CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt
du 22 juin 2004

sur le recours interjeté par A. X.________, 1********, à Z.________

contre

la décision du Service de prévoyance et d'aide sociales, Centre Social d'Intégration des Réfugiés (CSIR) du 11 septembre 2003 (refus de prise en charge de frais de déménagement et d'arriérés de loyers).

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Composition de la section: M. François Kart, président; Mme Isabelle Perrin et M. Rolf Wahl, assesseurs.

Vu les faits suivants:

A.                     A. X.________, né le 23 juillet 1950, originaire de la République démocratique du Congo, a obtenu le statut de réfugié statutaire le 2 juillet 2001. A partir du 1^er septembre 2001, A. X.________ a été suivi par l'Association Vaudoise pour l'Intégration des Réfugiés et Exilés (AVIRE). Son dossier a ensuite été repris par le Centre Social d'Intégration des Réfugiés (CSIR), qui a succédé à l'AVIRE. L'épouse de A. X.________, B. X.________, et ses enfants C. X.________, D. X.________et E. X.________ sont entrés en Suisse le 26 mars 2003 et ont obtenu le statut de réfugiés le 20 mai 2003.

                        Malgré une situation financière délicate, A. X.________ a été considéré comme financièrement autonome jusqu'à la fin de l'année 2003. Le CSIR est toutefois intervenu ponctuellement durant l'année 2003 pour prendre en charge le paiement d'arriérés de loyers. A partir du premier janvier 2004, A. X.________ est au bénéfice du revenu minimum de réinsertion (RMR).

B.                    Lors de leur arrivée en Suisse, l'épouse et les enfants de A. X.________ ont été hébergés dans le Centre FAREAS de Ste-Croix. Au mois de juillet 2003, après l'obtention du statut de réfugié, la famille a déménagé pour rejoindre A. X.________ à son domicile à Z.________. A. X.________ a alors demandé que le CSIR prenne en charge le coût du déménagement en informant au préalable l'assistante sociale responsable de son dossier. Suite au déménagement, A. X.________ a remis au CSIR une facture non détaillée de la société Y.________ Sàrl du 26 juillet 2003 d'un montant de 480 fr. Sur demande du CSIR, une facture détaillée, indiquant notamment les kilomètres parcourus, le nombre d'heures de travail, le nombre de personnes présentes et les objets transportés, a ensuite été produite.

C.                    Dans une décision du 11 septembre 2003, le CSIR a refusé de prendre en charge cette facture au motif que cette dernière constituerait un faux. Dans la même décision, le CSIR a informé A. X.________ qu'il refuserait la prise en charge de futurs et éventuels arriérés de loyers en invoquant, d'une part, le fait qu'il était déjà intervenu pour trois mois, soit le maximum prévu et, d'autre part, le fait qu'il est autonome financièrement. A. X.________ s'est pourvu contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 24 septembre 2003. Dans son recours, A. X.________ explique avoir informé son assistante sociale, Mme F.________, du déménagement et avoir obtenu son accord préalable. Il explique également que la facture produite correspond aux prestations de l'entreprise qui a effectué le déménagement et conclut à ce que le CSIR soit invité à prendre en charge cette facture. Interpellé à ce sujet par le juge instructeur, A. X.________ a confirmé le 30 septembre 2003 que son recours portait également sur la décision relative au refus de prise en charge future des arriérés de loyers. A cette occasion, il a précisé que seul le loyer d'août 2003 avait été pris en charge par le CSIR, celui du mois de juillet 2003 ayant été financé par ses indemnités de chômage. Le CSIR a déposé sa réponse le 17 décembre 2003 en concluant implicitement au rejet du recours. A cette occasion, il a indiqué que, dès lors qu'il considère la facture soumise comme un faux, une plainte pénale serait déposée ultérieurement contre A. X.________. Ce dernier a déposé des observations complémentaires le 29 décembre 2003. Le CSIR a déposé des observations complémentaires le 30 janvier 2004 dans lesquelles il confirme notamment qu'une dénonciation pénale serait effectuée dans le courant du 1^er semestre 2004. A. X.________ a déposé spontanément des nouvelles observations le 22 mars 2004 en produisant trois devis relatifs au coût d'un déménagement entre son ancienne adresse sise 2********, à Z.________ et sa nouvelle adresse 1********, à Z.________. Ces trois devis se montent à 1'060 fr., 900 fr., et 600 francs. Le CSIR a encore produit spontanément un échange de courriers entre le Service social et du travail de la commune de Z.________ et A. X.________ relatif à un différend ayant opposé ce dernier à une collaboratrice de la Fondation lausannoise d'aide au travail et une ordonnance de non-lieu rendue par le juge d'instruction de l'arrondissement de Lausanne suite à une plainte pénale déposée par A. X.________ contre G.________, chargé du contentieux au sein du CSIR pour calomnie, subsidiairement diffamation. Cette ordonnance constate notamment, en substance, que la famille de A. X.________ n'a jamais été propriétaire des objets mentionnés sur la facture litigieuse et que, par conséquent "il était parfaitement légitime pour G.________ de parler de fausse facture". Le CSIR a enfin produit un courrier électronique d'une collaboratrice du CSIR, H.________, relatif à des arriérés de factures d'électricité. A. X.________ s'est déterminé spontanément sur ce dernier point le 13 mai 2004. En vue de l'audience fixée par le juge instructeur, les parties ont été invitées à déposer une liste de témoins. Le CSIR a notamment requis l'audition de l'intendant de la FAREAS à Ste-Croix, I.________. Ce dernier a écrit au Tribunal le 2 avril 2004 pour l'informer qu'il y avait erreur sur la personne, la personne en charge du dossier de A. X.________ étant son homonyme et collègue J.________. C'est par conséquent ce dernier qui a été convoqué à l'audience.

D.                    Le Tribunal administratif a tenu audience à Lausanne le 2 juin 2004 en présence du recourant et de l'autorité intimée, représentée par F.________ et G.________.

                        Lors de l'audience, G.________ a indiqué qu'il n'avait pas encore déposé de plainte pénale contre le recourant au nom du CSIR  mais qu'il avait l'intention de le faire. F.________ a pour sa part expliqué que, en sa qualité d'assistante sociale en charge du dossier de A. X.________, elle avait discuté avec ce dernier du déménagement. Elle lui aurait indiqué que le coût de ce dernier pourrait, cas échéant, être pris en charge par le CSIR, moyennant examen de la nouvelle situation du recourant, compte tenu de l'arrivée de sa famille. F.________ a également indiqué qu'elle n'avait probablement pas demandé de devis à ce moment-là. Pour sa part, le recourant a expliqué que le déménagement avait porté sur une télévision, cinq matelas, une batterie de casseroles, des vêtements, des chaussures et qu'il avait nécessité deux allers et retours. Il a également indiqué, sans être contredit, que, avant de recourir à la société Y.________ Sàrl, il s'était adressé à un déménageur conseillé par le CSIR, qui aurait refusé le travail.

                        Entendu en qualité de témoin, K.________, fondateur et principal responsable de la société Y.________ Sàrl, a déclaré en substance :

"Je suis le fondateur de la société Y.________. Je connais M. A. X.________ comme client depuis un certain temps. Il a notamment fait appel à notre société pour des transferts d'argent au Congo. M. A. X.________ m'a demandé de m'occuper du déménagement de sa famille de Ste-Croix à Z.________. Je n'ai pas participé personnellement au déménagement. J'ai fait appel à un client, M. L.________, qui a utilisé un camion lui appartenant (monospace). J'ai facturé un montant forfaitaire pour ce service. Je n'entends pas rémunérer M. L.________."

                        Entendu en qualité de témoin, M. L.________, qui a procédé au déménagement, a déclaré en substance :

"Je ne connais pas M. A. X.________. J'ai fait ce travail pour dépanner M. K.________ qui m'avait notamment donné un ordinateur. J'ai transporté un petit frigo, un congélateur, des sacs, un matelas, un petit canapé et un aspirateur. J'ai effectué deux trajets avec un véhicule Mitsubishi Espace Wagon."

                        M. J.________, responsable du service d'intendance de la FAREAS pour la région de Z.________, a indiqué qu'il ne pouvait pas témoigner sur la question du déménagement dès lors que le responsable du centre de Ste-Croix, dont l'audition avait été requise par le CSIR, est son homonyme I.________. Entendu malgré tout en qualité de témoin, eu égard à son expérience relative aux requérants d'asile, il a déclaré en substance:

"Je pense qu'il y a erreur sur la personne. Je connais M. A. X.________ car il a été mon voisin aux Aubépines. En revanche, je ne connais pas le Centre FAREAS de Ste-Croix dont l'intendant est mon homonyme I.________. Sur la base de mon expérience comme collaborateur de la FAREAS, je suis en mesure de vous indiquer que, dans un centre de premier accueil, les requérants reçoivent le "panier d'accueil minimum" avec de la literie, de la vaisselle, suivant la composition familiale. Lorsqu'ils quittent le centre d'accueil, le mobilier reste en place. Ils emportent en revanche les matelas mis à disposition. Il arrive aussi que les requérants, en fonction du temps passé dans le centre, accumulent différents objets"

                        Entendue en tant que témoin, M.________, réceptionniste au CSIR, a déclaré en substance :

"Je n'ai rien à dire de spécial au sujet du déménagement ou des arriérés de loyers. Le lendemain de la décision du 11 septembre 2003, M. A. X.________ est venu dans nos locaux avec la décision. Il était très fâché. Avant la décision, M. A. X.________ m'a remis une facture ou un devis. Je l'ai transmis à M. G.________ qui a relevé que ce document ne comportait pas de signature. Cet élément a fâché M. A. X.________ qui a indiqué qu'il était quelqu'un de respecté dans son pays et qu'il était choqué qu'on le soupçonne de présenter des faux documents. M. A. X.________ a l'habitude de venir dans nos bureaux sans rendez-vous. Au début, il demandait qu'on envoie des faxes pour lui"

 

Considérant en droit:

1.                     a) Sous la note marginale "Droit d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse", l'art. 12 Cst. prévoit que "quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine". Cette disposition est entrée en vigueur le 1er janvier 2000. Auparavant, la jurisprudence et la doctrine considéraient le droit à des conditions minimales d'existence comme un droit constitutionnel non écrit qui obligeait les cantons et les communes à assister les personnes se trouvant dans le besoin (cf. ATF 121 I 367 et les renvois). La règle précitée pose le principe du droit à des conditions minimales d'existence pour toute personne qui n'est pas en mesure de subvenir à ses besoins et fonde une prétention justiciable à des prestations positives de la part de l'Etat (ATF 122 II 193; Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, p. 685 ss). La Constitution fédérale ne garantit toutefois que le principe du droit à des conditions minimales d'existence; il appartient ainsi au législateur, qu'il soit fédéral, cantonal ou communal, d'adopter des règles en matière de sécurité sociale qui ne descendent pas en dessous du seuil minimum découlant de l'art. 12 Cst. mais qui peuvent, cas échéant, aller au-delà.

                        Dans le Canton de Vaud, l'art. 17 LPAS prévoit que l'aide sociale est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires à satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables; est toutefois réservée à l'art. 3 LPAS l'obligation d'assistance entre parents fondée sur le code civil. L'art. 21 LPAS précise que la nature, l'importance et la durée de l'aide sociale sont accordées en tenant compte de la situation particulière de l'intéressé et des circonstances locales, les prestations étant allouées dans les cas et les limites prévus par le département, selon les dispositions d'application. Quant à l'art. 23 LPAS, il prévoit que la personne aidée est tenue, sous peine de refus des prestations, de donner aux organes qui appliquent l'aide sociale les informations utiles sur sa situation personnelle et financière et d'accepter, le cas échéant, des propositions convenables de travail.

                        Le Service de prévoyance et d'aides sociales (SPAS) du Département de la santé et de l'action sociale a édicté un "Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise", appelé aussi "Recueil des normes d'application ASV" (ci-après : les normes) qui n'est pas publié. On y décrit les prestations, qui sont distinguées comme il suit, en partie sur le modèle des normes CSIAS (Aide sociale : concepts et normes de calcul, Recommandations à l'intention des autorités d'aide sociale des cantons, des communes, de la Confédération et des institutions sociales privées, établies par la Conférence suisse des institutions d'action sociale) : un forfait 1 comprend l'entretien correspondant "au minimum vital indispensable pour mener durablement en Suisse une vie conforme à la dignité humaine " (1'010 fr. par mois pour une personne seule); un forfait 2 comprend un montant "destiné à préserver ou restaurer l'intégration sociale" (100 fr. par mois pour une personne seule); des "frais circonstanciels" visent notamment des frais de déménagement ou d'aide à domicile; enfin des frais de logement, qui correspondent au loyer fixé en fonction de la situation du marché. Au chiffre II-14.0 desdites normes, on lit que des manquements du bénéficiaire de l'aide sociale, tels que la dissimulation de ressources ou le refus d'un emploi convenable, peuvent être sanctionnés par une réduction ou une suppression de prestations circonstancielles ou du forfait 2 "puis enfin (par) une réduction maximum de 15 % du forfait 1".

                        b) aa) Jusqu'au début de l'année 2004, A. X.________ a été considéré comme "financièrement autonome". Il n'a par conséquent pas bénéficié de prestations d'aide sociale régulières au titre de l'entretien et du logement. Le CSIR est en revanche intervenu ponctuellement, plus particulièrement pour prendre en charge des arriérés de loyers pour les mois de janvier et août 2003 (le loyer de juillet 2003, pris en charge initialement par le CSIR, a apparemment finalement été payé au moyen des indemnités chômage du recourant). Lorsque les membres de sa famille, qui venaient d'obtenir le statut de réfugié, ont décidé de quitter le centre d'hébergement FAREAS de Ste-Croix pour le rejoindre à Z.________, le recourant a évoqué avec son assistante sociale la prise en charge du coût du déménagement. On l'a vu, cette dernière a alors indiqué au recourant que ces frais pourraient être pris en charge au titre de "frais circonstanciels", ceci moyennant examen de la situation financière de la famille On a vu également que l'assistante sociale n'a pas demandé  la production d'un devis. Par la suite, le recourant a procédé au déménagement par l'intermédiaire de la société Y.________. Lorsque le recourant, sur demande du CSIR, a produit une facture détaillée émanant de cette société, le CSIR a finalement refusé d'entrer en matière en invoquant le fait qu'il s'agirait d'un faux. Dans la décision attaquée, l'autorité intimée mentionne à cet égard que les objets énumérés sur la facture ne seraient pas "conformes à la vérité". Celle-ci soutient que seuls des sacs poubelle, des vêtements et des matelas auraient été déménagés en prétendant à cet égard, en se référant à la facture litigieuse, qu'il n'était pas nécessaire de procéder à deux allers et retours avec trois personnes et cinq heures de travail.

                        Il résulte de ce qui précède que l'autorité intimée était disposée examiner, sur la base de la situation financière de la famille, une éventuelle  prise en charge du coût de son déménagement de Ste-Croix à Z.________ et que c'est uniquement parce que la facture présentée a été qualifiée de faux qu'elle a finalement refusé d'entrer en matière. Il convient par conséquent d'examiner si l'autorité intimée peut être suivie sur ce point.

                        bb) Lors de l'audience, le témoin L.________ a confirmé qu'il avait procédé au déménagement avec un véhicule "Mitsubishi Espace Wagon" et transporté un petit frigo, un congélateur, un petit canapé, un aspirateur, des sacs et un matelas. Le témoin a également confirmé qu'il avait dû effectuer deux trajets. Le tribunal n'a pas de raison de mettre en doute ce témoignage, qui apparaît digne de confiance. Le témoin J.________ a en outre confirmé que les personnes qui quittent les centres d'hébergement de la FAREAS peuvent emporter avec eux les matelas mis à disposition. En l'espèce, c'est par conséquent au moins quatre matelas, (soit ceux de l'épouse du recourant et de ses trois enfants) qui ont dû être emmenés de Ste-Croix à Z.________, ce qui, en soit justifie la nécessité de deux trajets, compte tenu du véhicule utilisé. Il est au surplus connu que les requérants d'asile se procurent souvent et rapidement des objets supplémentaires lorsqu'ils sont dans les centres FAREAS, en vue de leur installation future en appartement.

                        Vu ce qui précède, le tribunal a acquis la conviction que la facture litigieuse correspond bien aux prestations qui ont été effectuées dans le cadre du déménagement de la famille du recourant de Ste-Croix à Z.________. S'agissant de l'existence d'une "fausse facture",  le tribunal a ainsi abouti à des conclusions différentes de celles du juge d'instruction de Lausanne qui, on l'a vu, a prononcé un non lieu à la suite de la plainte pour calomnie, subsidiairement diffamation, déposée par le recourant contre G.________. On relèvera à cet égard que, dès lors que la question de l'existence d'une fausse facture n'a été examiné que de manière incidente dans le cadre de la procédure  menée devant le juge d'instruction, le tribunal n'est pas lié par les constatations de fait figurant dans l'ordonnance de non lieu rendue par ce dernier. On relèvera en outre que le montant réclamé par Y.________ Sàrl pour le déménagement apparaît très modique, compte tenu des tarifs pratiqués généralement par les entreprises de déménagement. Si le recourant avait fait appel à une de ces entreprises, il est ainsi probable que le coût aurait été bien plus élevé, quand bien même cette entreprise aurait utilisé un véhicule plus adapté et n'aurait probablement procédé qu'à un trajet. Le fait que Y.________ Sàrl ne soit pas au premier chef une société active dans le domaine des déménagements et qu'elle ait fait appel à un tiers apparaît au surplus sans pertinence.  Force est dès lors de constater que l'autorité intimée n'a pas démontré à satisfaction de droit que la facture produite par le recourant "constituerait un faux". On peut d'ailleurs s'étonner que le CSIR n'ait pas encore mis à exécution son projet de dépôt d'une plainte pénale, ce retard tendant à démonter que l'autorité intimée n'apparaît pas très sûre du résultat d'une telle démarche. C'est ainsi à tort que le CSIR a refusé pour ce seul motif d'entrer en matière sur la demande d'aide financière présentée par le recourant en relation avec le déménagement de sa famille de Ste-Croix à Z.________. Il convient par conséquent d'annuler la décision attaquée sur ce point et de retourner le dossier au CSIR afin qu'il examine si la situation financière du recourant et de sa famille au moment où la demande d'aide a été présentée justifiait la prise en charge des frais de déménagement au titre de "frais circonstanciels". On relèvera encore que l'omission de produire un ou plusieurs devis, exigence qui est prévue par les normes d'application ASV, ne saurait porter préjudice au recourant puisque, on l'a vu, aucune demande dans ce sens n'a été formulée par son assistante sociale.

2.                     Outre la question des frais de déménagement, le recours concerne également le refus de prendre en charge des futurs et éventuels arriérés de loyers (chiffre II de la décision attaquée du 11 septembre 2003). Cet aspect du recours soulève un problème de recevabilité, la question se posant de savoir si l'on est en présence d'une décision au sens de l'art. 29 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après : LJPA).

                        a) En procédure administrative, le recours est recevable lorsqu'il est dirigé contre une décision, au sens de l'art. 29 al. 1 LJPA. Est qualifiée de décision, toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations, de constater l'existence ou l'étendue de droits ou d'obligations, ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (art. 29 al. 2 LJPA). Une décision implique un acte étatique individuel qui s'adresse à un particulier et qui règle de manière obligatoire et contraignante un rapport juridique concret soumis au droit administratif (ATF 121 II 477 et les réf. cit.). La décision se distingue, par ses effets sur la situation ou le comportement de son destinataire, des actes qui n'affectent pas les droits ou les obligations des administrés; par exemple des renseignements ou des avertissements dépourvus de conséquences juridiques. C'est ainsi qu'un recours dirigé contre une communication de l'autorité qui n'a pas pour effet de modifier la situation juridique du recourant, de créer un rapport de droit entre lui et l'administration, ni de l'obliger à une situation passive ou active, est irrecevable (RDAF 1984, p. 499 et réf. cit.). De même, l'autorité de surveillance qui refuse d'entrer en matière sur une plainte ne rend pas une décision susceptible de recours (ATF 127 I 87).

                        b) En l'espèce, l'autorité intimée s'est contentée de rappeler au recourant la règle figurant dans les normes d'application de l'aide sociale vaudoise selon laquelle les arriérés de loyer susceptibles d'être pris en charge se limitent à trois mois. Ce simple rappel du contenu d'une directive d'application de la LPAS n'a pas de conséquence sur la situation juridique du recourant dès lors qu'elle ne concerne pas une demande concrète de prise en charge d'un arriéré de loyer. Partant, on n'est pas en présence d'une décision au sens de l'art. 29 LJPA et le recours formé sur ce point est par conséquent irrecevable.

3.                     En cours de procédure le recourant a demandé que le Tribunal administratif interpelle l'autorité intimée au sujet de retenues qui auraient été effectuées à tort sur ses indemnités chômage.

                        Le tribunal ne peut être saisi que d'un recours contre une décision administrative et, dans ce cadre, l'objet du litige dépend de celui de la décision attaquée et des conclusions prises par le recourant (arrêt du Tribunal fédéral du 30 septembre 1997, Commune de Noréaz, RDAF 1999 I 263; v. dans le même sens l'ATF 1A.202/1991 du 3 juin 1998 concernant le dossier AC 00/7049, PPE X. c/ Montreux). Dans le cas d'espèce, la décision attaquée ne porte pas sur la question des retenues effectuées sur les allocations chômage du recourant et il n'y a dès lors pas lieu d'entrer en matière  sur cette question dans le cadre de la présente procédure.

4.                     Il résulte des considérants que le recours doit être admis en ce qui concerne le refus de prise en charge de la facture de 480 fr. du 26 juillet 2003 pour le déménagement de Ste-Croix à Z.________ et être déclaré irrecevable en tant qu'il concerne le refus de prise en charge des futurs et éventuels arriérés de loyers.

                        Vu le sort du recours, il convient de laisser les frais à la charge de l'Etat. Dès lors que le recourant n'a pas procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                      Le recours est irrecevable en tant qu'il concerne le refus de prise en charge des futurs et éventuels arriérés de loyers de A. X.________ (chiffre II de la décision du 11 septembre 2003).

II.                     Le recours est admis en tant qu'il concerne le refus de prise en charge de la facture de 480 francs pour le déménagement effectué de Ste-Croix à Z.________ le 26 juillet 2003 (chiffre I de la décision du 11 septembre 2003).

III.                     Le chiffre I de la décision du 11 septembre 2003 est annulé et le dossier est retourné au Service de prévoyance et d'aide sociales, Centre Social d'Intégration des Réfugiés (CSIR) pour nouvelle décision au sens des considérants.

IV.                    Les frais sont laissés à la charge de l'Etat.

V.                     Il n'est pas alloué de dépens.

jc/Lausanne, le 22 juin 2004

                                                          Le président:                                  

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.