposé une demande d'indemnité de chômage auprès de la CPCV le 26 mai 1999, indiquant notamment qu'il demandait l'indemnité journalière à partir du 1er mai 1999 et qu'il était disposé et capable de travailler à plein temps. Il précise que le rapport de travail était prévu pour la durée du 1er avril 1998 au 31 mars 2001, mais qu'il avait été résilié avec effet immédiat au 10 mai 1999. L'assuré a rempli la formule "Indications de la personne assurée" (ci-après : formule IPA) pour la première fois au mois de mai 1999. Le délai-cadre de la période d'indemnisation a été fixé du 11 mai 1999 au 10 mai 2001 et les indemnités de chômage ont été versées dès le 15 mai 1999.

C.                    Par décision du 12 juillet 2001, la CPCV a maintenu le délai-cadre d'indemnisation fixé du 11 mai 1999 au 10 mai 2001. X.________ a recouru le 23 juillet 2001 auprès du Service de l'emploi, 1ère instance cantonale de recours en matière d'assurance-chômage, qui a confirmé la décision de la caisse le 22 novembre 2001. L'assuré a recouru auprès du tribunal administratif le 21 décembre 2001; il conclut a l'annulation de la décision de la CPCV du 12 juillet 2001 et il demande que le délai-cadre d'indemnisation commence à courir dès le 1er octobre 1999.

Considérant en droit:

1.                     Le recours est déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'ancien art. 103 al. 3 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (ci-après : la loi ou LACI); il respecte en outre les exigences de forme prévues par l'art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                     L'art. 8 LACI prévoit que l'assuré a notamment droit à l'indemnité de chômage s'il est sans emploi ou partiellement sans emploi, s'il a subi une perte de travail à prendre en considération, s'il remplit les conditions relatives à la période de cotisation ou en est libéré, s'il est apte au placement et s'il satisfait aux exigences de contrôle. L'art. 11 al. 3 LACI précise que la perte de travail pour laquelle le chômeur a droit au salaire ou à une indemnité pour cause de résiliation anticipée des rapports de travail n'est pas prise en considération. Toutefois, l'art. 29 LACI permet à la caisse de verser l'indemnité de chômage, lorsqu'elle a de sérieux doutes quant au droit qu'a l'assuré de faire valoir, pour la durée de la perte de travail, des prétentions de salaire ou d'indemnisation envers son ancien employeur ou s'il y a doute sur la satisfaction de ces prétentions. La doctrine a précisé que des doutes fondés existent généralement lorsque l'assuré a déjà ouvert action contre son dernier employeur. Ce n'est en effet qu'à l'issue du procès civil que la caisse sera fixée sur l'existence ou non d'une perte de travail à prendre en considération et sur l'ampleur de celle-ci. Dans l'intervalle, les prétentions de l'assuré envers l'employeur sont incertaines et la caisse doit donc appliquer l'art. 29 LACI (Charles Munoz, La fin du contrat individuel de travail et le droit aux indemnités de l'assurance-chômage, Thèse Lausanne 1992, p. 194).

                        L'art. 9 LACI précise que des délais-cadres de deux ans s'appliquent aux périodes d'indemnisation et de cotisation sauf disposition contraire de la loi (al. 1); le délai-cadre applicable à la période de l'indemnisation commence à courir le premier jour où toutes les conditions dont dépend le droit à l'indemnité sont réunies (al. 2). Lorsque la caisse verse des indemnités selon l'art. 29 al. 1 LACI, elle doit fixer le début du délai-cadre au premier jour où l'assuré revendique les indemnités auprès d'elle. L'Office fédéral du développement économique et de l'emploi (OFDE, anciennement OFIAMT, aujourd'hui Seco) a précisé dans une directive que les délais-cadres ne peuvent être déplacés après le premier versement d'indemnités journalières, et ce principe s'applique aussi en cas de doute sur les prétentions de salaire de l'assuré contre son employeur, lorsque la caisse de chômage a ouvert un délai-cadre conformément à l'art. 29 LACI, même si elle a recouvré les créances de salaires ultérieurement auprès de l'employeur (Bulletin AC 87/3 Annexe II p. 2 in fine et bulletin MT/AC 98/4 - fiche 4).

3.                     Le recourant explique qu'il n'a été sans emploi qu'à partir du 1er octobre 1999, puisque son employeur a été condamné à lui payer l'intégralité de son salaire pour la période du 11 mai 1999 au 1er octobre 1999, qui comprend les indemnités versées pour la même période par la caisse chômage. En d'autres termes, le recourant soutient qu'a posteriori il aurait établi qu'il était partie à un contrat de travail jusqu'à fin septembre 1999, raison pour laquelle le délai-cadre devait être déplacé à cette date. Dès lors, toujours selon le recourant, la directive de l'OFDE qui empêche un déplacement du délai-cadre serait contraire à la loi.

                        a) En sa qualité d'autorité de surveillance, le Seco (comme l'a fait l'OFDE) doit veiller à l'application uniforme du droit; il donne les instructions nécessaires à cet effet aux organes d'exécution (art. 110 LACI). Les directives édictées à ce titre précisent les modalités d'exécution; elles entrent dans la catégorie des ordonnances administratives. Le tribunal administratif a rappelé dans un arrêt FI 2002/001 du 26 septembre 2002, les principes applicables aux ordonnances administratives :

"Les ordonnances administratives sont bien des actes juridiques, dont la force normative est cependant relative (cf. Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, 2ème éd. Berne 1994, p. 271; Pierre-Louis Manfrini, Nature et effets juridiques des ordonnances administratives, Genève 1978, p. 237). Les ordonnances administratives interprétatives ne créent rien de juridiquement nouveau et sont dépourvues de caractère obligatoire, même si les administrés doivent pouvoir s'en prévaloir; elles ne dispensent en aucun cas l'autorité de se prononcer à chaque fois à la lumière des circonstances de l'espèce (cf. Blaise Knapp, Précis de droit administratif, Bâle et Francfort s/Main 1991, 4^ème édition, nos 360 et ss, plus particulièrement 365 et 366; Pierre-Louis Manfrini, op. cit., p. 26 et 190 et ss). En revanche, ce type d'ordonnance déterminera généralement le contenu de la pratique administrative, là où l'autorité dispose d'une certaine liberté à l'intérieur de la norme; de façon indirecte, elle exerce donc un effet sur la situation des tiers (cf. Pierre Moor, op. cit., n° 3.3.5.2, p. 266). Il est en outre admis que l'ordonnance administrative facilite dans une certaine mesure le contrôle juridictionnel, puisqu'elle dote le juge de l'instrument nécessaire pour vérifier que l'administration agit selon des critères rationnels, cohérents et continus, et non au cas par cas (cf. Pierre-Louis Manfrini, Le contentieux en droit administratif économique, in ZSR/RDS 192 II, p. 311 et ss, not. 422). Le juge peut toutefois s'en écarter dès qu'il considère que l'interprétation qu'elle donne n'est pas conforme à la loi ou à des principes généraux (Moor, ibid., références citées).".

                        b) Dans le cas d'espèce, la directive précise que le délai-cadre d'indemnisation ne peut pas être différé une fois qu'il a été fixé. Le Tribunal fédéral des assurances a confirmé que lorsqu'une indemnité de chômage est allouée et effectivement perçue par un assuré conformément à l'art. 29 al. 1 LACI, il n'y a pas lieu de reporter le début du délai-cadre applicable à la période de l'indemnisation, s'il est fait droit ultérieurement, en tout ou partie, aux prétentions de salaire ou d'indemnisation contre l'ancien employeur au sens de l'art. 11 al. 3 LACI (ATF 126 V 368). Plus récemment, il a jugé que la fixation du début du délai-cadre était liée au but visé par l'art. 29 LACI, l'assuré étant libre de choisir entre l'application de cette norme légale ou d'y renoncer tant que durent les démarches entreprises auprès de son employeur pour récupérer le salaire; dans le premier cas, l'assuré ne prend plus le risque lié à l'encaissement de ses prétentions et dans le second, il bénéficie du report du délai-cadre (arrêts TFA C 361/99 du 27 juillet 2001 dans la cause P. c/Öffentliche Arbeitslosenkasse des Kantons Aargau et C 289/99 du 15 février 2001 dans la cause D. c/Arbeitslosenkasse der Gewerkschaft Bau & Industrie, ainsi que les arrêts cités). Le Tribunal fédéral a également jugé que l'exigence de l'art. 8, al. 1 let. a LACI ("s'il est sans emploi ou partiellement sans emploi") fait référence à la situation effective et non à la fin du contrat de travail du point de vue juridique (ATF 126 V 371 consid. 2 a). Lorsque l'assuré a obtenu le versement des indemnités de chômage sur la base de l'art. 29 LACI, le paiement ultérieur par l'employeur d'une somme d'argent à la caisse de chômage n'ouvre pas à l'assuré la voie de la révision qui lui permettrait de demander le déplacement du délai-cadre (ATF 126 V 374 consid. 3 et les références citées; voir également ATF 127 V 475 consid. 2b/bb p. 477/478). Le Tribunal administratif a également jugé que les délais-cadres ne pouvaient pas être déplacés une fois qu'ils avaient été fixés (arrêts PS 1996/0030 du 3 juin 1996 et PS 1995/0279 du 20 février 1996)

                        c) En l'espèce, le recourant s'est inscrit le 25 mars 1999 déjà auprès de l'office régional comme demandeur d'emploi. Il ne pouvait en effet plus exercer d'activité lucrative auprès de son ex-employeur qui se trouvait en liquidation concordataire et qui avait licencié l'ensemble de son personnel. Inscrit au chômage le 11 mai 1999, il devait remplir un certain nombre de conditions pour avoir droit aux indemnités de chômage, en particulier être sans emploi ou partiellement sans emploi (art. 10 LACI) et être apte au placement (art. 15 LACI). En application de l'art. 29 LACI, la caisse de chômage a versé des indemnités à l'assuré et elle s'est subrogée dans tous ses droits, y compris le privilège légal, jusqu'à concurrence de l'indemnité journalière versée. Quand bien même l'employeur a finalement été condamné à verser une somme d'argent à la caisse de chômage correspondant aux indemnités versées durant la période du 11 mai au 30 septembre 1999, une révision de la décision d'octroi des indemnités de chômage et de fixation du délai-cadre d'indemnisation n'est, conformément à la jurisprudence citée, pas admissible. Par contre, les indemnités versées doivent être converties en jours de cotisation et déduites de celles qui ont été reçues par l'assuré, faute de quoi celui-ci ne pourrait plus toucher le maximum d'indemnités auxquelles il a droit (Bulletin MT/AC 98/4, fiche 4, ATF 126 V 368 consid. 2c/aa, Munoz, op. cit., p. 212).

                        Ainsi, la directive contestée précise une règle qui découle implicitement de la loi et qui est conforme à la jurisprudence fédérale précitée.

4.                     Le recourant met en doute l'impartialité du Service de l'emploi, en tant qu'instance juridique chômage au regard de l'art. 6 CEDH, en invoquant la jurisprudence publiée au JAAC 60.114.

                        a) L'art. 6 § 1 CEDH prévoit que toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Le tribunal fédéral des assurances a admis l'application de l'art. 6 CEDH aux litiges en matière d'assurances sociales (ATF 125 V 501 consid. 2a; 122 V 50 et les arrêts cités). Selon la Cour européenne des droits de l'Homme, un "tribunal" se caractérise au sens matériel par son rôle juridictionnel : trancher, sur la base de normes de droit et à l'issue d'une procédure organisée, toute question relevant de sa compétence. Il doit ainsi remplir une série d'autres conditions - indépendance, notamment à l'égard de l'exécutif, impartialité, durée du mandat des membres, garanties offertes par la procédure - dont plusieurs figurent dans le texte même de l'art. 6 § 1 CEDH (cf. Cour eur. D.H., arrêt Belilos du 29 avril 1988, série A no 132, § 64, p. 29 et les arrêts cités; voir aussi Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, Berne 1999, p. 571).

                        b) La LJPA régit l'organisation des autorités et la procédure applicable aux recours interjetés contre les décisions administratives (art. 1 al. 1 LJPA). Elle prévoit que le Tribunal administratif connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsque aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître (art. 4 al. 1 LJPA). Les juges et les juges suppléants sont élus par le Grand Conseil pour quatre ans, dans la première année de chaque législature; ils sont rééligibles (art. 7 al. 2 LJPA). En l'espèce, le recourant conteste la décision du Service de l'emploi, en tant qu'instance juridique chômage "dont il est permis de douter de l'impartialité par rapport à la CPCVC au regard de l'article 6 CDH (JAAC 60.114)". Or, le vice dont serait affecté la décision de l'instance inférieure, est corrigé dans le cadre du réexamen de la cause par le tribunal de céans qui, en tant qu'autorité juridictionnelle dont les membres sont élus par le législatif cantonal et non par l'exécutif, donne par conséquent toutes les garanties d'indépendance et d'impartialité requises. De plus, en matière d'assurance sociale, son pouvoir d'examen porte sur la légalité et sur l'opportunité (art. 132 let. a OJ et art. 98a al. 3 OJ).

5.                     Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. Il n'y a pas lieu de percevoir de frais de justice ni d'allouer de dépens (art. 61 LPGA).

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                      Le recours est rejeté.

II.                     La décision du Service de l'emploi du 22 novembre 2001 est maintenue.

III.                     Il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.

Lausanne, le 20 juillet 2004

                                                                       Le président :                        

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

La présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Adligenswilerstrasse 24, 6006 Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :

a)    quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;

b)    pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;

c)    quels moyens de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.

La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.