CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
	Arrêt du 12 mai 2005
Composition	M. Vincent Pelet, président; Mme Dina Charif Feller et M. Marc‑Henri Stoeckli, assesseurs; Mme Michèle Meylan, greffière.

 

recourant

Secrétariat d'Etat à l'économie (seco), Marché du travail et assurance chômage, à Berne

  

autorité intimée

Service de l'emploi, Instance juridique chômage, à Lausanne

  

autorité concernée

Caisse cantonale de chômage, Division technique, à Lausanne

  

 

Objet	Indemnités pour réduction de l'horaire de travail
	Recours SECO contre décision du Service de l'emploi, Instance juridique chômage, du 28 mars 2003 dans la cause X.________ SA (préavis en faveur de l'octroi d'indemnités pour réduction de l'horaire de travail du 1er avril au 30 juin 2003)

 

Vu les faits suivants

A.                                L'entreprise X.________ SA est active dans le domaine de la construction et du génie civil. Au mois de janvier 2000, elle occupait six personnes. L'effectif de son personnel a été augmenté à huit personnes dans l'intervalle.

Le chiffre d'affaires de l'entreprise a été de 600'000 fr. en 1998 et 1999, de 500'000 fr. en 2000, puis de 400'000 fr. en 2001 (selon les indications fournies le 14 mars 2003) et en 2002.

B.                               En 1994, puis régulièrement dès le début de l'année 2000, l'entreprise X.________ SA a déposé des préavis de réduction de l'horaire de travail qui ont tous été admis par le Service de l'emploi, selon décisions:

- du 8 février 2000 (période du 9 au 29 février 2000),

- du 21 février 2000 (période du 1^er mars au 30 avril 2000),

- du 4 janvier 2001 (période du 8 janvier au 31 mars 2001),

- du 20 décembre 2001 (période du 14 janvier au 31 mars 2002),

- du 5 avril 2002 (période du 1^er avril au 30 juin 2002),

- du 16 octobre 2002 (période du 1^er novembre au 31 décembre 2002),

- du 13 janvier 2003 (période du 1^er janvier au 31 mars 2003).

C.                               Le 14 mars 2003, l'entreprise X.________ SA a annoncé une nouvelle réduction de l'horaire de travail pour la période du 1er avril au 30 juin 2003 en faveur de quatre de ses huit employés, pour un taux probable de perte de travail de 50 %. Dans une lettre accompagnant le formulaire, l’entreprise expose :

"En ce qui concerne la question n° 10, nous confirmons que nous avons bien analysé la situation qui doit être envisagée pour ces trois mois.

Nous ferons d’ores et déjà tout notre possible pour occuper notre main d’œuvre pendant cette période.

(…)

10.3                L’effectif du personnel des deux dernières années a varié, nous avons moins de personnel.

10.5                L’activité de l’entreprise X.________ SA est liée directement à celle de Y.________ SA ; nous vous prions donc de bien vouloir consulter les réponses qui ont été données par Y.________ SA, les démarches faites auprès des Services industriels de la Ville de Lausanne ont été formulées par écrit et nous pensons être également en 2003 au bénéfice de contrats passés avec Swisscom.

10.6                Après avoir répondu aux précédentes questions, nous ne pouvons rien prévoir pour ces prochains mois.

(…)

12.                    Nous supposons que cette baisse de travail n’est que passagère, à cause de la conjoncture actuelle."

 

Il y a lieu toutefois de préciser que, contrairement aux explications fournies par l'entreprise X.________ SA dans cette lettre, l'effectif de son personnel n'a pas diminué, mais au contraire augmenté pour passer de six à huit employés, comme mentionné sous lettre A ci-dessus. 

Par décision du 28 mars 2003, le Service de l'emploi a accordé l'indemnité de réduction de l'horaire de travail pour la période requise.

D.                               En date du 19 mai 2003, le seco a recouru en temps utile contre cette décision, concluant à son annulation. Le seco fait valoir que l'examen du formulaire déposé par l'entreprise X.________ SA comporte des indications succinctes, voire lacunaires. Il ajoute que la teneur des demandes ne s'est pas modifiée depuis la fin de l'année 2001 ; on y lit régulièrement la même explication: "nous supposons que cette perte de travail n'est que passagère, à cause de la conjoncture actuelle" ; une telle motivation serait insuffisante. Par ailleurs, expose encore le seco :

"(…) il y a lieu de remarquer que depuis 2001, l’entreprise n’a pas perçu d’indemnités de RHT, son chiffre d'affaires est cependant resté stable, et le nombre des employés a augmenté de 6 à 8 personnes. Aucun effort particulier pour trouver de nouveaux débouchés n’a été signalé, outre celui consistant en l’édition, par l’entreprise Y.________ SA à laquelle la requérante est directement liée, d’une plaquette de présentation de l'entreprise, et le contact par écrit auprès des services industriels de la Ville de Lausanne et de Swisscom pour le renouvellement des contrats pour  l’année en cours.

Il s’ensuit que la situation de l’entreprise s’est durablement stabilisée depuis 2001 et qu’aucun fait marquant exceptionnel n’est venu la modifier. Le fait que régulièrement au 1^er semestre de l’année le carnet de commandes soit peu rempli est devenu un fait régulier (cf. préavis du 18 février 2000, 14 décembre 2001, du 19 mars 2002, ainsi que du 19 décembre 2002), qui ne peut être considéré pour l’octroi d’indemnités de RHT. Le fait que la quantité de commandes ne soit pas en permanence suffisante est certes un élément difficile à gérer, surtout compte tenu de la conjoncture actuelle, mais force est de constater que cela devient la règle de nos jours dans l’industrie en général. De plus, en deux ans, l’entreprise a engagé, selon les demandes de préavis, deux collaborateurs/trices. Ce fait n’est pas, en règle générale, de nature à confirmer la détérioration de la situation économique d’une entreprise et donc la nécessité d’introduire de la RHT."

Dans ses déterminations du 23 juin 2003, le Service de l'emploi a maintenu sa décision. L’autorité intimée objecte au seco que la recourante présente la même demande, parce que le manque de travail trouve son origine dans la même raison : la dégradation de la conjoncture. Pour refuser toute indemnisation, relève l’intimée, il ne suffit pas de constater que la dégradation persistante de la conjoncture peut toucher n’importe quelle entreprise ; il convient d’examiner chaque entreprise comme un cas particulier, sans schématisme. En l’occurrence, conclut l’intimée, il s’agit de permettre à une entreprise active dans la région depuis de nombreuses années, qui dispose d’une situation saine, de faire face à une période qu’elle juge difficile, en lui permettant d’éviter des licenciements.

Invitée à présenter ses observations, l'entreprise X.________ SA n'a pas procédé. La Caisse cantonale de chômage a produit son dossier, sans déposer de déterminations.

 

 

Considérant en droit

1.                                a) Selon l'art. 31 al. 1er lit. b LACI, les travailleurs dont la durée normale du travail est réduite ou l'activité suspendue ont droit à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail lorsque la perte de travail doit être prise en considération. L'art. 32 al. 1er LACI précise que la perte de travail est prise en considération lorsqu'elle est due à des facteurs d'ordre économique et qu'elle est inévitable (lit. a), et si elle touche au moins 10% de l'ensemble des heures normalement effectuées par les travailleurs de l'entreprise (lit. b). Elle ne l'est pas, en revanche, si elle est due à des circonstances inhérentes aux risques normaux d'exploitation que l'employeur doit assumer ou si elle est habituelle dans la branche, la profession ou l'entreprise ou si elle est causée par des fluctuations saisonnières de l'emploi (art. 33 al. 1er lit. a et b LACI). Cette dernière disposition a pour but d'éviter de mettre à la charge de l'assurance-chômage des pertes de travail qui, en raison de leur caractère prévisible, ne devraient normalement pas entraîner de perte de gain pour les entreprises, celles-ci pouvant les prendre en compte notamment dans le calcul de leurs prix (Gerhards, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz I, n 71 ad art. 32-22 LACI); il y a lieu d'éviter qu'une entreprise ne renonce à reporter des pertes de travail prévisibles sur ses prix en comptant sur l'octroi de l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail et n'obtienne ainsi un avantage concurrentiel aux dépens de l'assurance-chômage (Saviaux, Les rapports de travail en cas de difficultés économiques de l'employeur et l'assurance-chômage, 1993, p. 188; Gerhards, op. cit., ch. 77 ad art. 32-33). Il s'agit aussi d'exclure des prétentions récurrentes à l'octroi de l'indemnité (ATF 121 V 371).

                        b) Doivent être considérées comme des risques normaux d'exploitation les pertes de travail habituelles, c'est-à-dire celles qui, d'après l'expérience de la vie, surviennent périodiquement et qui, par conséquent, peuvent faire l'objet de calculs prévisionnels (Gerhards, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, I, n. 69 ad art. 32-33 LACI). Ainsi, les pertes de travail susceptibles de toucher chaque employeur sont tenues pour des circonstances inhérentes aux risques d'exploitation généralement assumés par une entreprise; ce n'est que lorsqu'elles présentent un caractère exceptionnel ou extraordinaire qu'elles ouvrent le droit à une indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail (Gerhards, op. cit., n. 70 ad art. 32-33 LACI; ATF du 13 septembre 2000 dans la cause C113/00, et les références citées; Tribunal administratif, arrêts PS 1998/064 du 17 juin 1998 et PS 1995/286 du 26 janvier 1996). La question du risque normal d'exploitation ne doit pas être tranchée de manière identique pour tous les genres d'entreprises, ce risque devant au contraire être apprécié dans chaque cas particulier, compte tenu de l'ensemble des circonstances liées à l'activité spécifique de l'exploitation en cause (DTA 1989, p. 123).

     A titre d'exemple, on relèvera que la jurisprudence ne tient pas une crise économique générale et durable, susceptible de toucher n'importe quel employeur, pour un risque d'exploitation anormal ou extraordinaire, pas davantage que les variations du taux d'occupation dans une entreprise en raison d'une situation concurrentielle tendue. Dans le domaine de la construction, elle considère que les pertes de travail dues à des reports de délais d'exécution ou d'ouverture de chantiers, à l'annulation de travaux due à l'insolvabilité du maître de l'ouvrage, au retard d'un projet en raison d'une procédure d'opposition ou aux fluctuations du carnet de commandes, doivent être considérées comme des circonstances inhérentes aux risques normaux d'exploitation (ATF du 13 septembre 2000 dans la cause C113/00; DTA 1999 n. 10, 1998 n. 50, 1995 n. 20, et les références citées). Aussi les réductions de l'horaire de travail dans la branche de la construction ou les entreprises connexes, qui ont la même ou approximativement la même ampleur que les années précédentes, sont-elles réputées habituelles dans la branche ou l'entreprise (Circulaire RHT 01.92, ch. 78 in fine, p. 19). Les entreprises qui subissent des pertes de travail habituelles dans la branche, la profession ou l'entreprise ou des pertes à caractère saisonnier n'ont droit à l'indemnité que si les réductions de l'horaire de travail sont nettement dues à des motifs d'ordre économique, ont un caractère extraordinaire et sont importantes (Circulaire RHT 01.92, ch. 75, p. 18; Gerhards, op. cit., n. 70 ad art. 32-33; DTA 1995 p. 117). Un déficit dû à une fausse estimation des recettes publicitaires est également considéré comme faisant partie du risque normal d'exploitation d'une nouvelle entreprise de presse écrite (DTA 2000 n. 10). De même, la diminution de nuitées dans le secteur hospitalier, observée de longue date, relève d'une tendance générale dans le secteur de la santé et fait donc partie des circonstances inhérentes aux risques normaux d'exploitation qu'une clinique privée doit assumer (DTA 1999 n. 35); relève également de tels risques, pour un commerce de location de skis, l'absence de neige durant le mois de janvier (Tribunal administratif, arrêt PS 1996/077 du 30 octobre 1996).

Le Tribunal administratif a par contre considéré que ne constituaient pas des circonstances inhérentes aux risques normaux d'exploitation la survenance d'un conflit armé dans le golfe arabo-persique pour une agence de voyages voyant son activité réduite de ce fait (arrêt PS 1991/065 du 14 février 1992), un accident géologique (éboulement) ayant contraint une entreprise spécialisée dans la construction de fondations à ajourner plusieurs chantiers (arrêt PS 1995/286 du 26 janvier 2001) ou le fait, pour une entreprise de construction, que des articles de presse, en se faisant l'écho de sa situation financière critique et de sa possible fusion avec une autre société, ont eu pour effet de faire chuter les commandes de travaux (arrêt PS 1998/050 du 3 septembre 1998). De même, l'organisatrice de stages de canyoning qui renonce à la poursuite de cette activité en raison des pressions exercées par les autorités et les proches de victimes décédées lors de la pratique de ce sport, subit une perte de travail dont la cause ne lui est pas imputable et ne devait pas s'attendre à la tournure extraordinaire et inédite prise par les événements au printemps suivant le drame; cet état de fait, inévitable, excède les risques normaux d'exploitation (ATF 128 V 305).

2.                                En l'espèce, la perte de travail invoquée par l'entreprise X.________ SA à l'appui de son préavis du 14 mars 2003 est imputable, selon elle, à une situation conjoncturelle momentanément défavorable. Il apparaît toutefois que le carnet de commandes de l'entreprise est peu rempli au premier semestre de chaque année, ce qui a motivé précisément le dépôt régulier de préavis de réduction de l'horaire au début de chaque année. Or, comme on l'a vu, les fluctuations du carnet de commandes sont considérées par la jurisprudence comme habituelles dans le domaine spécifique de la construction, de sorte que les pertes de travail consécutives doivent être considérées comme des circonstances inhérentes aux risques normaux d'exploitation (DTA 1999 no 10 p. 51 consid. 4a). En présence d'un fait devenu régulier, ne présentant pas le caractère exceptionnel ou extraordinaire requis, il appartenait donc à l'entreprise X.________ SA de prévoir les ressources suffisantes pour pouvoir y faire face, sans devoir faire appel à l'assurance-chômage. A cet égard, le seco relève que l’entreprise en cause n’a pas fourni la preuve d’efforts particuliers pour tenter de trouver de nouveaux débouchés (sauf l'édition, par l'entreprise Y.________ SA, à laquelle l'entreprise X.________ est liée, d'une plaquette de présentation, et les contacts pris avec les Services industriels de la ville de Lausanne et Swisscom, déjà invoqués depuis 2001). Par ailleurs, en deux ans, l'entreprise X.________ SA a engagé, selon les préavis déposés, deux collaborateurs, ce qui n'est pas propre à démontrer une détérioration de la situation économique d'une entreprise et donc la nécessité d'octroyer une indemnité pour réduction de l'horaire de travail.

Les circonstances invoquées appartiennent donc, comme le relève à juste titre l'autorité recourante, au risque inhérent à ce genre d'entreprise, de sorte qu'il ne se justifiait pas, au regard de la jurisprudence précitée, de donner suite à la demande d'indemnité.

3.                                Fondé, le pourvoi doit donc être admis et la décision dont est recours annulée.

Le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 103 LACI).

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                      Le recours est admis.

II.                     La décision du Service de l'emploi, Instance juridique chômage, du 28 mars 2003 est annulée.

III.                     Le présent arrêt est rendu sans frais.

 

Lausanne, le 12 mai 2005

 

Le président:                                                                                     La greffière:

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

 

La présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :

a)    quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;

b)    pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;

c)    quels moyens de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.

La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.