CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt
du 30 novembre 2004

sur le recours interjeté par A.________, domicilié 1********, case postale 2********, à Z.________,

contre

la décision sur recours rendue par le Service de prévoyance et d'aide sociales le 2 septembre 2002 confirmant la décision du Centre social intercommunal de La Tour-de-Peilz (RMR - suppression et demande de remboursement)

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Composition de la section: M. Eric Brandt, président; Mme Dina Charif Feller et M. Rolf Wahl, assesseurs. Greffière: Mme Christiane Schaffer.

Vu les faits suivants:

A.                     A.________, né en 1940, était au bénéfice des indemnités de l'assurance-chômage avec un délai-cadre d'indemnisation fixé du 1er juin 1999 au 31 mai 2001. Durant cette période, il a travaillé comme chauffeur de taxi et il a obtenu un gain intermédiaire représentant un peu plus de sept mois de cotisations. Son droit aux indemnités journalières ayant pris fin le 31 mai 2001, la Caisse de chômage SIB a refusé de lui ouvrir un nouveau délai-cadre d'indemnisation par décision du 22 juin 2001; elle a expliqué qu'il ne remplissait pas les conditions de douze mois de cotisation nécessaires pour l'ouverture d'un nouveau délai-cadre.

                        Le 9 mai 2001, A.________ a présenté une demande pour obtenir le revenu minimum de réinsertion (ci-après RMR) auprès du Centre social intercommunal de La Tour-de-Peilz (ci-après le centre social); il n'a déclaré aucune fortune. Par décision du 10 juillet 2001, le centre social a accordé au requérant des prestations financières RMR, composées du forfait pour une personne (1'210 fr.) et des frais de logement (1'250 fr.) dont étaient déduits les revenus nets réalisés par le bénéficiaire (1'348.25 fr. au mois de juin 2001), soit un montant de 1'111.75 fr. en juin 2001. Il était précisé que ce montant pourrait être modifié en fonction des revenus réalisés. A.________ a été rendu attentif au fait qu'il devait communiquer sans délai au centre social toute modification pouvant influencer son droit aux prestations RMR ou le calcul de celles-ci.

B.                    Le 11 janvier 2002, le centre social a demandé à A.________ de lui faire parvenir ses relevés bancaires ou postaux des six mois écoulés (période du 1er juillet au 31 décembre 2001). L'examen des relevés bancaires produits a révélé que l'assuré avait prélevé le 1er juin 2001 l'avoir disponible sur son compte de libre passage du 2e pilier, soit un capital de 166'289.55 fr., qu'il avait fait virer sur son compte bancaire no 54414-00 auprès du Crédit suisse. Par décision du 19 mars 2002, le centre social a exigé du bénéficiaire qu'il rembourse les prestations RMR versées du 1er juin au 31 décembre 2001, soit 9'523.85 fr. En effet, selon le Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après : le SPAS), le capital LPP libéré devait être considéré comme faisant partie de la fortune du bénéficiaire. De ce fait, A.________ disposait, dès le début de l'octroi des prestations RMR, d'une fortune supérieure à la limite de 25'000 fr. admise pour une personne seule. Le centre social a également décidé de mettre fin au versement des prestations RMR dès le 1er janvier 2002.

C.                    A.________ a recouru le 16 avril 2002 au SPAS contre la décision du centre social du 19 mars 2002; il aurait été contraint de demander le versement de son avoir de prévoyance professionnelle pour rembourser des dettes, en particulier des impôts et des emprunts, ainsi que pour financer l'achat d'une voiture, soit un montant d'environ 92'000 fr. Cet argent lui aurait en outre servi à payer les frais du véhicule nécessaire à ses recherches d'emploi et à son activité de chauffeur de taxi de nuit auxiliaire (environ 500 fr. par mois), à conserver un appartement de 2 pièces avec une zone bureau destinée à une activité indépendante (1'250 fr. par mois) et à subvenir à ses autres besoins qui se monteraient à environ 2'000 fr. par mois, dont seuls 1'360.55 fr. sont couverts par le RMR. L'assuré demande à l'autorité de renoncer au remboursement du montant de 9'523.85 et de lui permettre de bénéficier à nouveau des prestations RMR dès le 1er janvier 2002. Le centre social s'est déterminé par courrier adressé au SPAS le 13 mai 2002.

                        Dans le cadre de l'instruction du recours, le 6 juin 2002, le SPAS a requis du recourant un certain nombre de renseignements sur sa situation financière, notamment par rapport au prêt que sa mère lui aurait accordé, aux remboursements effectués et au retrait d'un montant de 50'000 fr. de son compte bancaire. A.________ a répondu le 20 juin 2002 que la dette envers sa mère se montait à environ 60'000 fr. au 1er juin 2001 et à environ 50'000 fr. au 31 décembre 2001. Il a expliqué  qu'il lui versait 400 fr. par mois, à titre d'intérêts et pour rembourser sa dette; il a précisé que ses autres dettes s'élevaient à 45'000 fr. (impôts) et à 10'000 fr. (divers emprunts) et que le montant de 50'000 fr. avait été investi dans un fonds de placement auprès du Crédit suisse. Le SPAS a rejeté le recours le 2 septembre 2002 et a confirmé la décision du centre social du 19 mars 2002; il n'a pas retenu le critère de la bonne foi dont se prévalait le recourant, puisque ce dernier n'avait pas respecté l'obligation qui lui incombait de déclarer à l'autorité le versement du capital LPP.

D.                    A.________ a interjeté un recours auprès du Tribunal administratif le 30 septembre 2002 contre la décision du SPAS du 2 septembre 2002. Il explique et conclut ainsi :

"... j'ai avisé plusieurs fois le Service social avant le 1er juin 2001 que j'allais changer de compte pour mon 2ème pilier, ceci afin de pouvoir continuer mes activités à temps partiel (automobile, bureau, investissements).

La réponse a toujours été: « votre 2ème pilier ne compte pas, quelque soit le compte sur lequel vous l'avez »

Vous pensez bien que je suis suffisamment intelligent pour : soit ne pas le retirer, soit le retirer par tranches de 18.000.- sfr par exemple, au cas où la réponse aurait été négative.

Je vous prie donc d'accepter mon recours et de refuser le remboursement et la cessation de payements du RMR."

                        Le 16 octobre 2002, le centre social n'a pas apporté de nouvelles observations et il s'est référé à la lettre qu'il avait adressée au SPAS le 13 mars 2002. Le SPAS a renvoyé le 17 octobre 2002 à sa décision du 2 septembre 2002 et il a conclu au rejet du recours de A.________.

E.                    Le tribunal a tenu audience le 21 janvier 2003 en présence du recourant personnellement et de B.________, juriste au SPAS. Le recourant a expliqué qu'il avait demandé le retrait de sa prestation de libre-passage - demande dont il a remis copie au tribunal - suite aux renseignements donnés par C.________, collaborateur du centre social; en effet, ce dernier lui aurait dit que le transfert du 2ème pilier d'un compte à un autre serait sans incidence sur l'octroi de prestations RMR. Du montant touché, il ne resterait que 40'000 fr. environ, le reste ayant été dépensé. Le recourant a dû abandonner son activité de chauffeur de taxi pour des raisons de santé et il a pu à nouveau toucher les indemnités journalières de l'assurance-chômage, soit 700 - 800 fr. par mois, auxquels se sont ajoutés quelques gains intermédiaires réalisés grâce à des emplois temporaires, notamment en tant que contrôleur pour Swisscom et Billag. Le recourant a en outre créé une Sàrl, X.________, qui offre, comme le précise le feuillet publicitaire remis au tribunal, un service de vente, marketing et support (interne et/ou externe) aux PME et indépendants de l'industrie. A.________ a aussi expliqué qu'il envisageait de demander le versement d'une rente AVS anticipée, à laquelle il a droit dès le 1er juin 2003. Lors d'un entretien téléphonique le 27 janvier 2003, C.________ a informé le tribunal qu'il n'avait pas incité le recourant à transférer son 2e pilier sur un compte non bloqué, mais que ce dernier lui avait bien fait part de son intention de retirer le capital bloqué, sans toutefois préciser à quel moment.

Considérant en droit:

1.                     Le recours a été déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 56 al. 1 de la loi du 25 septembre 1996 sur l'emploi et l'aide aux chômeurs (ci-après : la loi ou  LEAC); il respecte en outre les exigences de forme prévues à l'art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                     a) L'art. 40a al. 1, LEAC, précise que la fortune du requérant ne peut excéder les limites fixées par la législation fédérale sur les prestations complémentaires à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité (ci-après LPC). L'art. 16 du règlement du 25 juin 1997 d'application de la LEAC (ci-après REAC) dispose ce qui suit :

"Peuvent prétendre au RMR les personnes dont la fortune ne dépasse pas les limites mentionnées à l'art. 3, let. b, de la loi fédérale du 9 mars 1965 sur les prestations complémentaires à l'assurance vieillesse-survivants et invalidité, soit:

- 25'000 fr. pour une personne seule

- 40'000 fr. pour un couple.

Ces limites sont augmentées de 15'000 fr. par enfant."

            La modification de la LPC du 20 juin 1997 est entrée en vigueur le 1er janvier 1998. Le nouvel article 3c al. 1 lettre a correspond à l'ancien art. 3 lettre b. Dans sa jurisprudence, le tribunal administratif a précisé qu'il convenait désormais de se référer à l'art. 3c al. 1 lettre a LPC (arrêts TA PS 2001/0111 du 1er novembre 2001 et PS 1999/0059 du 29 septembre 1999). L'art. 17 REAC précise que, sous déduction des dettes dûment justifiées, sont notamment considérées comme fortune les valeurs mobilières et créances de toute nature telles que créances garanties par gage, les dépôts et comptes bancaires ou postaux (lettre b).

                        b) La loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP) prévoit à l'art. 13, al. 1 : "Ont droit à des prestations de vieillesse les hommes dès qu'ils ont atteint l'âge de 65 ans (lettre a) et les femmes dès qu'elles ont atteint l'âge de 62 ans (lettre b). L'al. 2 précise : "En dérogation à l'al. 1, les dispositions réglementaires de l'institution de prévoyance peuvent prévoir que le droit aux prestations de vieillesse prend naissance dès le jour où l'activité lucrative prend fin." La loi fédérale du 17 décembre 1993 sur le libre passage dans la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (loi sur le libre passage, LFLP) précise à l'art. 5 que l'assuré peut exiger le paiement en espèces de la prestation de sortie, lorsqu'il quitte définitivement la Suisse (lettre a), lorsqu'il s'établit à son compte et qu'il n'est plus soumis à la prévoyance professionnelle obligatoire (lettre b) et lorsque le montant de la prestation de sortie est inférieur au montant annuel des cotisations de l'assuré (lettre c). A cet égard, le Tribunal administratif a jugé que le retrait anticipé d'une prestation de vieillesse place le bénéficiaire dans la même situation que celle de l'indépendant qui en a fait usage pour mettre sur pied sa propre entreprise et qui, au terme de son activité requiert les indemnités de l'aide financière; il s'agit d'un choix qui permet à ce dernier d'utiliser son capital de prévoyance comme il l'entend avant l'âge de la retraite. De ce fait, le capital de prévoyance professionnelle doit être considéré comme fortune lorsqu'il est libéré et que le bénéficiaire peut en disposer librement (voir arrêts PS 2003/0021 du 10 septembre 2003, PS 1995/0195 du 26 janvier 1996 et PS 1994/0358 du 11 décembre 1995).

                        c) En l'espèce, le recourant a fait verser le montant de 166'289,55 fr qui était bloqué sur un compte de libre-passage sur un compte bancaire dont il a pu disposer librement. Le recourant a expliqué qu'il aurait investi 50'000 fr. dans un fonds de placement et se serait acquitté de dettes se montant à 115'000 fr. au maximum (60'000 fr. pour la dette envers sa mère – bien que le chiffre écrit de sa main – puisse être lu comme étant 50'000 fr. – 45'000 fr. pour des impôts et 10'000 fr. pour rembourser divers emprunts). Aucune pièce ne corrobore ces affirmations. Il convient toutefois d'admettre qu'il s'agit de maximas, puisque c'est l'intéressé lui-même qui les a indiqués au tribunal et à l'autorité intimée. En retenant ces chiffres, le tribunal adopte par conséquent la solution la plus favorable au recourant. En se fondant sur les déclarations du recourant lui-même, il apparaît qu'il disposait au 1^er juin 2001, après avoir libéré son 2^ème pilier, d'une fortune disponible d'au moins 51'289,55 fr. (166'289,55 fr. moins 115'000 fr.). Au 31 décembre 2001, la dette du recourant envers sa mère ayant diminué de 10'000 fr., sa fortune était dès lors de 61'289,55 fr. Lors de l'audience du 21 janvier 2003, le recourant a expliqué qu'il lui restait encore environ 40'000 fr. Il faut dès lors admettre que la fortune du recourant dépassait, dès le 1^er juin 2001, la limite de 25'000 fr. à partir de laquelle il n'avait plus droit au versement des prestations RMR.      

3.                     a) L'art. 49 al. 1 LEAC dispose que la violation des obligations liées à l'octroi de prestations RMR peut donner lieu à leur suppression et à la restitution des sommes perçues indûment, avec intérêt et frais. L'art. 39, al. 2 REAC précise que la suppression avec rétrocession des montants indûment touchés est prononcée lorsque le bénéficiaire dissimule l'exercice d'une activité lucrative ou ne signale pas des éléments de revenu ou de fortune qui dépassent les limites permettant de bénéficier du RMR, ou qui modifient de manière significative le montant des prestations allouées. Mais la restitution des prestations suppose que les conditions permettant une modification de la décision par laquelle les prestations ont été allouées soient remplies (ATF 122 V 367 consid. 3 p. 368). La jurisprudence distinge trois cas dans lesquels une décision en force peut faire l'objet d'une modification.

                        b) Une décision peut être modifiée aux mêmes conditions que celles applicables à la révision des décisions et arrêts des autorités judiciaires. Le Tribunal fédéral avait admis en droit fiscal, la possibilité de réviser les décisions de taxation en force et définitives comme une garantie de procédure découlant de l'art. 4 de l'ancienne Constitution fédérale de 1874 (aCst) lorsque les conditions applicables à la révision des arrêts du Tribunal fédéral posées aux art. 136 et 137 OJ étaient remplies (ATF 74 I 406 consid. 3; voir ultérieurement les ATF 111 Ib 210-211 consid. 1, 105 Ib 251-252 consid. 3a, 103 Ib 88 consid. 1; ainsi que G. Steinmann, Die Revision im Wehrsteuerrecht, in Revue fiscale no 34 p. 194 ss). Le Tribunal fédéral a ensuite appliqué cette jurisprudence au droit cantonal (ATF 76 I 7, 78 I 200). Ainsi, la révision d'une décision doit être admise comme un droit constitutionnel déduit de la constitution, même lorsqu'elle n'est pas prévue par un texte légal; la jurisprudence a précisé de la manière suivante les conditions requises pour admettre la révision d'une décision en force : l'autorité a rendu la décision en violation des règles essentielles de procédure; elle n'a pas tenu compte de faits importants qui ressortent du dossier; le requérant invoque des faits ou des moyens de preuve dont il n'aurait pas pu faire état dans la procédure antérieure. Mais il n'y a pas lieu à révision si celle-ci tend à faire corriger une erreur de droit ou à faire adopter une autre téhorie juridique, ni non plus si la demande est fondée sur une nouvelle appréciation des faits connus au moment où la décision a été prise. Une modification de la pratique ou de la jurisprudence suivie jusqu'alors ainsi que des arguments que l'administré aurait pu faire valoir déjà dans la procédure de recours ne sont pas des motifs de révision (ATF 98 Ia 568 consid. 5b 572-573 = JT 1974 I 194).

                        Une décision en force peut également être modifiée lorsque les conditions requises pour un réexamen de la décision sont remplies. Le Tribunal fédéral a aussi déduit de l'ancien art. 4 aCst. que l'autorité était tenue de se saisir d'une demande de nouvel examen si les circonstances s'étaient modifiées dans une mesure notable depuis la première décision ou si le requérant invoquait des faits et des moyens de preuve importants qu'il ne connaissait pas lors de la première décision ou dont il ne pouvait pas se prévaloir ou n'avait pas de raison de se prévaloir à cette époque (ATF 100 Ib 371 consid. 3a). L'autorité saisie d'une demande de réexamen doit d'abord contrôler si les conditions requises pour l'obliger à statuer sont remplies et dans l'affirmative entrer en matière sur le fond, au besoin compléter l'instruction et rendre une nouvelle décision au fond contre laquelle les voies de droit habituelles sont ouvertes. Si elle estime que les conditions pour une entrée en matière ne sont pas remplies elle peut refuser d'examiner le fond, le requérant pouvant alors recourir en se plaignant du fait que l'autorité inférieure aurait nié à tort l'existence d'un motif justifiant le nouvel examen. La requête de nouvel examen est donc admissible non seulement pour les motifs de révision énoncés aux art. 66 et 67 PA et 137 à 143 OJ, mais également en cas de modification notable des circonstances depuis la première décision (ATF 109 Ib 251, consid. 4a; voir aussi ATF 113 Ia 150-151 consid. 3a).

                        c) En l'espèce, la décision du centre social porte sur les prestations RMR versées à partir du mois de juin jusqu'au mois de décembre 2001. Pour octroyer les prestations, l'autorité s'est basée sur les déclarations du requérant qui disait n'avoir aucune fortune et elle a rendu une décision le 10 juillet 2001. Il convient donc d'examiner si les conditions justifiant une révision de cette décision sont remplies, que ce soit pour des motifs ayant trait à la révision ou au réexamen. Le recourant a présenté sa demande en vue de l'obtention du RMR le 9 mai 2001 et il a déclaré n'avoir aucune fortune; or, le 1^er juin 2001, il a fait virer sa prestation de libre-passage se montant à 166'289.55 fr. sur son compte bancaire et il a pu en disposer librement. Il n'a pas annoncé ce transfert au centre social qui lui versait les prestations RMR; ce dernier en a pris connaissance à la lecture du relevé bancaire qu'elle a demandé au recourant de produire dans le cadre d'un contrôle le 11 janvier 2002. Il s'agit de faits nouveaux déterminants pour l'octroi des prestations RMR qui n'étaient pas connus du centre social au moment où il a pris sa décision. Les conditions d'une révision sont ainsi remplies et l'autorité était en droit de rendre une nouvelle décision par laquelle elle demandait au recourant de lui rétrocéder les montants indûment touchés depuis le 1^er juin 2001 (art. 49 et 50 al. 2 LEAC; art. 39 et 18 al. 1 REAC) et lui supprimait aussi le droit aux prestations RMR, dès lors que la fortune du recourant dépassait à ce moment les limites fixées par la réglementation.

4.                     a) Le recourant soutient qu'il aurait à plusieurs reprises avisé les représentants du centre social, notamment C.________, qu'il allait "changer de compte pour son 2ème pilier" et qu'on lui aurait répondu "votre 2ème pilier ne compte pas, quel que soit le compte sur lequel vous l'avez".

                        b) Le principe de la bonne foi régit les rapports entre administration et administrés. C'est ainsi qu'un renseignement ou une décision erronés peuvent lier l'administration, si l'autorité est intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle a agi ou était censée agir dans les limites de sa compétence, que l'administré n'a pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu, qu'il se soit fondé sur celui-ci pour prendre des dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir un préjudice et que la loi n'a pas changé depuis le moment où le renseignement a été donné (ATF 121 I 65 consid. 2a p. 66 et les références citées).

                        c) En l'espèce, le représentant du centre social a admis que le recourant lui avait fait part de son intention de retirer le 2ème pilier, sans toutefois préciser à quel moment il allait le faire. Cette seule situation ne permet pas de s’opposer à la demande de restitution mais elle devra être prise en considération dans le cadre de l’examen de la bonne foi de recourant s’il demande une remise de l’obligation de restituer.

                        aa) L'obligation de réclamer les prestations indûment perçues étant clairement posée par le législateur, celui-ci a cependant voulu en pondérer les rigueurs en consacrant, comme c'est également le cas dans d'autres domaines du droit des assurances sociales (art. 47 LAVS, 95 al. 2 LACI et 25 LPAS), le principe de la remise de cette obligation. Les dispositions légales traitant du versement des prestations RMR s'inscrivent en effet dans le sillage de l'assurance-chômage (arrêt PS 2002/0187 du 1^er mai 2003). Le Service de prévoyance et d'aide sociales (SPAS), chargé par le législateur d'élaborer les directives nécessaires relatives au fonctionnement du RMR (art. 29 lit. B LEAC), a adopté le 31 mai 1999, une "Directive aux organes d'application du RMR concernant les décisions de restitution des prestations indûment touchées" (Manuel RMR Section No 5/Mai 1999). Selon cette directive l'autorité n'examine l'opportunité d'une remise totale ou partielle qu'après trois ans et dans les cas où l'administré est de bonne foi mais que sa situation financière ne permet pas d'envisager un remboursement sans le mettre dans une situation difficile; la demande de restitution est alors laissée en attente. Dans tous les autres cas, une décision de restitution est rendue immédiatement et la directive ne mentionne pas la possibilité de présenter une demande de remise.

                        bb) En ce qui concerne la restitution d'indemnités chômage, le Tribunal administratif, dont la jurisprudence a été confirmée par le Tribunal fédéral des assurances, a plusieurs fois jugé que l'autorité peut statuer sur une demande de remise seulement après l'entrée en force de la décision arrêtant le principe de la restitution (arrêt PS 2001/0024 du 3 juillet 2001 et les références citées DTA 1972 no 9 p. 20 ss, Tribunal fédéral des assurances, arrêt du 9 avril 1998 dans la cause C 141/97). Le tribunal a ainsi précisé que : "Aussi longtemps que le principe de la restitution n'a pas fait l'objet d'une décision définitive et exécutoire, l'autorité intimée n'est donc pas autorisée à statuer sur la demande de remise" (arrêt PS 2001/0088 du 29 octobre 2001).

                        cc) La loi sur le Service de l'emploi n'exclut pas expressément la possibilité de statuer à la fois sur le principe de l'obligation de restituer et la demande de remise. Mais dans le cas particulier, l'autorité ne s'est pas prononcée sur les conditions d'une remise de l'obligation de restituer et il n'y a dès lors pas de raison de s'écarter des principes retenus pour l'indemnité de chômage dans le cadre des prestations RMR. Le  requérant ne doit en effet pas être privé de la possibilité de demander une remise une fois que la décision de restitution des prestations a été confirmée par le tribunal.

5.                     Il résulte ainsi des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté en tant qu'il porte sur le principe de la restitution de la somme de 9'523.85 fr. et la suppression des indemnités RMR dès le 1^er janvier 2002. Le dossier de la cause est renvoyé à l'autorité intimée afin qu'elle statue, le cas échéant sur une demande de remise de l’obligation de restituer.

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                      Le recours est rejeté en tant qu'il porte sur le principe de la restitution de la somme de 9'523.85 fr. et la suppression des indemnités RMR dès le 1^er janvier 2002

II.                     Le dossier de la cause est renvoyé au Centre social intercommunal de la           Tour-de-Peilz pour qu'il statue, le cas échéant sur une demande de remise    de l’obligation de restituer

III.                     Il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.

Lausanne, le 30 novembre 2004

 

Le président:                                                                                                 La greffière.

 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.