CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt
du 30 juin 2004

sur le recours interjeté par A. et B. X.________-Y.________, à Z.________,

contre

la décision du Centre social intercommunal de Montreux du 18 septembre 2002 (réduction de l'ASV dès le 1^er octobre 2002 - sanction pour dissimulation de gains de loterie)

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Composition de la section: M. Vincent Pelet, président; Mme Dina Charif Feller et M. Rolf Wahl, assesseurs. Greffier: M. Thierry de Mestral

Vu les faits suivants:

A.                     Le droit aux prestations RMR de B. X.________-Y.________ a pris fin le 31 octobre 2000. Par décision du 16 novembre 2000, le CSI a  dès lors accepté la demande d'aide sociale vaudoise des époux X.________-Y.________ et leur a alloué un montant mensuel de 3'200 fr. dès le 1^er novembre 2000. La lettre du 30 novembre 2000 accompagnant la décision attirait l'attention des époux sur leurs obligations légales, en particulier celle d'annoncer à l'autorité concernée leurs éléments de revenus ou de fortune. Un extrait de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales - les art. 3 al. 2, 25, 27 et 48 - a ainsi été signé par les époux X.________-Y.________.

B.                    En date du 27 août 2002, le Centre social intercommunal de Montreux a appris par le biais de la Commission d'impôt à Vevey que B. X.________-Y.________ avait perçu divers gains de loterie pour un montant approximatif de 10'000 francs. En dépit de ces gains, dame X.________-Y.________ n'a communiqué aucun revenu à l'autorité concernée. A. X.________, qui savait que son épouse avait gagné à la loterie, n'a pas non plus averti les autorités concernées.

                        A la suite de ces faits, le Centre social intercommunal de Montreux a rendu, le 18 septembre 2002 une décision par laquelle il a déduit dès le 1^er septembre 2002 le montant de 314 fr.70 sur les prestations revenant aux époux X.________-Y.________. Le Centre social intercommunal de Montreux a précisé que cette déduction correspondait à la suppression du forfait II pour deux personnes, ainsi qu'à une réduction de 15 % sur l'entretien attribué au couple. La sanction devait être appliquée jusqu'à réception d'une décision de l'autorité compétente, mais au maximum pour une durée d'aide sociale de six mois.

                        Contre cette décision, le couple X.________-Y.________, représenté par B. X.________-Y.________ a fait recours en date du 20 septembre 2002, courrier reçu au greffe de céans le 3 octobre suivant. Les recourants concluent implicitement à l'annulation de la décision querellée.

 

Considérant en droit:

1.                     Déposé dans le délai de 30 jours prévu par l'art. 24 al. 1 de la loi vaudoise du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales, le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.

2.                     a) La loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (ci-après : LPAS), détermine le mode et l'ampleur des prestations couvrant le droit constitutionnel à l'obtention de ce qui est indispensable au maintien d'une existence décente, de manière à prévenir un état de mendicité qui serait indigne de la condition humaine (art. 12 Constitution fédérale: "Droit d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse"; ATF 121 I 367, JT 1997 I 278; ATF 122 I 101; ATF 122 II 193, JT 1998 I 562). L'existence d'une situation de besoin marque le caractère subsidiaire et individualisé de l'assistance (voir Message du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle constitution fédérale, in FF 1997, I, ad. art. 10, p. 152, citant F. Wollfers, Grundriss des Sozialhilferechts, p. 83-84).

                        b) L'aide sociale vaudoise est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires à satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables (art. 17 LPAS). Selon l'art. 11 du règlement d'application de la LPAS, lorsqu'une demande d'aide sociale lui est adressée, l'organe communal doit rechercher au préalable toute solution satisfaisante pour le requérant de nature à prévenir l'octroi de prestations financières. A teneur de l'art 3 LPAS, l'aide sociale a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales, notamment par des prestations financières (al. 1). Ces prestations sont subsidiaires aux autres prestations sociales (fédérales ou cantonales) et à celles des assurances sociales. Elles peuvent, le cas échéant, être versées en complément (al. 2). L'obligation d'assistance entre parents fondée sur le Code civil suisse est réservée (al. 3).

                        Le "document No 6 : recueil d'application de l'aide sociale vaudoise 1999" (qui contient les normes auxquelles fait référence l'art. 21 LPAS), établi par le Département de la prévoyance sociale et des assurances, Service de prévoyance et d'aide sociales fournit un "barème des normes ASV 1999" qui a servi de base à la détermination des prestations versées à la recourante. Il ressort en particulier de ce barème, dans sa version 2002, que le forfait par mois pour deux personnes et un enfant (forfait I) est de 1'880 fr. et le forfait II de 170 francs.

3.                     a) Aux termes de l'art. 23 LPAS, la personne aidée est tenue, sous peine de refus des prestations de donner aux organes qui appliquent l'aide sociale les informations utiles sur sa situation personnelle et financière ainsi que de leur communiquer immédiatement tout changement de nature à modifier les prestations dont elle bénéficie et d'accepter, le cas échéant, des propositions convenables de travail.

                        b) Le Service de prévoyance et d'aide sociales a modifié au mois de décembre 1997 ses directives, intitulées "Principes d'application de l'Aide sociale vaudoise". Sous le titre "Sanctions, suppression, diminution", leur chiffre 13 (qui reproduit un passage de l'arrêt PS 94/0263 du 14 septembre 1994) précise notamment les situations pouvant conduire à des sanctions, les conditions et les effets de celles-ci (voir en outre à ce sujet les recommandations adoptées en novembre 1997 par la Conférence suisse des institutions d'assistance publique (CSIAP), concernant la réduction ou la suspension des prestations d'assistance dans certains cas fondés, et les arrêts PS 97/0175 du 18 août 1998; PS 96/0028 du 19 août 1996):

"Les situations qui peuvent conduire à des sanctions consistent, notamment, en :

(…)

-    ne pas fournir les informations utiles qu'on peut exiger sur sa situation financière et       personnelle

(…)

Des avertissements et des délais doivent être donnés avant la diminution ou la suppression des aides, en appliquant, entre autres, les modalités suivantes :

a)  poser de façon précise la règle de conduite à observer servant de mesure de    référence et d'avertissement;
b)  détailler les exigences et préciser à nouveau les règles destinées à ce que le    bénéficiaire recouvre de lui-même son autonomie; exprimer clairement les      modifications souhaitées et le délai d'épreuve; formuler les démarches concrètes      attendues du bénéficiaire en vue de trouver un emploi ou un appartement, dont le      loyer est raisonnable;
c)  déterminer les délais et l'échéance, à partir de laquelle, si les modifications ou les         démarches demandées ne sont pas intervenues, l'aide sera diminuée ou   supprimée.

Une telle décision portera sur les prestations excédant les besoins vitaux et pour un temps déterminé ou sera levée dès l'accomplissement des démarches, à défaut desquelles elle avait été décidée"..

                        En l'espèce, il ne fait pas de doute qu'en dissimulant les gains au loto dont ils ont bénéficié, les recourants ont contrevenu à l'art. 23 LPAS.

4.                     a) La sanction, justifiée dans son principe, ne l'est pas nécessairement dans sa quotité. C'est ce point qu'il convient d'examiner ci-dessous. Le tribunal de céans a précisé dans un arrêt déjà ancien les conditions à observer en cas de sanctions, suppressions ou diminutions de l'aide sociale (PS 1994/0263, du 14 septembre 1994, consid. 1).

                        aa) Le refus de l'aide sociale, quoique prévu expressément par la LPAS, notamment en cas de violation de l'obligation de renseigner, n'en demeure pas moins soumis aux strictes conditions régissant de manière générale une atteinte à un droit fondamental; une telle atteinte doit non seulement avoir une base légale suffisante, mais encore correspondre à un intérêt public prédominant, être proportionnelle et sauvegarder le contenu essentiel du droit fondamental (Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, 1993, p. 88). Ainsi, quel que soit le manquement reproché au bénéficiaire de l'aide sociale, on ne saurait le priver de ce qui est nécessaire pour assurer la vie physique (nourriture, vêtements, logement et traitement médical) et qui constitue un noyau intangible (Müller, Elemente einer schweizerischen Grundrechttheorie, Berne, 1982, p. 141). A ainsi été qualifiée de discutable ("fragwürdig") une décision rendue le 7 décembre 1988 par la Commission cantonale de recours en matière de prévoyance et d'aide sociales qui avait supprimé avec effet immédiat toutes prestations en faveur d'un bénéficiaire de l'aide sociale (Coullery, Das Recht auf Sozialhilfe, thèse, Berne, 1993, p. 100, n. 372). Le refus ou la suppression de l'aide sociale ne peut donc porter que sur des prestations excédant les besoins vitaux (Wolffers, op. cit., p. 168; Coullery, op. cit., p. 100), telles l'aménagement du logement, l'accès aux médias, les transports, l'éducation, les assurances, la satisfaction des besoins individuels (Wolffers, op. cit., p. 86). Encore faut-il pour prendre une telle sanction que l'autorité s'en tienne aux principes généraux de l'activité administrative et s'abstienne d'une décision arbitraire, ne respectant pas l'égalité de traitement ou le principe de la proportionnalité; elle s'assurera que l'administré à sanctionner est en mesure de se procurer par ses propres forces ce dont il a besoin (JAB 1988, p. 35), elle lui adressera un avertissement préalable (Wolffers, op. cit., p. 168; cf. également le chiffre 2 des Instructions administratives édictées par le SPAS et entrées en vigueur le 1er janvier 1991, selon lequel "l'organe communal apprécie lorsqu'il doit cesser ou diminuer l'aide sociale, notamment dans les cas de bénéficiaires faisant peu d'efforts pour retrouver du travail; des avertissements et des délais doivent lui être donnés avant la suppression des secours"), elle veillera à ce que sa décision ne touche pas la situation des parents ayant à l'égard de l'intimé un droit à l'entretien et limitera dans le temps les effets de sa décision (Wolffers, op. cit., p. 169).

                        ab) Les normes de la Conférence suisse des institutions d'actions sociales (ci-après : CSIAS) tentent de préciser dans une certaine mesure la portée du principe de proportionnalité en cette matière (sous lettre A.8.3). Elles indiquent que les réductions suivantes sont possibles de façon graduée et en les combinant :

- refus d'accorder, réduction ou annulation de prestations circonstancielles;

-  refus  d'accorder,  réduction  ou annulation du forfait II pour l'entretien, la première fois pour une durée allant jusqu'à douze mois, après réexamen approfondi, pour une nouvelle période maximale de douze mois;

- réduction enfin du forfait I d'un maximum de 15% pour une durée allant jusqu'à six mois au maximum, cela si des motifs particuliers  de  réduction  sont  constatés  (manquement grave aux devoirs, obtention illégale de prestations dans des cas particulièrement graves, récidive). 

                        ac) La jurisprudence a quelque peu hésité sur la question de l'ampleur de la sanction qu'il était possible d'infliger au bénéficiaire de l'aide sociale sans entamer le "noyau intangible". Le Tribunal administratif a ainsi jugé à deux reprises qu'une diminution de 15 % du forfait I portait atteinte au noyau intangible (PS 1998/0179 du 9 novembre 1998; PS 1999/0025 consid. 4, du 4 mai 1999). Dans un autre arrêt (PS 2000/0074 du 16 août 2000), le Tribunal administratif a mis en doute le bien-fondé de cette jurisprudence; il a toutefois laissé la question ouverte à cette occasion. Depuis lors, il s'est rallié aux recommandations de la CSIAS (PS 2002/0171 du 27 mai 2003, p. 8; voir également PS 2002/0115, du 22 janvier 2004, consid. 3b/bb).

                        ad) Le Service de prévoyance et d'aide sociales édicte régulièrement des directives intitulées "Recueil d'application de l'ASV". Sous le titre "sanctions, suppressions, diminutions", le chiffre II-14.0 des directives valables pour l'année 2004 indique que l'aide sociale peut porter sur une réduction ou une annulation du forfait II et une réduction maximale de 15 % du forfait I.

                        b) En l'espèce, les recourants devaient s'estimer avertis puisque l'autorité intimée avait attiré leur attention sur leurs obligations légales, en particulier celles d'annoncer à l'autorité concernée leurs éléments de revenu ou de fortune, d'abord par lettre du 30 novembre 2000, puis en leur faisant signer un extrait de la LPAS.

                        La sanction prononcée supprime le forfait II et réduit le forfait I de 15 %, ce qui est admissible au regard des normes édictées par le Service de prévoyance et d'aide sociales dans le Recueil d'application de l'ASV, sous chiffre II-14.0 des directives (valables pour l'année 2004). Enfin, la sanction, prononcée pour une durée maximale de six mois, est limitée dans le temps.

                        Force est donc de constater que la sanction imposée par l'autorité intimée ne viole pas le principe de la proportionnalité, ni ne prive les bénéficiaires de l'aide sociale de ce qui est nécessaire pour assurer la vie physique (nourriture, vêtements, logement et traitement médical) et qui constitue un noyau intangible. Partant, elle est justifiée.

5.                     Les considérations qui précèdent conduisent le tribunal de céans à rejeter le recours. L'arrêt est rendu sans frais. Il n'est pas alloué de dépens.

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                      Le recours est rejeté.

II.                     La décision du 18 septembre 2002 du Centre social régional de Montreux est maintenue.

III.                     L'arrêt est rendu sans frais.

IV.                    Il n'est pas alloué de dépens.

jc/Lausanne, le 30 juin 2004

Le président:                                                                                             Le greffier:

                                                                                                                 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.