CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt
du 19 novembre 2004

sur le recours interjeté par A. X.________-Y.________, domicilié1********, à Z.________,

contre

la décision du Centre social intercommunal de Vevey du 10 juillet 2002 supprimant le versement des prestations de l'aide sociale dès le 1er août 2002

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Composition de la section: M. Eric Brandt, président; Mme Dina Charif Feller et M. Rolf Wahl,  assesseurs. Greffière: Mme Christiane Schaffer

Vu les faits suivants:

A.                     A. X.________-Y.________ est né le 13 novembre 1981. Il n'a, à ce jour, pas achevé de formation professionnelle. Au mois de juillet 2000, le recourant a sollicité les prestations de l'aide sociale vaudoise. Un montant de 1'110 fr. par mois lui a été alloué par le Centre social intercommunal de la Tour-de-Peilz à partir du 1er juin 2000. Après avoir quitté la Tour-de-Peilz pour s'installer dans une pension à Vevey, il a sollicité l'aide du Centre social intercommunal de Vevey (ci-après : le centre social) qui lui a accordé un montant de 1'560 fr. par mois à partir du 1er mars 2001 (forfait I et II plus 450 fr. de frais de logement). Dès le 2 avril 2001, le recourant a habité quelques semaines chez sa mère puis quelques mois chez des amis; le 10 octobre 2001, il a pris à bail un appartement d'une pièce à Vevey, avec l'appui du centre social qui s'est porté caution simple pour la garantie demandée par le bailleur. Le 12 novembre 2001, la doctoresse B.________, médecin à la Fondation C.________, a établi des certificats médicaux attestant l'incapacité de travail à 100 % du bénéficiaire au cours des mois d'avril à novembre 2001.

B.                    Dans les notes du journal tenu par l'assistante sociale en charge du dossier de l'intéressé, il apparaît que le requérant a essayé à plusieurs reprises de renoncer à la prise de drogues; il a été suivi par des médecins, par l'association D.________et il s'est astreint à la prise de méthadone, du moins jusqu'à l'automne 2001. Dès ce moment, la situation s'est dégradée. A. X.________-Y.________n'a pas caché qu'il consommait à nouveau de la drogue et qu'il avait arrêté la méthadone. Après un entretien avec l'assuré en date du 10 décembre 2001, l'assistante sociale a notamment consigné les observations suivantes :

"A pour l'instant une vie complètement désorganisée. Manque presque tous les rendez-vous. Consomme. Voyage sans arrêt de la Suisse (traffic ?). Jugement les uns après les autres."

                        Le 11 janvier 2002, A. X.________-Y.________a dit à l'assistante sociale qu'il avait arrêté son traitement, mais qu'il était retourné voir son médecin. Il se sentirait mieux en ne prenant pas de médicaments; il a admis avoir consommé deux à trois fois de la cocaïne. Il a ajouté qu'il ne serait pas prêt à reprendre un travail, mais qu'il allait demander un certificat médical à son médecin. Il a toutefois oublié de l'apporter à l'entretien du 31 janvier 2002, au cours duquel il a notamment expliqué que son père lui donnait de temps à autre de l'argent. Par la suite, du 31 janvier au 5 avril 2002, A. X.________-Y.________ ne se serait pas ou très brièvement présenté aux rendez-vous du centre social; à la date du 5 avril 2002, le journal de l'assistante sociale mentionne :

"Vu en colloque : Impossible d'avoir un réel suivi avec A. X.________-Y.________. Manque les rendez-vous. Ne fait que passer chez nous. S'est fait passer à tabac lors d'une manifestation en France. Gros montant de la drogue transite par lui ?!? Nous décidons de ne continuer à l'aider que à condition qu'il soit suivi par D.________ ou une autre institution pour toxicomanes. De plus, doit absolument m'apporter un CM.".

                        Lors de l'entretien du 17 avril 2002, A. X.________-Y.________ a été informé de la décision prise par le centre social. Il a dit ne pas vouloir retourner à D.________; selon lui, ce serait un "repère de drogués". Il a ajouté qu'il allait trouver du travail et qu'il se sentait toujours mieux lorsqu'il n'était pas soutenu. Par courrier du 24 juin 2002, le centre social a rappelé à A. X.________-Y.________ les exigences fixées lors de l'entretien du 17 avril 2002 et il lui a donné l'avertissement suivant :

"Nous sommes, dès lors, tenus de vous adresser un dernier avertissement afin que vous preniez en main votre vie et que vous acceptiez de l'aide en reprenant contact avec une institution telle que D.________ ou E.________ (ou le Centre F.________ où vous nous aviez dit avoir déjà été suivi).

Sans cette démarche de votre part d'ici au 5 juillet, nous cesserons nos aides en votre faveur."

C.                    Constatant que A. X.________-Y.________ n'avait pas entrepris les démarches qui lui avaient été demandées, le centre social a décidé le 10 juillet 2002 de cesser tout paiement en sa faveur, y compris le loyer qui était versé directement à la gérance, ceci  dès la fin du mois de juillet 2002. Le 8 août 2002, l'assuré a recouru contre la décision du centre social auprès du tribunal administratif; il explique qu'il est en détention préventive à la prison G.________ depuis le 19 juillet 2002 et qu'il a besoin des prestations de l'aide sociale pour s'acquitter de son loyer, financer un déménagement éventuel, payer les primes de l'assurance-maladie et le cas échéant les frais d'un garde-meubles pour ses affaires en attendant sa remise en liberté. Le centre social s'est déterminé le 27 août 2002; il a expliqué les raisons pour lesquelles l'aide sociale avait été supprimée, soit :

"1. Il ne nous est pas possible d'effectuer un quelconque travail de réinsertion sociale ou professionnelle avec M. X.________-Y.________ car il s'adresse à nous au gré de ses convenances, et manque régulièrement les rendez-vous fixés. Ceci nous laisse par ailleurs supposer qu'il dispose de moyens entre deux rendez-vous.

2. Il s'oppose à tout suivi thérapeutique par une institution pouvant l'aider dans son problème de dépendance, qui, à notre avis, n'est pas résolu malgré qu'il soutienne le contraire.

3. Nous estimons qu'il n'est pas en mesure de travailler et qu'il est nécessaire qu'il soit suivi par un thérapeute sous une forme ou une autre (E.________ à Montreux, D.________ à Vevey), ce à quoi il s'est opposé. Nous lui avons à plusieurs reprises demandé un certificat médical, sans succès.

4. Nous pensons que l'aide sociale attribuée n'est pour lui qu'un gain annexe et qu'il a d'autres activités qui lui procurent de l'argent."

D.                    Le tribunal a tenu une première audience le 7 janvier 2003. Le recourant qui était convoqué ne s'est pas présenté. H.________, adjointe sociale au centre social, a été entendue. Elle a expliqué qu'elle n'avait plus de nouvelles du recourant depuis le 8 août 2002, date du dépôt de son recours. Elle a tenté en vain de mettre en place des mesures de réinsertion. Le recourant était suivi par E.________, qui est une unité d'accueil composée de médecins et d'infirmiers, qui assure un service ambulatoire aux toxicomanes, notamment par la remise de méthadone; il a déclaré ne plus prendre de drogue et il a cessé la méthadone, le traitement et le suivi. L'adjointe sociale, peu convaincue par les déclarations du recourant, a demandé qu'il soit suivi par une autre institution (D.________, médecin), mais elle s'est heurtée à un refus. Le recourant venait rarement aux rendez-vous qui lui étaient fixés, semblait toujours être en déplacement, entre deux trains, et paraissait disposer d'autres moyens d'existence en sus de l'aide sociale octroyée. Le recourant souffre de problèmes de dépendance à la drogue; il apparaît comme un être fragile, désorganisé et déstabilisé; il a vécu une jeunesse difficile, auprès de sa mère et de son beau-père, et a été placé en foyer à l'âge de 13 ans.

                        A. X.________-Y.________ a écrit au tribunal le 28 janvier 2003 exprimant le souhait d'être entendu personnellement et se disant "apte à fournir des preuves de sa non consommation et de sa stabilité au moment de la suppression de l'aide sociale". Il a été convoqué à une nouvelle audience fixée par le tribunal au 10 avril 2003, à 14 heures 30; il ne s'est à nouveau pas présenté. Joint sur son téléphone portable à la même date à 15 heures pendant l’audience, il a expliqué au tribunal qu'il avait renoncé à consommer des drogues, trouvé un emploi à I.________ et être sur le point d'emménager le 15 avril 2003 dans un nouveau logement, sis à 1********, à Z.________.

E.                    Le tribunal a complété l'instruction du recours en sollicitant la production des dossiers des procédures pénales engagées contre le recourant. Les juges d'instruction des arrondissements de l'Est vaudois et de Lausanne ont produit les copies des dossiers du recourant. Il en ressort les éléments suivants :

                        dès le mois d'octobre 1995, le recourant a été dénoncé à de nombreuses reprises pour des infractions à la Loi fédérale sur les stupéfiants (LfStup). Le 28 novembre 2002, il a été condamné à 20 jours d'emprisonnement avec sursis pour vol et infraction à la LfStup. Dans le cadre de l’opération « strada » il a été interpellé pour un trafic d’héroïne portant sur la vente d’un peu plus d’une dizaine de grammes d’héroïne pour une somme oscillant entre 1500 et 2000 fr. pendant la période de Noël 2002. Il a reconnu avoir acquis environ 30 grammes d’héroïne pour la somme d’environ 1900 fr. lors de différents voyages à Berne. Il avait également acquis et consommé une boulette d’héroïne au mois de novembre 2002. Par ailleurs, entre 1998 et le printemps 2001, le recourant a reconnu avoir consommé régulièrement de la cocaïne pour plus 40'000 fr. Entre mi-septembre 2001 et mi-février 2002, il a admis avoir acheté quelque 5000 doses d’ectasy pour un montant total d’environ 25'000 fr. Il fallait encore ajouter 1000 pièces obtenues gratuitement pour sa propre consommation et qu’il avait offertes en grande quantité lors de soirées.

                        Le recourant a une nouvelle fois été inculpé par le Juge d'instruction de l'arrondissement de Lausanne le 17 septembre 2003 en qualité de prévenu de contravention et d'infraction à la LfStup; interrogé par la police sur sa situation personnelle, il a notamment expliqué qu'il gagnait environ 3'000 fr. brut par mois comme manœuvre employé à titre temporaire et que ses dettes, des amendes impayées, se montaient à 2'000 fr. L'instruction de la cause est toujours en cours. Au mois d'octobre 2003, il a encore été interpellé à quatre reprises par la police, car il se trouvait en possession d'héroïne ou de cocaïne et il a été dénoncé les 3, 8, 20 et 31 octobre 2003. Dans un rapport établi par la police de la Ville de Z.________ le 9 octobre 2003, il est précisé que le prénommé n'a aucun revenu, que son père lui verse environ 1'000 fr. par mois pour subvenir à ses besoins et que pour le reste il vit grâce aux revenus de sa compagne.

 

 

Considérant en droit:

1.                     Le recours a été déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 24 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (ci-après : LPAS) et il remplit au surplus les conditions de forme requises à l'art. 31 LJPA; il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                     a) Avant l'entrée en vigueur de la nouvelle constitution fédérale, la doctrine et la jurisprudence fédérale ont considéré qu'il existait un droit fondamental non écrit au maintien du minimum vital (Existenzminimum) découlant implicitement de la constitution fédérale (ATF 121 I 367, JT 1997 I 278; ATF 122 I 101; ATF 122 II 193, JT 1998 I 562). Ce droit ne garantissait pas un revenu minimal, mais uniquement ce qui était indispensable au maintien d'une existence décente, prévenant de cette façon un état de mendicité qui serait indigne de la condition humaine; il appartenait en outre à la collectivité compétente de déterminer, sur la base de sa législation, le mode et l'ampleur des prestations qui s'imposaient dans le cas concret (ATF 121 I 367 consid.3b p. 375 = JT 1997 I 278).

                        b) Le droit à des conditions minimales d'existence a été introduit à l'article 12 de la nouvelle Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.), entrée en vigueur le 1er janvier 2000. Sous le titre "Droit d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse", l'art. 12 Cst. est formulé comme suit :

"Quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine".

                        Cela signifie que toute personne dans le besoin a le droit de bénéficier d'une assistance sociale minimale, à la fois matérielle (moyens indispensables à une existence conforme à la dignité humaine) et personnelle (conseils et assistance). Le message du 20 novembre 1996 relatif à la nouvelle constitution fédérale précise que : "sur le plan de la justiciabilité, le droit de mener une existence conforme à la dignité humaine a ainsi acquis le rang de droit fondamental, dans la mesure où toute personne peut s'en prévaloir devant un tribunal" (FF 1997, I, p. 152). L'exigence d'une situation de besoin dans la norme constitutionnelle montre le caractère subsidiaire des prestations d'assistance (voir ATF non publié du 4 mars 2003 rendu en la cause 2P.147/2002). L'aide sociale a ainsi pour tâche fondamentale de garantir des conditions d'existence minimales aux personnes dans le besoin; il s'agit d'une notion générique qui englobe, d'une part, les prestations garantissant le minimum vital, et, d'autre part, un large éventail d'aides allant au-delà de la simple garantie de l'existence élémentaire" (FF 1997, I, p. 152 et la référence à F. Wolffers). C’est en principe le droit cantonal qui fixe la portée et l'étendue des mesures d'aide en faveur des personnes se trouvant dans des situations de détresse et qui ne sont pas en mesure de subvenir à leur entretien, sous réserve des compétences propres de la Confédération (Andreas Auer, Giorgio Malinverni, Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, 2000, n. 1507, p. 687-688).

                        c) Le droit vaudois concrétise le principe constitutionnel du droit d'obtenir une aide dans des situations de détresse par la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (ci-après : LPAS). L'art. 3 LPAS prescrit que l'aide sociale a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales, notamment par des prestations financières (al. 1); ces prestations sont subsidiaires aux autres prestations sociales fédérales ou cantonales et à celles des assurances sociales; elles peuvent, le cas échéant, être versées en complément (al. 2). Aux termes de l'art. 17 LPAS, l'aide sociale est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires à satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables. L'exposé des motifs précise au sujet de l'art. 17 LPAS qu'il y a lieu d'opérer une distinction entre les besoins vitaux (nourriture, logement, vêtements, soins médicaux) et les besoins personnels (déplacements, cotisations d'assurances, formation professionnelle, vacances des enfants, etc.) (BGC printemps 1977, p. 758).

3.                     a) Le droit à l'aide sociale, tel qu’il est garanti par la Constitution fédérale n'est pas un droit absolu. Il peut être réduit, limité dans le temps ou supprimé lorsque les conditions requises pour apporter des restrictions aux droits fondamentaux sont remplies (art. 36 Cst.). La restriction doit alors reposer sur une base légale, être justifiée par un intérêt public suffisant, respecter le principe de proportionnalité et ne pas porter atteinte au noyau intangible du droit fondamental en cause (ATF 122 II 193 consid. 2c p. 197 voir aussi Félix Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, Berne 1993, p. 166).

                        Le Tribunal fédéral a admis que, même sans base légale, le retrait total du droit à des prestations peut être prononcé lorsque la personne assistée se comporte de façon abusive (ATF 121 I 367 c. 3b, JdT 1997 I 278; Wollfers, op. cit. 1993, p. 168). En effet, l'interdiction de l'abus de droit est un principe général du droit valable dans l'ensemble de l'ordre juridique sans qu'une disposition expresse ne soit nécessaire (cf. ATF 119 Ia 221 c. 5a, JdT 1994 IV 190; ATF 116 II 497 c. 3, JdT 1992 I 653). Une base légale formelle n'est dès lors pas indispensable à la suppression des prestations d'assistance dans la mesure où les motifs de retrait représentent une application de l'interdiction générale de l'abus de droit. Doivent être considérés comme de telles concrétisations de ce principe les motifs de réduction liés à la violation d'obligations que la personne assistée doit respecter, suivant le type d'assistance, afin de pouvoir prétendre aux prestations, même si ces obligations ne sont fixées que partiellement dans la loi (cf. Anne Mäder/Ursula Neff, Vom Bittgang zum Recht, Berne 1998, pp 65 ss; Wolffers, op. cit. 1993, pp 105 ss) (ATF 122 II 93 c. 2c ee, JdT 1998 I 562). Constitue notamment un cas d'abus de droit le fait d'utiliser une institution, de façon contraire au droit, pour la réalisation d'intérêts que cette institution n'a pas pour but de protéger (ATF 121 I 367 c. 3b et les arrêts cités).

                        b) La doctrine n'est pas unanime sur la question de savoir si un abus de droit peut justifier la suppression totale des prestations d'aide sociale. Jörg Paul Muller est d'avis que le droit à l'aide sociale ne peut pas se perdre, fût-ce en cas d'abus de droit, dès lors qu'il a trait à la dignité humaine : on ne pourrait pas y renoncer davantage qu'à l'interdiction des traitements inhumains de l'art. 3 CEDH. Kathrin Amstutz précise à quelles conditions un abus de droit à l'aide sociale peut être retenu. L'intéressé doit tout d'abord avoir manifestement provoqué son dénuement dans le seul but de percevoir des prestations : en dehors de cette hypothèse, soit il ne se trouvera pas dans une situation de besoin d'aide, soit il s'y trouvera sans que le reproche puisse lui en être fait. Il doit ensuite avoir affecté délibérément ces prestations à un but qui n'est pas celui de l'aide sociale. Le Tribunal administratif en conclut "que l'on adhère ou non au point de vue exprimé par les auteurs précités, on ne conçoit en tout cas pas qu'un abus de droit à l'aide sociale soit retenu là où celui qui en sollicite l'octroi n'est pas en mesure de mettre fin à sa situation de requérant de son propre mouvement" (PS 2002/0180 c. 3 b et c; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, p. 179 et 180; Kathrin Amstutz, Das Grundrecht auf Existenzsicherung, Berne 2002, p. 304 ss, spéc. 310 ss). Sans toutefois examiner la question sous l'angle de l'abus de droit, le Tribunal fédéral a aussi admis que l'aide sociale puisse être refusée au requérant qui, en acceptant l'emploi convenable qui lui était proposé, pouvait par lui-même se procurer les moyens d'existence garantis par la Constitution (ATF 2P147/2002 du 4 mars 2003).

                        c) En l'espèce, l'autorité intimée a supprimé les prestations de l'aide sociale en faveur du recourant en raison du refus de suivre les consultations qui lui étaient proposées afin de prendre en charge son problème de toxicomanie. Or, les différentes enquêtes de police ouvertes contre le recourant montrent que ce dernier a très vraisemblablement utilisé les prestations de l'aide sociale dans le cadre de l'acquisition d'héroïne ou de cocaïne destinée soit à sa propre consommation, soit à la revente. Il apparaît ainsi que les prestations de l'aide sociale sont détournées de leur but. En effet, les dépenses consenties en vue de satisfaire des besoins liées à un problème de toxicodépendance à l'égard de produits tels que l'héroïne, la cocaine ou l'alcool ne font pas partie des biens personnels et vitaux et indispensables visés par l'art. 17 LPAS. Il existe plusieurs organismes à disposition des toxicomanes en vue de leur apporter une aide concrète aux problèmes de dépendance qu’ils rencontrent, notamment par un sevrage et par des traitements adéquats dans des institutions spécialisées. Mais l'aide sociale n'a pas pour vocation de financer l'acquisition de produits stupéfiants destinés à entretenir le lien de dépendance physique et psychique du bénéficiaire à l'égard de ce produit. C'est donc avec raison que l'autorité intimée a exigé du recourant qu'il consulte les organismes adéquats pour la prise en charge du problème de toxicomanie avant de continuer à verser les prestations de l'aide sociale. La condition posée par le Centre social intercommunal de Vevey n'est pas disproportionnée et requiert simplement une collaboration de la part du bénéficiaire de l'aide sociale pour entreprendre des démarches en vue de soigner sa dépendance. Le recourant garde la possibilité d'obtenir des prestations de l'aide sociale dès qu'il entreprendra sérieusement les démarches requises sur ce point de sorte que la décision ne le prive pas de manière inadmissible des conditions d'existence minimales. Elle peut donc être maintenue.

4.                     Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée maintenue; il n’y a en outre pas lieu de percevoir des frais de justice ni d’allouer de dépens.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                      Le recours est rejeté.

II.                     La décision du Centre social intercommunal de Vevey du 10 juillet 2002 est maintenue.

III.                     Il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.

Lausanne, le 19 novembre 2004

Le président :                                                                                                                  La greffière :

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.