CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt
du 6 avril 2004

sur le recours interjeté par X.________, ********, représentée par Me Olivier Burnet, avocat, à Lausanne,

contre

la décision du Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires du 13 mai 2003 (avances sur pensions).

* * * * * * * * * * * * * * * *

Composition de la section: M. Jacques Giroud, président; Mme Dina Charif Feller et M. Patrice Girardet, assesseurs.

Vu les faits suivants:

A.                     X.________ a ouvert action en divorce le 11 août 1993. Par la voie des mesures provisionnelles, le Président du Tribunal du district de Cossonay lui a alloué des pensions alimentaires pour elle et ses enfants à la charge de son mari. Celui-ci ne s'acquittant pas de son dû, l'intéressée a sollicité l'intervention du Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires (BRAPA) le 13 septembre 1993. Cette autorité lui a alloué des avances depuis lors.

                        Auparavant, le 5 septembre 1993, X.________ avait ouvert une seconde action en divorce au Portugal. Le 13 février 1996, le juge portugais a prononcé le divorce des conjoints en se bornant apparemment à statuer sur le principe sans traiter les effets accessoires. Le 6 mai 1996, le mari a conclu à ce que la cause en divorce pendante devant le Tribunal du district de Cossonay soit rayée du rôle compte tenu de cette décision portugaise. Cette procédure incidente a été clôturée par arrêt du Tribunal fédéral du 4 décembre 1997, dont il ressort que le Tribunal du district de Cossonay demeure compétent pour statuer sur les seuls effets accessoires du divorce.

                        Le BRAPA a déposé plainte pénale pour violation d'une obligation d'entretien contre le mari. Consultant le dossier constitué par le juge d'instruction, il a constaté que, par son avocat portugais, Me Esteves, agissant devant le tribunal de Monçao, X.________ avait passé le 7 avril 1997 une convention prévoyant qu'une pension globale d'environ 200 francs par mois en faveur de ses enfants avait été mise à la charge de son ex‑mari, dès avril 1997. Il a également constaté que, par le même avocat, l'intéressée avait passé le 29 juin 2001 une nouvelle convention judiciaire selon laquelle les pensions en faveur des enfants échues en juin 2001 devraient faire ultérieurement l'objet d'une compensation dans le cadre d'un "procès d'inventaire".

B.                    Par décision du 13 mai 2003, le BRAPA a réclamé à X.________ la restitution des avances qu'il lui avait octroyées d'avril 1997 à mars 2003, par 34'535 francs. Il a considéré d'une part que les pensions alimentaires fixées par le juge portugais avaient remplacé celles qui l'avaient été par le juge suisse, d'autre part que ces pensions avaient été payées par compensation jusqu'au 30 juin 2001. Pour la période du 1^er juillet 2001 au 31 mars 2003, il a considéré que l'intéressée n'était "sûrement pas en mesure" de prouver que des contributions d'entretien n'avaient pas été versées ou compensées. Enfin, sans que sa décision ne l'indique expressément, le BRAPA a supprimé ses avances postérieurement au mois de mars 2003.

                        X.________ a recouru contre cette décision par acte du 13 juin 2003 de son conseil, l'avocat Olivier Burnet, en concluant à son annulation. Elle a fait valoir qu'elle ignorait l'existence d'une convention judiciaire signée le 7 avril 1997 relative à des pensions alimentaires. Sur interpellation du juge instructeur du 25 juillet 2003, elle a déclaré qu'elle ignorait tout d'une procédure d'exécution relative aux dites pensions, dont certaines pièces du dossier pénal faisaient état; elle a cependant admis qu'elle avait "entendu dire, par sa mère, que l'avocat Esteves aurait récupéré un très faible montant sur les sommes dues et que celui-ci l'aurait conservé pour payer ses honoraires".

                        Le BRAPA n'a pas déposé de réponse au recours dans le délai qui lui avait été fixé, prolongé au 15 août 2003.

                        Le juge instructeur a fait verser au dossier la photocopie de certains éléments du dossier pénal.

 

Considérant en droit:

1.                     Selon l'art. 20b de la loi sur la prévoyance et l'aide sociales (LPAS), l'Etat peut accorder aux créanciers d'aliment qui se trouvent dans une situation économique difficile des avances sur les pensions futures. Quant à l'art. 21 al. 3 du règlement d'application (RPAS), il prévoit que les avances peuvent être refusées ou supprimées et le remboursement des montants indûment touchés exigé, si le bénéficiaire tait des faits importants ou dissimule des pièces utiles.

                        Pour considérer comme indues au sens de cette dernière disposition les avances sur pensions alimentaires versées en application d'une décision en force, il s'impose de révoquer celle-ci, ce qui n'est possible qu'en présence de motifs de révision (Tribunal administratif, arrêt PS 2003/0224 du 29 décembre 2003). Ce sera le cas lors de la découverte de faits ou de moyens de preuves nouveaux ou d'inexactitudes manifestes susceptibles de conduire à une appréciation juridique différente d'une situation donnée; sont seuls pertinents les faits qui existaient déjà au moment de la première décision, mais qui étaient inconnus sans faute ou restés non prouvés (ATF 122 V 21, consid. 2a).

2.                     a) En l'espèce, l'autorité intimée a découvert que, tout en bénéficiant d'avances sur des pensions fixées par le juge suisse, la recourante avait agi au Portugal contre son ex-mari en paiement de pensions supplémentaires. Cette circonstance n'est cependant de nature à fonder une révision autorisant la restitution d'un indu que dans la mesure où la recourante se serait procuré un gain. Dans le cas contraire en effet, le comportement de l'intéressée n'aurait aucune incidence sur l'appréciation juridique de sa situation par l'autorité intimée. En d'autres termes, le fait que la recourante ait saisi le juge portugais d'une demande contre son ex-conjoint n'est pas déterminant en lui-même, seuls pouvant justifier une révision les faits dont on peut admettre qu'ils auraient conduit l'autorité, si elle les avaient connus, à statuer dans un sens différent (Beerli-Bonorand, Die ausserordentlichen Rechtsmittel in der Verwaltungsrechtspflege des Bundes und der Kantone, 1985, p. 107). Or, il n'est pas établi que la recourante ait obtenu un paiement de la part de son ex-mari, de sorte que la décision de lui octroyer des avances sur pensions n'a pas à être modifiée au seul motif qu'un procès a été conduit au Portugal.

                        b) Certes le dossier pénal fait-il apparaître que des paiements de contributions d'entretien ont été convenus ou ordonnés au Portugal. Mais il n'est pas établi qu'ils aient été effectués, aucune pièce, tel un relevé de compte bancaire ou une quittance, ne venant l'attester; il n'y a au surplus pas à présumer que la recourante ment lorsqu'elle déclare n'avoir rien obtenu.

                        c) Certes encore la recourante a-t-elle admis en procédure avoir appris par sa mère demeurée au Portugal que son avocat y aurait obtenu un certain montant qu'il aurait conservé en paiement de ses honoraires. Mais, indépendamment du fait que la recourante laisse entendre que cet avocat aurait agi sans pouvoirs, de sorte que l'on doit se demander si elle peut dans de telles circonstances se voir imputer un accroissement de fortune, on ignore tout du montant perçu par ce mandataire : il n'est donc pas possible en l'état de chiffrer l'indu et, partant, de justifier une révision.

                        d) Certes enfin, la convention du 29 juin 2001 passée par le mandataire portugais de la recourante fait-elle état d'une compensation de certaines contributions d'entretien à intervenir dans le cadre d'un "procès d'inventaire". Il semble donc que la recourante aurait pu obtenir de cette manière un paiement. Mais, outre que l'on ignore si les conditions d'une compensation se sont réalisées et que la recourante nie avoir eu connaissance d'un tel accord, de sorte que des investigations complémentaires seraient nécessaires pour s'assurer de la réalité de celui-ci et de son exécution, l'autorité intimée n'a pas pris en considération le montant particulier des contributions d'entretien sur lequel il portait. En effet, retenant que ces contributions fixées par le juge portugais remplaçaient celles que le juge suisse avait fixées et constatant que la convention du 29 juin 2001 portait sur l'entier de l'arriéré, elle a considéré que son exécution avait conféré un caractère indu à l'entier de ses avances. En réalité, rien ne permet d'admettre une telle substitution, à défaut d'une règle la prévoyant et les juges suisse et portugais ayant agi apparemment à l'insu l'un de l'autre. Ce n'est donc qu'à concurrence du montant particulier que la recourante aurait reçu au Portugal qu'une révision de la décision d'octroi du BRAPA aurait pu intervenir.

                  e) Au vu de ce qui précède, la décision attaquée s'avère insuffisamment motivée en ce qui a trait à la restitution d'avances versées indûment. Seules des sommes effectivement perçues par la recourante pourraient donner lieu à cette restitution. La cause sera dès lors renvoyée à l'autorité intimée, afin qu'elle établisse la réalité et l'ampleur de cette perception. Ce devra être avec le concours actif de l'intéressée, qui produira les relevés de ses comptes bancaires, déliera l'avocat Esteves du secret professionnel et donnera toutes explications au sujet des procédures conduites au Portugal. Si elle devait retenir des informations ou tarder à les donner, l'autorité intimée statuera à nouveau en l'état de son dossier, en considérant le cas échéant que la recourante n'établit pas son besoin d'avances sur pensions alimentaires.

3.                     L'autorité intimée a également mis fin à ses prestations à compter du 1^er avril 2003. Cette décision ne pouvait pas être fondée sur le fait que des contributions d'entretien seraient désormais assurées à la recourante au Portugal : il n'y a en effet pas à considérer, on l'a vu, que le juge portugais se serait valablement substitué au juge suisse ou que des contributions seraient effectivement versées au Portugal.

                        On doit en revanche examiner si le texte de l'art. 21 al. 3 RPAS pouvait constituer la base légale d'une suppression ex nunc motivée non pas par l'absence pour l'avenir d'un besoin de l'intéressé mais au titre d'une sanction de son défaut de collaboration. Selon cette disposition, les avances peuvent être supprimées si le bénéficiaire tait des faits importants. L'interprétation littérale de cette règle ne permet pas de déterminer si elle autorise une suppression des prestations pour l'avenir dans le cas où le bénéficiaire a dissimulé dans le passé certains faits importants : l'utilisation du verbe taire au présent n'exclut en effet pas que son action ait porté seulement dans le passé. Il faut donc recourir à une interprétation systématique en replaçant cette disposition dans le cadre de la LPAS, dont elle constitue une disposition d'exécution. Selon l'art. 23 al. 1^er LPAS, "la personne aidée est tenue, sous peine de refus des prestations, de donner aux organes qui appliquent l'aide sociale les informations utiles sur sa situation personnelle et financière ainsi que de leur communiquer immédiatement tout changement de nature à modifier les prestations dont elles bénéficient". Selon la jurisprudence, cette disposition constitue une base légale adéquate pour sanctionner un manquement du bénéficiaire d'aide sociale; elle ne permet toutefois pas de supprimer totalement cette aide, en tant qu'elle constitue un droit fondamental; il est au surplus nécessaire d'adapter la sanction à la faute commise, en application du principe de la proportionnalité (cf. arrêts PS 2002/0180 du 1^er mai 2003 et PS 2002/0171 du 27 mai 2003). C'est ainsi que, conformément aux normes adoptées par le Service de prévoyance et d'aide sociales, une réduction des prestations allant jusqu'à 15% peut être imposée pour une durée limitée (cf. arrêt du Tribunal administratif du 22 janvier 2004 dans la cause PS 2002/0115). Dans cette perspective, on ne saurait interpréter l'art. 21 al. 3 RPAS susmentionné en ce sens qu'un manquement passé justifierait une suppression de l'aide pour l'avenir : seule une sanction proportionnée pourrait être autorisée. On relèvera qu'en l'espèce, encore faudrait-il qu'à l'issue de l'instruction complémentaire à laquelle l'autorité intimée procédera, une faute puisse être clairement imputée à la recourante, qui nie aujourd'hui avoir eu connaissance des agissements de son avocat au Portugal.

                        Cela étant, l'autorité intimée n'était pas fondée à supprimer ses avances en faveur de la recourante. Celle-ci restera donc au bénéfice de celles qui lui ont été allouées au titre de mesures provisionnelles dans le cadre du présent recours.

4.                     Ayant procédé par l'intermédiaire d'un avocat et obtenu gain de cause, la recourante a droit à des dépens, à la charge du Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires. Dès lors, bien qu'elle ait procédé au bénéfice de l'assistance judiciaire, il n'y a pas lieu d'allouer une indemnité à son avocat : celui-ci pourra obtenir de l'Etat la distraction des dépens (art. 20 al. 1^er LAJ), dont le montant est par définition plus élevé que l'indemnité à laquelle il aurait pu prétendre (art. 1^er al. 1^er let. b du règlement du 3 juin 1988 d'exécution de la LAJ).

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                      Le recours est admis.

II.                     La décision rendue le 13 mai 2003 par le Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires est annulée, la cause étant renvoyée à cette autorité pour statuer à nouveau dans le sens des considérants.

III.                     Des dépens sont alloués à X.________ à la charge de l'Etat, par 1'000 (mille) francs, qui lui seront versés par l'intermédiaire du Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires.

IV.                    Le présent arrêt est rendu sans frais.

jc/np/Lausanne, le 6 avril 2004.

                                                          Le président:                                  

                                                                                                                 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint