	CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
	Arrêt du 19 novembre 2004
Composition	M. Eric Brandt, président; Dina Charif Feller et Rolf Wahl, assesseurs.
recourant		A.________, 1********, à Z.________,

Centre social régional de Lausanne, à Lausanne,

autorité concernée

Service de prévoyance et d'aide sociales, à Lausanne

Objet

Recours BULUNUR Ayhan contre décision du Centre social régional de Lausanne du 22 mai 2003 (suppression de l'aide sociale)

Vu les faits suivants

A. A.________ est né le 5 juillet 1955; après avoir épuisé les indemnités du revenu minimum de réinsertion, il a requis et obtenu les prestations de l'aide sociale vaudoise dès le mois de mars 2001; la décision du Centre social régional de Lausanne du 12 avril 2001 fixe le montant de l’aide accordée de la manière suivante : un forfait I et II de 1'110 fr. auquel s’ajoute un loyer de 604 fr.75, soit un total de 1'714 fr.75 ; ce montant lui a régulièrement été versé jusqu'au mois d’avril 2003.

B. Par décision du 22 mai 2003, le Centre social régional de Lausanne a décidé de supprimer les prestations de l'aide sociale à partir du mois de mai 2003 ; A.________ avait refusé sans motifs objectifs un emploi d'une année qui lui avait été proposé en date du 8 mai. La décision précise encore que le Centre social reprendrait l'examen de la demande si des changements intervenaient dans la situation de l'intéressé.

C. A.________ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 28 mai 2003; il conclut à l'annulation de la décision attaquée. Le Centre social régional s'est déterminé sur le recours le 16 juin 2003 en concluant à son rejet. Le tribunal a ensuite accordé l'effet suspensif au recours limité au forfait I réduit de 15 %.

Le tribunal a tenu une audience le 15 janvier 2004 en présence des parties et il a procédé à l’audition de plusieurs témoins. Le procès verbal mis au net à la suite de l’audience a la teneur suivante :

« Se présentent :

- le recourant A.________, personnellement,
- pour le Service social et du travail, Mme B.________, juriste.

Le recourant précise qu'il a une expérience professionnelle d'aide serrurier et qu'il a notamment travaillé par l'intermédiaire d'entreprises de personnels temporaires, pour les sociétés X.________ et Y.________ entre 1991 et 1994. En 1994, il s'est marié; il s'agit d'un mariage religieux célébré en Turquie. Un enfant est issu de cette union, qui vit avec sa mère en Turquie, actuellement âgé de quatre ans. En ce qui concerne les circonstances dans lesquelles le recourant a refusé l'emploi proposé, il précise qu'un désaccord était survenu au sujet des vacances. Comme il n'était plus retourné en Turquie depuis une longue période, il souhaitait pouvoir passer un mois pour retrouver sa femme et son fils pendant l'été. Mais aucune garantie ne lui a été donnée à ce sujet.

Le tribunal procède à l'audition du témoin C.________, responsable du programme communal d'emplois temporaires (PCET). Il explique que le programme est destiné à procurer un emploi d'une année aux personnes bénéficiant de l'aide sociale vaudoise. Il dispose d'un potentiel de quatre à huit postes par année et doit lui-même organiser le travail de ses employés par des prestations qu'il effectue auprès des maîtres de l'ouvrage, en général les services communaux concernés qui lui commandent des travaux comme ils le feraient à d'autres entreprises; il présente des soumissions comme les entreprises privées et il doit assurer une qualité de travail. Au mois de mai 2003, il avait reçu plusieurs adjudications notamment pour le collège de Béthusy, le collège de l'Arzilier et le stand de Vernand. Il s'agissait notamment de travaux de réfection de vitrages. Il recherchait en particulier deux postes pour le début du mois de mai, respectivement le 1^er et le 15 mai 2003 pour des travaux à réaliser au collège de Béthusy. Un poste était en outre recherché pour le début du mois de juin. En ce qui concerne les vacances, la règle établie pour éviter les abus consiste à autoriser le départ en vacances dès que le droit aux vacances correspond au temps du travail déjà effectué. Compte tenu d'une éventuelle prise d'emploi du recourant au mois de mai 2003, ce dernier aurait eu droit entre cinq et six jours de vacances à la fin du mois de juillet 2003. Les travaux à réaliser étaient des travaux de peinture et de menuiserie. De tels travaux pouvaient être effectués par des personnes sans formation comme le recourant dès lors que l'équipe comporte un personnel d'encadrement expérimenté. La possibilité de bénéficier d'un emploi dans le cadre de ce programme d'occupation est une chance pour le demandeur d'emploi à l'aide sociale car le revenu est nettement plus élevé que celui des programmes d'occupation habituels et il permet d'obtenir un nouveau droit à l'assurance-chômage. En plus, le programme de travail comprend une phase de formation notamment dans le domaine de la menuiserie, profitable pour la recherche d'un nouvel emploi. Pour recruter les bénéficiaires, il demande à l'Office régional de placement de rechercher les candidats adéquats pouvant participer à de tels programmes; il était en contact avec M. D.________ à cet effet. Dans la mesure où une place serait à nouveau disponible, il serait prêt à engager le recourant s'il fait preuve d'une motivation suffisante et accepte la réglementation prévue pour les vacances. A la question de savoir si le recourant serait prêt à accepter un tel emploi temporaire, il répond par l'affirmative mais produit un certificat médical concernant un problème de dos qu'il a depuis de nombreuses années, sans toutefois avoir été empêché de travailler.

Le tribunal procède ensuite à l'audition de Mme E.________, assistante sociale au Centre social régional qui a été chargée du recourant lorsqu'il s'est inscrit pour bénéficier des prestations de l'aide sociale. L'Office régional de placement connaissait déjà l'intéressé pendant sa période de chômage et de RMR et ne pouvait plus faire grand chose pour l'aider dans ses recherches de placement. Elle a exigé l'établissement de dix offres d'emplois par mois. Comme ses démarches n'ont pas donné de résultats, l'Office régional de placement a accepté de reprendre en charge le recourant dans le courant du mois de décembre 2002. Le 12 mai 2003, elle a reçu un téléphone de M. D.________ lui signalant que le recourant avait refusé le programme communal d'emploi temporaire qui lui avait été proposé. Elle a alors pris l'initiative de l'appeler pour lui demander plus de précisions. Il a répondu qu'il avait pris ses dispositions pour partir en vacances pendant l'été et qu'il devait ainsi refuser le travail. Mme E.________ a alors expliqué au recourant tous les avantages de la proposition de travail. Elle a ensuite fait des démarches auprès de l'Office régional de placement pour négocier et obtenir en faveur du recourant la possibilité de partir deux semaines en vacances pendant l'été 2003. Elle a rappelé le recourant pour lui annoncer qu'il avait effectivement une possibilité de prendre deux semaines de vacances pendant l'été mais ce dernier est resté sur sa position. Mme E.________ a alors averti le recourant des suites que pouvait entraîner son refus notamment la réduction ou la suppression de l'aide sociale. Ce dernier a répondu qu'il n'était pas possible de supprimer l'aide sociale à une personne vivant en Suisse; il a aussi parlé des inconvénients que ce travail pouvait entraîner pour lui notamment l'obligation de payer des impôts sur son revenu. Mme E.________ insiste sur le fait qu'elle a formellement averti l'intéressé des graves conséquences que pouvait impliquer le refus du travail proposé, le recourant ayant persisté dans son refus malgré ces avertissements. Mme E.________ a présenté la situation au chef du bureau qui a soumis le dossier à la Commission des situations et sanctions. La commission a considéré qu'il s'agissait d'un abus de droit, et elle a décidé à l'unanimité de supprimer l'aide sociale; la décision a été ratifiée le même jour par le chef de service.

Le tribunal procède ensuite à l'audition du témoin F.________. Le témoin travaille comme conseiller en placement auprès de l'Office régional de placement de Lausanne. Il suit les personnes qui souhaitent retrouver un emploi, non seulement les chômeurs mais également les bénéficiaires de l'aide sociale qui sont aptes au placement. A la suite d'un entretien avec le recourant le 27 décembre 2002, il a été convenu de l'inscrire à nouveau auprès de l'Office régional de placement. Le recourant a produit les recherches d'emploi requises, il s'est présenté aux rendez-vous d'entretien régulièrement. Il n'y avait toutefois pas de possibilité de lui proposer des emplois jusqu'à ce que M. D.________ lui transmette la liste des postes vacants pour le programme communal d'emplois temporaires; M. F.________ a estimé qu'il s'agissait alors d'une mesure favorable pour le recourant et lui a donc proposé cette offre en l'invitant à prendre contact avec M. D.________. A la suite du refus opposé par le recourant à cette proposition, M. F.________ a estimé qu'il n'était plus nécessaire de suivre le recourant qui n'avait pas démontré ainsi sa volonté de retrouver du travail.

Le tribunal procède ensuite à l'audition du témoin G.________, également conseiller en placement auprès de l'Office régional de placement. Dans le cadre de son travail, il était chargé d'effectuer une présélection des candidats pouvant bénéficier du programme communal d'emplois temporaires. Il était le responsable des contacts avec M. H.________ et devait examiner si le profil des candidats présélectionnés répondait aux exigences requises. Il précise que le programme communal d'emplois temporaires comporte un encadrement permettant au bénéficiaire d'acquérir les connaissances nécessaires notamment dans le domaine de la menuiserie et que le recourant, par son expérience professionnelle d'aide serrurier, répondait tout à fait au profil requis. M. H.________ lui a signalé qu'il venait de recevoir un travail important pour le stand de Vernand à réaliser dans le courant du mois de juillet et qu'il avait besoin de personnel supplémentaire (3 à 4 postes) à engager en mai et en juin. M. D.________ a alors effectué une présélection dans les dossiers déjà proposés par M. F.________. Il a retenu le dossier du recourant et il a pris contact avec lui pour expliquer la philosophie du programme communal d'emplois temporaires, qui lui permettait de recréer un lien avec le monde du travail et ouvrir à nouveau un droit à l'assurance-chômage avec un salaire correspondant à ceux de la pratique. Le recourant lui a alors fait part de son intention de partir en vacances pendant l'été et de son désir de pouvoir débuter l'emploi dans le courant du mois de septembre. M. D.________ lui a alors indiqué que seuls quinze jours de vacances pouvaient être envisagés dans la mesure où le responsable du programme communal d'emplois temporaires donnait son accord et il a accordé au recourant un délai pour bien réfléchir à la proposition en lui demandant de le rappeler le 9 mai. Le recourant n'a pas répondu le 9 mai; il a pris contact seulement le 12 mai pour indiquer qu'il refusait le programme. A cet égard, le témoin E.________ précise que lors de l'entretien mensuel du 9 mai, le recourant ne lui a pas parlé de l'emploi qui lui était proposé dans le cadre du programme communal d'emplois temporaires en se limitant à produire ses listes de recherches d'emplois. M. D.________ confirme que le recourant lui a indiqué qu'il n'était pas disponible avant le mois de septembre.

Le tribunal pose alors la question de la durée des vacances prises par le recourant depuis qu'il bénéficie des prestations de l'aide sociale. Il est constaté qu'aucun contrôle n'est effectué pendant les mois de juillet et d'août car l'assistante sociale chargée de son dossier part en vacances au début du mois de juillet et le recourant qui affirme être en vacances au mois d'août se présente seulement à son retour. Il est constaté qu'en 2001, le recourant s'était présenté le 5 juillet pour l'entretien mensuel avant les vacances et le 24 août après les vacances. En 2002, l'entretien mensuel s'est déroulé le 7 juillet et le nouvel entretien après les vacances le 6 septembre. Le recourant n'indique pas clairement les périodes pendant lesquelles il part en Turquie pendant les vacances d'été. Il fait mention du mois de juillet, mais du mois d'août également et du début du mois de septembre. M. D.________ confirme encore une fois que le recourant lui a clairement indiqué qu'il n'était pas disponible avant le début du mois de septembre. Le recourant le conteste sans toutefois préciser la date qui était prévue pour son départ en vacances en Turquie en 2003.

La représentante du Service social et du travail précise encore que la sanction de la suppression de l'aide sociale est une mesure extrêmement rare qui est prise uniquement dans les cas d'abus manifestes du bénéficiaire de l'aide sociale. Toutefois, si les conditions qui ont justifié la suppression de l'aide sociale se modifient, notamment si les efforts de l'intéressé pour reprendre un emploi paraissent à nouveau suffisants ou qu'il retrouve effectivement un travail, cette sanction peut être levée, l'aide sociale n'ayant du reste plus à intervenir lorsque le bénéficiaire retrouve un emploi. Le tribunal précise encore au recourant qu'indépendamment de l'issue du recours, il lui appartient d'effectuer toutes les démarches nécessaires pour retrouver un emploi, notamment s'inscrire auprès de l'office régional et accepter toutes les propositions de travail et étendre ses recherches d'emploi. »

Les parties ont eu la possibilité de se déterminer sur le procès verbal. Par la suite, dès le 17 février 2004, A.________ a régulièrement produit au tribunal des offres d'emplois jusqu'à l'audience, puis des certificats médicaux d'incapacité de travail après l'audience.

Considérant en droit

1. Le recours a été déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 24 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (ci-après : LPAS) et il remplit au surplus les conditions de forme requises à l'art. 31 LJPA; il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. a) Avant l'entrée en vigueur de la nouvelle Constitution fédérale, la doctrine et la jurisprudence fédérale ont considéré qu'il existait un droit fondamental non écrit au maintien du minimum vital (Existenzminimum) découlant implicitement de la constitution fédérale (ATF 121 I 367, JT 1997 I 278; ATF 122 I 101; ATF 122 II 193, JT 1998 I 562). Ce droit ne garantissait pas un revenu minimal, mais uniquement ce qui était indispensable au maintien d'une existence décente, prévenant de cette façon un état de mendicité qui serait indigne de la condition humaine; il appartenait en outre à la collectivité compétente de déterminer, sur la base de sa législation, le mode et l'ampleur des prestations qui s'imposaient dans le cas concret (ATF 121 I 367 consid.3b p. 375 = JT 1997 I 278).

b) Le droit à des conditions minimales d'existence a été introduit à l'article 12 de la nouvelle Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.), entrée en vigueur le 1er janvier 2000. Sous le titre "Droit d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse", l'art. 12 Cst. est formulé comme suit :

"Quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine".

Cela signifie que toute personne dans le besoin a le droit de bénéficier d'une assistance sociale minimale, à la fois matérielle (moyens indispensables à une existence conforme à la dignité humaine) et personnelle (conseils et assistance). Le message du 20 novembre 1996 relatif à la nouvelle constitution fédérale précise que : "sur le plan de la justiciabilité, le droit de mener une existence conforme à la dignité humaine a ainsi acquis le rang de droit fondamental, dans la mesure où toute personne peut s'en prévaloir devant un tribunal" (FF 1997, I, p. 152). L'exigence d'une situation de besoin dans la norme constitutionnelle montre le caractère subsidiaire des prestations d'assistance (voir ATF non publié du 4 mars 2003 rendu en la cause 2P.147/2002). L'aide sociale a ainsi pour tâche fondamentale de garantir des conditions d'existence minimales aux personnes dans le besoin; il s'agit d'une notion générique qui englobe, d'une part, les prestations garantissant le minimum vital, et, d'autre part, un large éventail d'aides allant au-delà de la simple garantie de l'existence élémentaire" (FF 1997, I, p. 152 et la référence à F. Wolffers). C’est en principe le droit cantonal qui fixe la portée et l'étendue des mesures d'aide en faveur des personnes se trouvant dans des situations de détresse et qui ne sont pas en mesure de subvenir à leur entretien, sous réserve des compétences propres de la Confédération (Andreas Auer, Giorgio Malinverni, Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, 2000, n. 1507, p. 687-688).

c) Le droit vaudois concrétise le principe constitutionnel du droit d'obtenir une aide dans des situations de détresse par la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (ci-après : LPAS). L'art. 3 LPAS prescrit que l'aide sociale a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales, notamment par des prestations financières (al. 1); ces prestations sont subsidiaires aux autres prestations sociales fédérales ou cantonales et à celles des assurances sociales; elles peuvent, le cas échéant, être versées en complément (al. 2). Aux termes de l'art. 17 LPAS, l'aide sociale est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires à satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables. L'exposé des motifs précise au sujet de l'art. 17 LPAS qu'il y a lieu d'opérer une distinction entre les besoins vitaux (nourriture, logement, vêtements, soins médicaux) et les besoins personnels (déplacements, cotisations d'assurances, formation professionnelle, vacances des enfants, etc.) (BGC printemps 1977, p. 758).

3. Le droit à l'aide sociale, tel qu’il est garanti par la Constitution fédérale n'est pas un droit absolu. Il peut être réduit, limité dans le temps ou supprimé lorsque les conditions requises pour apporter des restrictions aux droits fondamentaux sont remplies (art. 36 Cst.). La restriction doit alors reposer sur une base légale, être justifiée par un intérêt public suffisant, respecter le principe de proportionnalité et ne pas porter atteinte au noyau intangible du droit fondamental en cause (ATF 122 II 193 consid. 2c p. 197 voir aussi Félix Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, Berne 1993, p. 166).

a) Le Tribunal fédéral a admis que, même sans base légale, le retrait total du droit à des prestations peut être prononcé lorsque la personne assistée se comporte de façon abusive (ATF 121 I 367 c. 3b, JdT 1997 I 278; Wollfers, op. cit. 1993, p. 168). En effet, l'interdiction de l'abus de droit est un principe général du droit valable dans l'ensemble de l'ordre juridique sans qu'une disposition expresse ne soit nécessaire (cf. ATF 119 Ia 221 c. 5a, JdT 1994 IV 190; ATF 116 II 497 c. 3, JdT 1992 I 653). Une base légale formelle n'est dès lors pas indispensable à la suppression des prestations d'assistance dans la mesure où les motifs de retrait représentent une application de l'interdiction générale de l'abus de droit. Doivent être considérés comme de telles concrétisations de ce principe les motifs de réduction liés à la violation d'obligations que la personne assistée doit respecter, suivant le type d'assistance, afin de pouvoir prétendre aux prestations, même si ces obligations ne sont fixées que partiellement dans la loi (cf. Anne Mäder/Ursula Neff, Vom Bittgang zum Recht, Berne 1998, pp 65 ss; Wolffers, op. cit. 1993, pp 105 ss) (ATF 122 II 93 c. 2c ee, JdT 1998 I 562). Constitue notamment un cas d'abus de droit le fait d'utiliser une institution, de façon contraire au droit, pour la réalisation d'intérêts que cette institution n'a pas pour but de protéger (ATF 121 I 367 c. 3b et les arrêts cités).

b) La doctrine n'est pas unanime sur la question de savoir si un abus de droit peut justifier la suppression totale des prestations d'aide sociale. Jörg Paul Muller est d'avis que le droit à l'aide sociale ne peut pas se perdre, fût-ce en cas d'abus de droit, dès lors qu'il a trait à la dignité humaine : on ne pourrait pas y renoncer davantage qu'à l'interdiction des traitements inhumains de l'art. 3 CEDH. Kathrin Amstutz précise à quelles conditions un abus de droit à l'aide sociale peut être retenu. L'intéressé doit tout d'abord avoir manifestement provoqué son dénuement dans le seul but de percevoir des prestations : en dehors de cette hypothèse, soit il ne se trouvera pas dans une situation de besoin d'aide, soit il s'y trouvera sans que le reproche puisse lui en être fait. Il doit ensuite avoir affecté délibérément ces prestations à un but qui n'est pas celui de l'aide sociale. Le Tribunal administratif en conclut "que l'on adhère ou non au point de vue exprimé par les auteurs précités, on ne conçoit en tout cas pas qu'un abus de droit à l'aide sociale soit retenu là où celui qui en sollicite l'octroi n'est pas en mesure de mettre fin à sa situation de requérant de son propre mouvement" (PS 2002/0180 c. 3 b et c; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, p. 179 et 180; Kathrin Amstutz, Das Grundrecht auf Existenzsicherung, Berne 2002, p. 304 ss, spéc. 310 ss). Sans toutefois examiner la question sous l'angle de l'abus de droit, le Tribunal fédéral a aussi admis que l'aide sociale puisse être refusée au requérant qui, en acceptant l'emploi convenable qui lui était proposé, pouvait par lui-même se procurer les moyens d'existence garantis par la Constitution (ATF 2P147/2002 du 4 mars 2003).

c) En l'espèce, un travail correspondant aux qualifications du recourant lui a été proposé pour une période d'une année, qui lui aurait permis de mettre fin à sa situation de chômeur sans droit dans laquelle il se trouvait. Le recourant a clairement été averti des conséquences d'un refus de la prise d'emploi, notamment du risque d’une suppression des prestations de l’aide sociale. Il est vrai que le recourant souhaitait pouvoir rendre visite à sa famille en Turquie pendant les vacances d'été, mais il avait la possibilité de reporter ou de déplacer ses vacances dès que cela pouvait convenir à son nouvel employeur. Au demeurant, des discussions entre l'assistant social et l'employeur ont eu lieu pour envisager la possibilité de lui accorder 15 jours de vacances pendant l'été. En définitive, il apparaît que le recourant a refusé l'emploi qui lui était proposé pour des motifs de convenance, de sorte qu'il se trouve dans une situation très proche de l'abus en revendiquant les prestations de l’aide sociale.

C'est donc à juste titre que l'autorité intimée a supprimé les prestations de l'aide sociale tout en réservant la possibilité de réexaminer sa décision si les circonstances se modifiaient. A cet égard, le tribunal tient à préciser que, pour tenir compte du principe de proportionnalité, cette mesure ne saurait excéder une période de six mois au terme de laquelle l'autorité intimée doit réexaminer la situation du requérant pour déterminer s’il remplit à nouveau les conditions permettant l'octroi des prestations de l'aide sociale, ce qui semble vraisemblable en l’espèce, compte tenu des preuves de recherches d’emploi produites par le recourant pendant la procédure de recours.

4. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. Il n'y a en outre pas lieu de percevoir de frais de justice ni d'allouer de dépens.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision du Centre social régional de Lausanne du 22 mai 2003 est maintenue.

III. Il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.

jc/Lausanne, le 19 novembre 2004

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.