CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt

du 5 mars 2004

sur le recours interjeté par A.________, 1********, à Z.________

contre

la décision de la Fondation Vaudoise de Probation du 31 juillet 2003 (refus d'octroi d'aide sociale vaudoise).

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Composition de la section: M. Pierre-André Berthoud, président; M. Jean Meyer et M. Rolf Wahl, assesseurs. Greffier: M. Sébastien Schmutz.

Vu les faits suivants:

A. A.________ est suivi par la Fondation Vaudoise de Probation. Il est inscrit au Registre du Commerce du canton de Vaud comme membre du Comité exécutif et secrétaire avec signature individuelle de l'Association X.________, association inscrite au même registre depuis le 23 juin 2003. Le siège de cette association est à 2******** et son but est, conformément au Registre du Commerce de "mettre à disposition un environnement technologique et de connaissances en faveur de concepteurs d'idées afin de leur faciliter la réalisation de leur projet".

L'intéressé a également bénéficié d'indemnités de l'assurance-chômage, son droit maximum étant fixé à 260 indemnités journalières, durant le délai-cadre du 23 septembre 2002 au 22 septembre 2004, et sur la base d'un gain assuré de 2'756 francs.

B. Par décision du 31 juillet 2003, la Fondation Vaudoise de Probation a refusé d'octroyer l'aide sociale vaudoise à A.________ aux motifs que les dispositions en vigueur ne prévoyaient pas, sauf exception, l'octroi d'aide sociale pour les indépendants et qu'il entrait dans cette catégorie de personne puisque l'inscription de son association au Registre du Commerce lui conférait automatiquement le statut d'indépendant.

C. C'est contre cette décision que l'intéressé a recouru auprès du tribunal de céans par acte du 29 août 2003. Il y a notamment fait valoir que l'association dont il était membre du comité n'avait pas de but lucratif, qu'il n'était pas rémunéré pour son activité au sein de cette association, qu'il n'avait pas d'emploi malgré ses recherches, qu'il ne percevait qu'une prestation partielle de l'assurance-chômage, qu'il arrivait en fin de droit en matière de chômage, qu'il avait un revenu inférieur au minimum vital, qu'il n'avait pas de fortune, qu'il ne pouvait en particulier plus s'acquitter de son loyer et qu'il ne pouvait plus satisfaire à ses besoins vitaux. Il a ensuite présenté une argumentation juridique en soutenant que la décision litigieuse violait le principe de la légalité et méconnaissait la notion d'indépendant. Il a donc conclu, sous suite de frais, principalement à la réforme de la décision de la Fondation Vaudoise de Probation en ce sens que l'aide sociale lui soit attribuée, subsidiairement à son annulation. Il a aussi requis, à titre préprovisionnel et provisionnel, le versement à titre d'avances, d'un montant correspondant à l'aide sociale qui lui serait normalement allouée. Il a produit plusieurs pièces à l'appui de son pourvoi dont un exemplaire des statuts de l'Association X.________ et une attestation de cette dernière du 28 août 2003 confirmant que son poste de secrétaire y était bénévole et qu'il ne percevait en conséquence aucune rémunération pour le travail effectué.

En ce qui concerne les statuts de l'association précitée, il y a lieu de relever que leur préambule confirme qu'elle n'a pas de but lucratif. L'art. 8 de ces statuts, portant le titre "finances" indique, à son chiffre 8. 2 que les moyens financiers de X.________ sont les cotisations de ses membres, les recettes provenant de la concrétisation des idées, les autres produits d'activités menées par l'association et les dons et legs. Le détail de ces statuts sera pour le surplus repris dans la mesure utile dans les considérants qui suivent.

D. La Fondation Vaudoise de Probation a déposé ses déterminations sur la requête de mesures provisionnelles le 25 septembre 2003. Elle y a relativisé l'urgence de la situation du recourant puisque le litige portait uniquement sur un éventuel complément de ses indemnités de chômage pour le mois de juin 2003, soit environ 600 fr. Elle a aussi rappelé que le recourant était co-locataire de son ex-femme, qu'il pouvait bénéficier de l'aide financière de ses parents qui vivaient à 2********, que lors d'une rencontre le 24 juin 2003, il avait été informé que son projet de création d'une association pouvait déboucher sur une allocation unique de réinsertion pour autant qu'il en remplisse les conditions, que lors des différents entretiens, le recourant avait affirmé à plusieurs reprises que l'objectif de la création de cette association était pour lui de se procurer des revenus et de pouvoir vivre de manière autonome financièrement et qu'il était donc faux de prétendre que l'association n'avait pas de but lucratif. La fondation précitée a encore précisé que la situation avait évolué depuis la décision litigieuse, qu'il s'agissait en effet d'examiner la possibilité d'octroyer le revenu minimum de réinsertion (RMR) au recourant, les critères prévalant en la matière étant les mêmes qu'en matière d'aide sociale vaudoise et qu'il lui avait donc été conseillé de renoncer à son inscription au Registre du Commerce ce qui aurait permis de reprendre une aide financière selon les nécessités. L'autorité intimée a aussi relevé que si le recourant avait déjà été indépendant au moment de sa demande d'aide financière et qu'une telle aide, limitée dans le temps, lui eût permis de faire survivre son entreprise, cette situation aurait été étudiée et l'accord du Service de prévoyance et d'aide sociales sollicité, mais que la situation était différente puisque A.________ avait créé son association délibérément sans consulter auparavant l'autorité compétente. La Fondation Vaudoise de Probation a dès lors indiqué qu'elle maintenait sa position.

E. Par décision incidente du 1^er octobre 2003, le juge instructeur du tribunal a rejeté la requête de mesures préprovisionnelles et provisionnelles du recourant et invité la Fondation Vaudoise de Probation à examiner la situation matérielle de A.________ dès le mois d'octobre 2003 et, en cas de cessation du droit aux indemnités journalières de l'assurance-chômage, à lui verser à titre provisionnel, les prestations minimums (noyau intangible) nécessaires à sa survie physique.

F. Le recourant n'a pas fourni d'explications complémentaires dans le délai imparti à cet effet.

Sur requête du juge instructeur du tribunal, la Fondation Vaudoise de Probation a exposé le 25 novembre 2003 que le recourant était parvenu à la fin de son droit aux indemnités de l'assurance-chômage le 30 septembre 2003, que le noyau intangible de l'aide sociale vaudoise lui avait été octroyé dès le mois d'octobre de la même année à raison de 858 fr.50 et de 650 fr. correspondant à la moitié de son loyer charges comprises, que le recourant avait renoncé à se faire radier du Registre du Commerce dans l'attente de la décision sur son recours, qu'il avait été encouragé à poursuivre ses démarches en vue de retrouver un emploi et qu'il avait précisé qu'il ne réalisait toujours pas de revenu dans le cadre de l'activité déployée pour son association. A cet envoi était jointe copie d'une décision d'aide sociale vaudoise du 1^er octobre 2003 confirmant les montants mensuels alloués au recourant.

A.________ n'a pas formé d'observations complémentaires dans le délai imparti à cet effet.

La Fondation Vaudoise de Probation a encore transmis le 27 janvier 2004 les journaux relatant l'historique de la situation du recourant l'ayant amené à lui notifier un refus d'aide sociale vaudoise. Le détail de ces indications sera repris si nécessaire dans les considérants qui suivent. L'autorité intimée a de plus relevé qu'elle suivait M. A.________ dans le cadre d'un mandat de libération conditionnelle confié par le Service de probation et d'insertion de Genève, que conformément à la convention qui la liait au Département de la santé et de l'action sociale, la Fondation Vaudoise de Probation était le service compétent en matière d'aide financière cantonale dans un cas de libération conditionnelle et que le recourant travaillait à temps partiel depuis le 8 janvier 2004 dans un restaurant lausannois.

G. Le Tribunal administratif a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. a) Conformément à l'art. 19 al. 1 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociale (ci-après : LPAS), le Département peut déléguer, partiellement ou totalement, les compétences de son ressort mentionnées à l'art. 42a à des institutions officielles ou privées.

L'art. 42a lettre f) LPAS précise que le Département applique l'aide sociale aux personnes suivies par la Société vaudoise de patronage, actuellement la Fondation Vaudoise de Probation.

Cette autorité était donc compétente pour rendre la décision litigieuse.

b) Déposé dans le délai de 30 jours fixé à l'art. 24 LPAS, le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.

2. Telle que conçue par le législateur vaudois, l'aide sociale a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales, notamment par des prestations financières (art. 3 al. 1er LPAS). Celles-ci sont subsidiaires à l'aide que la famille doit apporter à ses membres (art. 1er LPAS) ainsi qu'aux autres prestations sociales (fédérales ou cantonales) et à celles des assurances sociales, mais peuvent être, le cas échéant, versées en complément (art. 3 al. 2 LPAS). L'aide est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires à satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables et doit permettre aux bénéficiaires et à leur famille de vivre dignement (art. 17 LPAS). D'une part, elle doit couvrir les besoins en nourriture, logement, vêtements et soins médicaux (besoins vitaux), d'autre part, elle doit dans certains cas tenir compte d'autres besoins particuliers tels que les déplacements, les cotisations d'assurances, la formation professionnelle et les vacances d'enfants (besoins personnels), qui varient de cas en cas et doivent être justifiés (Exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la loi sur la prévoyance et l'aide sociales, in BGC, printemps 1977, p. 758 ss). La nature, l'importance et la durée de l'aide sociale sont déterminées en tenant compte de la situation particulière de l'intéressé et des circonstances locales; l'aide doit s'adapter aux changements de circonstances et être allouée dans les cas et dans les limites prévues par le Département de la prévoyance sociale et des assurances (devenu Département de la santé et de l'action sociale), selon les dispositions d'application de la loi (art. 21 LPAS et 10 RPAS). Ces dispositions sont édictées sous forme de directives dans le "Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise" (ci-après: le recueil d'application).

3. Le refus de la Fondation Vaudoise de Probation d'intervenir en faveur du recourant est fondé sur le fait que son inscription au Registre du Commerce comme secrétaire et membre du Comité exécutif de l'association X.________ lui confère la qualité d'indépendant et exclut en conséquence l'octroi de l'aide sociale vaudoise.

a) L'art. 61 al. 1 du Code civil suisse prévoit que l'association dont les statuts ont été adoptés et qui a constitué sa direction peut se faire inscrire au Registre du Commerce. L'aliéna 2 de l'art. 61 du Code civil prévoit l'obligation d'inscription pour les associations qui, pour atteindre leur but, exercent une industrie en la forme commerciale.

b) L'association dont le recourant est membre du comité exécutif est inscrite au Registre du Commerce. Il s'agit là d'un premier indice tendant à démontrer qu'elle exerce une industrie en la forme commerciale. L'art. 8.2 des statuts de cette association prévoit notamment que les moyens financiers sont les recettes provenant de la concrétisation des idées. Le but même de l'association X.________ tel qu'il est mentionné au Registre du Commerce suppose, pour pouvoir être atteint, l'exercice d'une industrie en la forme commerciale. A cela s'ajoute que, conformément aux déterminations de la Fondation Vaudoise de Probation du 25 septembre 2003, le recourant avait indiqué que l'objectif de la création de l'association précitée était pour lui de se procurer des revenus et de pouvoir vivre de façon autonome. Il n'a jamais contesté cette affirmation dans le cadre de la présente procédure.

Dans la mesure où le recourant est titulaire de la signature individuelle au sein de l'association X.________, sa situation est comparable à celle qui prévaut dans le domaine de l'assurance-chômage pour les personnes qui fixent les décisions que prend un employeur ou peuvent les influencer considérablement. De telles personnes, qui jouissent d'une situation professionnelle comparable à celle d'un employeur n'ont pas droit à l'indemnité de chômage (voir par exemple arrêt TA PS 2001/0153 du 6 mars 2002 et les références citées).

La Fondation Vaudoise de Probation pouvait donc considérer que le recourant était indépendant du fait de son inscription au Registre du Commerce.

4. a) Du principe de la subsidiarité de l'aide sociale, l'on déduit de manière générale qu'il incombe au bénéficiaire de l'aide de faire tout ce qui est en son pouvoir pour subvenir lui-même à ses besoins - principe que la doctrine allemande synthétise sous le vocable de "Selbsthilfe" (F. Wolfers, Grundriss des Sozialhilferechts, éd. 1995, p. 71) -, ce qui implique de tenir compte de la capacité de gain de l'intéressé. Aussi la personne aidée est-elle tenue, sous peine de refus des prestations, de renseigner les autorités compétentes sur sa situation personnelle et financière et d'accepter le cas échéant des propositions convenables de travail (art. 23 LPAS); l'autorité doit pour sa part s'efforcer de proposer au bénéficiaire de l'aide sociale un emploi compatible avec ses capacités physiques, psychiques et professionnelles, auquel cas la proposition de travail est précisément réputée convenable au sens de l'art. 23 LPAS (art. 14 RPAS).

Au chapitre de l'activité indépendante, le recueil d'application retient que l'aide sociale n'intervient pas pour la soutenir et assurer les frais de fonctionnement liés à l'entreprise, mais que seule une aide, pour une période de trois mois, peut être accordée à la personne pour autant que l'entreprise (en cours de création ou d'exploitation) paraisse viable, ou du moins qu'elle permette au requérant de subvenir en grande partie à ses besoins; la situation est réévaluée à l'échéance de ces trois mois et doit être soumise au SPAS après douze mois d'aide au maximum, avec un rapport de situation complet (recueil, ch. II-10.0).

Constante, la jurisprudence admet quant à elle que l'on peut exiger de l'intéressé qu'il entreprenne tout ce qui est nécessaire pour réduire sa prise en charge par la société, notamment en effectuant les recherches d'emploi que l'on est en droit d'attendre de lui, respectivement en cessant une activité indépendante non rentable pour se consacrer à un emploi salarié (voir arrêt TA PS 2002/0178 du 20 mars 2003 et les références citées).

b) En l'espèce, le recourant a été dûment averti des conséquences de son choix en matière d'aide sociale vaudoise. Il a de plus bénéficié depuis octobre 2003 du noyau intangible de l'aide sociale vaudoise par le biais des mesures provisionnelles ordonnées dans le cadre de la présente procédure de recours.

Il a néanmoins préféré poursuivre son activité pour l'association X.________, alors même que, d'après lui, elle ne lui procure aucun revenu. A défaut de pouvoir s'assurer une autonomie financière par son activité pour cette association, il lui appartenait soit d'y renoncer pour cas échéant prétendre à l'octroi du RMR - pour autant que les conditions d'octroi en soient réalisées - auxquelles l'aide sociale est subsidiaire (art. 3 al. 2 LPAS), soit de trouver une activité salariée lui permettant de bénéficier de revenus suffisants pour ne plus dépendre de l'aide sociale (dans le même sens arrêt TA PS 2002/0178 précité).

Il apparaît donc que la décision litigieuse est fondée. On relèvera encore que le recourant a dans les faits bénéficié, par le biais des mesures provisionnelles, de l'intervention de l'aide sociale vaudoise pour la durée de trois mois prévue en matière d'activité indépendante. L'aide sociale vaudoise n'a pas à intervenir plus longtemps pour une situation qui résulte uniquement d'un choix du recourant.

5. Il ressort des considérants qui précèdent que le recours est mal fondé. La décision litigieuse doit donc être confirmée et le recours rejeté. Le présent arrêt sera rendu sans frais.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Fondation Vaudoise de Probation du 31 juillet 2003 est confirmée.

III. Le présent arrêt est rendu sans frais.

jc/Lausanne, le 5 mars 2004

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint