CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt
du 11 mars 2004

sur le recours interjeté par X.________, domiciliée 1******** à Z.________

contre

la décision du Centre social intercommunal de Montreux du 24 juin 2003 (aide sociale vaudoise-sanction).

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Composition de la section: M. Pierre-André Marmier président; Mme Isabelle Perrin et M. Patrice Girardet assesseurs. Greffier: M. Gilles-Antoine Hofstetter.

Vu les faits suivants:

A.                     X.________, ressortissante suisse née le 29 mai 1981, a bénéficié jusqu'au mois d'août 2002 d'un revenu minimum d'insertion (ci-après: RMR) versé par le Centre social régional d'Yverdon (ci-après : CSR). A une date ne résultant pas du dossier, l'intéressée a déménagé à Z.________ et sollicité un RMR auprès du Centre social intercommunal de cette ville (ci-après : CSI). Cet organisme a dès lors demandé au CSR de lui faire parvenir une décision LACI attestant que X.________ n'avait pas droit aux indemnités de chômage, ce document étant nécessaire pour l'ouverture du droit au RMR sollicité par l'intéressée. Le CSR a toutefois avisé le CSI qu'il n'était pas en possession de cette décision. Le CSI a donc décidé d'allouer à X.________ une aide sociale vaudoise (ci-après: ASV) dès le 1er septembre 2002 en l'invitant à effectuer les démarches nécessaires afin d'obtenir la décision LACI demandée. En résumé, l'intéressée devait repasser à l'Office du travail, prendre rendez-vous à l'Office régional de placement (ci-après : ORP) et constituer son dossier auprès d'une Caisse de chômage.

B.                    Par lettre du 20 novembre 2002, l'ORP a convoqué Mme X.________ à la séance d'information fixée au jeudi 12 décembre 2002. Cette dernière ne s'y est toutefois pas rendue car elle n'avait pas réuni les documents nécessaires à son inscription. Par lettre du 17 décembre 2002, le CSI lui a adressé un avertissement et lui a imparti un délai au 10 janvier 2003 pour contacter l'ORP et solliciter un nouvel entretien. Le CSI ajoutait que s'il devait constater un nouveau manque de collaboration, il se verrait contraint de sanctionner la recourante. Finalement, l'inscription Plasta de la recourante a été confirmée par l'ORP en date du 3 mars 2003.

C.                    Par décision du 24 juin 2003, le CSI a sanctionné X.________ sous la forme d'une déduction du montant de 100 fr. (correspondant à la suppression du forfait II) sur les prestations ASV allouées pour une période de trois mois aux motifs que l'intéressée ne respectait pas les directives qui lui avaient été fixées et qu'elle n'avait toujours pas constitué son dossier de chômage. Le CSI a en outre imparti à la recourante un délai au 18 juillet 2003 pour apporter les documents manquants à la Caisse de chômage et lui transmettre une attestation de cette instance mentionnant l'état d'avancement de son dossier.

                        X.________ s'est pourvue au Tribunal administratif contre cette décision en date du 23 juillet 2003. Elle expose qu'elle n'a pas été en mesure d'accélérer le dossier et qu'elle n'a lésé personne excepté elle-même, ses projets pour se réinsérer étant momentanément bloqués durant la procédure. Elle ajoute qu'elle s'efforce de rembourser ses dettes et qu'une telle sanction ne peut que retarder ses paiements. Elle fournit également quelques explications au sujet du retard pris dans l'instruction de son dossier.

C.                    L'autorité intimée conclut au rejet du recours dans sa réponse du 18 août 2003, dont on extrait le passage suivant: 

 "(…) En parallèle à ces démarches avec l'ORP, l'assistante sociale en charge du dossier lui a demandé à plusieurs reprises où en était la constitution du dossier auprès de la caisse de chômage. Elle a demandé à l'intéressée de lui apporter une attestation mentionnant les éléments manquants (document également indispensable au dossier). N'ayant toujours pas reçu ce document au début du mois de juin, l'assistante sociale lui a fixé un ultime délai au 20 juin pour reprendre contact avec la caisse de chômage et pour fournir l'attestation demandée.

Passé ce délai et n'ayant toujours rien reçu, l'assistante sociale a contacté la caisse de chômage qui l'a informée que le dossier de Mademoiselle X.________ était toujours incomplet. Dès lors, nous avons envoyé à cette dernière, en date du 24 juin 2003, une lettre de sanction en lui fixant un délai au 18 juillet 2003 pour nous apporter le document demandé depuis plusieurs mois (…)"

D.                    La recourante n'a pas déposé d'observations complémentaires dans le délai qui lui a été imparti à cet effet, ni ultérieurement d'ailleurs.

E.                    Le tribunal a statué par voie de circulation.

F.                     Les arguments des parties seront repris, en tant que de besoin, dans les considérants qui suivent.

 

Considérant en droit:

1.                     Déposé dans le délai de 30 jours fixé à l'art. 24 de la Loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (ci-après: LPAS), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.

2.                     Selon l'art. 3 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (ci-après: LPAS), l'aide sociale a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales, notamment par des prestations financières. Ces prestations sont subsidiaires aux autres prestations sociales - fédérales ou cantonales - et aux assurances sociales; elles peuvent, cas échéant, être versées en complément (art. 3 al. 2 LPAS).

3.                     Toutefois, conformément à l'art. 11 LPAS, l'organe communal doit rechercher au préalable toute solution satisfaisante pour le requérant de nature à prévenir l'octroi de prestations financières. Plus généralement, la jurisprudence admet qu'on peut exiger de l'intéressé qu'il entreprenne tout ce qui est nécessaire pour réduire sa prise en charge par la société, notamment en effectuant les recherches d'emploi qu'on est en droit d'attendre de lui (cf. arrêts PS 1996/0333 du 6 juin 1996; 1995/0358 du 15 février 1996; 1994/0182 du 26 juillet 1994; 1993/0372 du 2 juin 1994; 1993/0325 du 28 juin 1994; 1992/0328 du 2 juin 1993). L'aide sociale peut être refusée lorsque le requérant adopte un comportement abusif (cf. sur ce point, Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, Bern 1993, p. 168). On trouve à l'art. 23 al. 1 LPAS l'illustration de ce principe:

" La personne aidée est tenue, sous peine de refus des prestations:

              - de donner aux organes qui appliquent l'aide sociale les informations utiles         sur sa situation personnelle et financière ainsi que de leur communiquer    immédiatement tout changement de nature à modifier les prestations dont   elle bénéficie;

              - d'accepter, le cas échéant, des propositions convenables de travail".

4.                     En l'espèce, dans sa décision du 24 juin 2003, l'autorité intimée reproche à la recourante de ne pas avoir observé les directives qui lui ont été fixées. L'autorité intimée précise ce grief dans sa réponse du 18 août 2003 en ce sens que la sanction prononcée vise à réprimer l'omission de produire une attestation mentionnant les éléments manquants du dossier constitué auprès de la Caisse de chômage. Il convient donc d'examiner si un tel comportement tombe sous le coup des hypothèses prévues à l'art. 23 LPAS, susceptibles de justifier une sanction.

                        Cette disposition prévoit la possibilité d'une réduction à l'encontre d'un requérant qui refuse d'accepter des propositions de travail convenables (en d'autres termes, il doit s'agir d'un emploi compatible avec ses capacités physiques, psychiques et professionnelles : art. 14 RPAS). En l'occurrence, l'autorité intimée n'allègue pas ni ne démontre qu'elle aurait été en mesure de proposer un emploi à la recourante. Les conditions d'application de cette règle ne sont donc clairement pas remplies.

                        L'art. 23 al. 1 LPAS permet également de prendre des mesures à l'endroit du requérant qui viole son obligation d'information sur sa situation personnelle et financière (il peut s'agir d'une omission au moment de l'octroi de l'aide ou du défaut de communication d'un changement susceptible d'entraîner une modification des prestations). En l'espèce, l'autorité intimée ne soutient pas que la recourante lui aurait caché des informations susceptibles d'entraîner une modification de l'aide allouée jusque-là, mais lui reproche d'être en grande partie responsable du retard apporté à la gestion de son dossier ouvert auprès de l'ORP et de ne pas avoir respecté les directives qui lui avaient été fixées en tardant notamment à lui remettre l'attestation demandée. Ce faisant, l'autorité intimée méconnaît que le manquement aux instructions reçues de l'autorité compétente n'entre pas dans les hypothèses décrites à l'art. 23 al. 1 LPAS, même largement interprété (arrêt TA du 16 août 2000 PS 2000/0074). Il apparaît ainsi que l'autorité intimée ne pouvait sanctionner la recourante au motif que cette dernière ne respectait pas les directives qui lui avaient été fixées.

                        Il résulte de ce qui précède que les conditions d'application de l'art. 23 al. 1 LPAS ne sont pas remplies en l'espèce. Pour ce premier motif déjà, la décision querellée s'avère mal fondée.

5.                     Il convient d'ajouter que pour rendre la sanction prévue par la disposition précitée, l'autorité doit adresser à l'administré un avertissement préalable (cf. arrêt TA du 18 août 2003 PS 2003/0104 et la jurisprudence citée). Le Tribunal administratif a été amené à annuler plusieurs décisions supprimant ou réduisant l'aide sociale en raison du comportement abusif du bénéficiaire, la situation particulière de celui-ci n'ayant pas suffisamment été prise en considération par le service social communal intimé (v. arrêts PS 1996/0401 du 9 juin 1997, mère refusant de révéler l'identité du géniteur de son enfant; 1995/0333 du 6 juin 1996, bénéficiaire ayant refusé un programme d'occupation, car lié par contrat de durée déterminée; 1994/0263 du 14 septembre 1994, bénéficiaire ayant caché une activité lucrative durant une certaine période). A cet égard, le Service de prévoyance et d'aide sociales a édicté au mois de décembre 1995 des directives intitulées "Principes d'application de l'Aide sociale vaudoise". Sous le titre "Sanctions, suppression, diminution", leur chiffre 13 reproduit un passage de l'arrêt PS 1994/0263 précité et précise notamment ce qui suit :

"Les situations qui peuvent conduire à des sanctions consistent, notamment, à :

-    faire peu d'effort pour retrouver du travail
-    limiter ses offres d'emploi sans motifs valable
-    refuser de prendre un emploi convenable
-    renoncer à accepter un emploi
-    ne pas fournir les informations utiles qu'on peut exiger sur sa situation financière et       personnelle
-    détourner ou utiliser l'ASV à d'autres fins que celles qui ont été prévues
-    demeurer dans un appartement hors normes au-delà d'un délai raisonnable
-    refuser d'entreprendre des démarches administratives, juridiques ou auprès       d'assurances, afin de faire valoir ses droits à des prestations.

Des avertissements et des délais doivent être donnés avant la diminution ou la suppression des aides, en appliquant, entre autres, les modalités suivantes :

a)  poser de façon précise la règle de conduite à observer servant de mesure de    référence et d'avertissement;
b)  détailler les exigences et préciser à nouveau les règles destinées à ce que le    bénéficiaire recouvre de lui-même son autonomie; exprimer clairement les      modifications souhaitées et le délai d'épreuve; formuler les démarches concrètes      attendues du bénéficiaire en vue de trouver un emploi ou un appartement, dont le      loyer est raisonnable;
c)  déterminer les délais et l'échéance, à partir de laquelle, si les modifications ou les         démarches demandées ne sont pas intervenues, l'aide sera diminuée ou   supprimée.

Une telle décision portera sur les prestations excédant les besoins vitaux et pour un temps déterminé.

La sanction limitera ses effets dans le temps ou sera levée dès l'accomplissement des démarches, à défaut desquelles elle avait été décidée".

5.                     Dans la présente espèce, on l'a vu plus haut (cf. ch. 4), la sanction prononcée contre la recourante a été rendue consécutivement à son omission de produire une attestation mentionnant les éléments manquants du dossier constitué auprès de la caisse de chômage. Or, force est de constater qu'aucun avertissement posant de façon précise la règle de conduite à observer afin de constituer ledit dossier, respectivement de produire l'attestation sollicitée n'a été adressé à l'intéressée. On rappellera à cet égard que l'avertissement du 17 décembre 2002 ne posait pas une telle injonction étant donné qu'il a été adressé en vue de contraindre Mme X.________ à contacter l'ORP et à solliciter un nouvel entretien, démarches que l'intéressée a d'ailleurs effectuées par la suite. Certes, cet avertissement prévoit qu'une sanction pourrait être prise si le CSI devait constater un nouveau manque de collaboration de Mme X.________. Toutefois, cette injonction d'ordre général ne peut manifestement pas être qualifiée de règle de comportement précise. En définitive, hormis une note interne du 13 juin 2003 faisant état d'un téléphone lors duquel l'assistante sociale en charge du dossier a invité la recourante à lui apporter l'attestation de la caisse de chômage dans un délai au 20 juin 2003, le dossier ne fournit aucune indication quelconque établissant que le CSI aurait attiré l'attention de X.________ sur la sanction encourue si cette dernière ne produisait pas l'attestation sollicitée ou ne constituait pas son dossier dans un délai qui lui aurait été imparti à cet effet.

                        Dans ces conditions, pour ce motif également, la décision querellée ne peut être qu'annulée. Le centre social devra, préalablement à toute décision sur la suppression de l'aide sociale, convoquer la recourante, exprimer clairement les modifications souhaitées, lui impartir un délai d'épreuve et l'échéance à partir de laquelle, si les modifications ou les démarches demandées ne sont pas intervenues, l'aide sera diminuée ou supprimée. S'il apparaît effectivement qu'à l'issue de ladite échéance, l'attitude de la recourante fait obstacle à l'avancement du dossier, l'aide sociale pourra être restreinte à concurrence de ce qui excède le noyau intangible (arrêt TA du 18 août 2003, PS 2003/0104).

6.                     En conclusion, il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision querellée annulée. Vu l'issue du recours, il ne sera pas prélevé de frais de justice (art. 55 al. 1 LJPA).

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                      Le recours est admis.

II.                     La décision du 24 juin 2003 rendue par le Centre social intercommunal de Montreux est annulée.

III.                     Il n'est pas prélevé d'émolument judiciaire.

mad/np/Lausanne, le 11 mars 2004

Le président:                                                                                             Le greffier:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.