CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt
du 15 septembre 2004

sur le recours formé par X.________, domiciliée 1.********

contre

la décision du Service de l'emploi, 1^ère instance cantonale de recours en matière d'assurance-chômage du 27 août 2003 rejetant son recours et confirmant une décision de la Caisse cantonale de chômage du 20 février 2003 constatant que le droit à l'indemnité pour la période du mois d'octobre 2002 était périmé.

* * * * * * * * * * * * * * * *

Composition de la section: M. Eric Brandt, président; M. Marc-Henri Stoeckli et M. Rolf Wahl, assesseurs.

Vu les faits suivants:

A.                     X.________, née le 5 novembre 1964, a travaillé auprès de l'Ecole polytechnique fédérale de Lausanne (EPFL) du 1^er novembre 2000 au 31 juillet 2002. Elle a déposé une demande d'indemnité de chômage auprès de la Caisse publique cantonale vaudoise d'assurance chômage (ci-après : caisse de chômage) le 1^er août 2002 en revendiquant une indemnité journalière depuis cette date pour une activité à temps partiel (21 heures par semaine correspondant au 50 % d'une activité à plein temps).

                        X.________ a régulièrement fait contrôler son chômage auprès de l'office régional de placement et elle a revendiqué les indemnités des mois d'août et de septembre par l'envoi en temps utile des feuilles de contrôle à la caisse de chômage. Elle a retrouvé son activité à temps partiel auprès de l'EPFL dès la fin du mois d'octobre 2002.

B.                    Par décision du 20 février 2003, la caisse de chômage a refusé d'indemniser l'assurée pour la période du mois d'octobre 2002 car la feuille de contrôle de cette période n'était parvenue à la caisse de chômage seulement le 20 février 2003, après l'écoulement du délai de péremption de trois mois fixée par le droit fédéral.

C:                    X.________ a recouru contre cette décision auprès du Service de l'emploi le 3 mars 2003 en invoquant les motifs suivants :

"(…)

Par cette lettre je tiens à vous informer des raisons à l'origine de ma demande d'indemnité qui motivent mon recours à la décision de la Caisse cantonale de chômage, datant du 20 février 2003. Il s'agit d'un malheureux oubli dû à une période extrêmement chargée : j'ai deux enfants en bas âge (1 et 4 ans) et mon mari a dû travailler les week-ends et les soirs pour terminer son doctorat.

Je travaille comme chercheuse et assistante à l'EPFL, les contrats durent de 1 à deux ans. Cet été, mon contrat chez le professeur Berger se terminait fin juillet et j'avais trouvé du travail dans le même institut à l'EPFL avec un nouveau contrat pour le 1^er août. Or, pour des raisons budgétaires, la direction de l'école a décidé de geler les engagements jusqu'au 1^er novembre. Nous avons fait une demande le 23 juillet 2002 au Doyen motivant une exception, puisque le programme pour la nouvelle volée d'étudiants devant être prêt en octobre déjà. La réponse négative à notre demande nous est parvenue le 2 août.

Pour cette raison, j'ai reçu le 19 septembre mes indemnités pour le mois d'août et le 14 octobre celles du mois de septembre. J'ai eu mon dernier entretien avec mon conseiller fin octobre : il m'a confirmé que tout était en ordre. J'étais très contente d'enfin pouvoir reprendre mon travail et, comme j'avais reçu des indemnités ce mois d'octobre, je n'ai pas remarqué que j'avais malencontreusement oublié de faire parvenir le formulaire "Indications de la personne assurée" à la Caisse cantonale de chômage.

Ensuite, j'ai dû travailler très intensément pour rattraper les trois mois manquants.

Ce n'est que fin janvier, lorsque j'ai reçu l'attestation de prestations de l'assurance chômage pour les impôts, que j'ai remarqué qu'il manquait un mois d'indemnités. J'ai alors téléphoné à ******** afin de comprendre les raisons de cette absence et j'ai tout de suite envoyé le formulaire manquant "Indications de la personne assurée" à la caisse.

Je vous demande dès lors de bien vouloir revoir la décision du 20 février 2003 et de m'accorder les indemnités du mois d'octobre 2002.

(…)"

                        La caisse de chômage s'est déterminée sur le recours le 14 avril 2003 en relevant que l'assurée était informée de l'extinction du droit après l'écoulement du délai de trois mois sur plusieurs documents, notamment le "Guide pour l'assurance-chômage" et le formulaire "Indications de la personne assurée" qui étaient en sa possession. L'assurée a répondu le 6 mai 2003 qu'elle était effectivement en possession du "Guide pour l'assurance-chômage" et qu'elle savait qu'elle devait envoyer le formulaire "Indications de la personne assurée" chaque fin de mois pour recevoir ses indemnités, ce qu'elle avait fait les deux mois précédents (août et septembre 2002). Elle rappelle qu'il s'agit d'un oubli sur une période extrêmement chargée de sa vie professionnelle et familiale. Elle a été contrainte de préparer en trois semaines au lieu de trois mois les cours pour la rentrée, tout en s'occupant de deux enfants en bas âge avec une période de stress liée à l'achèvement du doctorat de son mari (rendu le 24 janvier 2003 avec la soutenance fixée le 21 février 2003). Elle n'a même pas remarqué à temps cet oubli tellement elle était convaincue d'avoir effectué toutes les démarches nécessaires. Elle précise aussi que le dernier entretien avec son conseiller en placement, s'était terminé sur la phrase suivante : "Tout est en ordre, Madame, je vous souhaite plein succès pour l'avenir". A l'échéance du délai de péremption, le 31 janvier 2002, elle était encore débordée en raison de la préparation de l'examen de soutenance de thèse de son mari et n'avait pas encore les ressources suffisantes pour s'occuper de ses tâches administratives.

D.                    Par décision du 27 août 2003, le Service de l'emploi a rejeté le recours en confirmant la décision de la caisse de chômage. Le Service de l'emploi relève en substance que l'oubli de l'assurée ne justifie pas le retard apporté à cet envoi. Il précise encore que l'entretien avec le conseiller de l'office régional de placement n'était pas déterminant car le formulaire devait être adressé à la caisse de chômage et non à l'office régional qui ne pouvait dissuader la recourante d'envoyer ce formulaire.

E.                    X.________ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 26 septembre 2003. Elle explique en substance être tout à fait consciente de son oubli, qui constituait "une défaillance de connaissances"; elle n'adressait la responsabilité ni au conseiller de l'office régional ni au gestionnaire de la caisse de chômage. Elle rappelle que dans son esprit, tout était réglé et les éventuelles conséquences d'un manquement lui avaient totalement échappé par la malheureuse coïncidence qu'aucun des messages échangés tant avec la caisse de chômage et l'office régional ne lui rappelait cette obligation. Elle demande donc au tribunal de reconsidérer la décision du Service de l'emploi en tenant compte de la conjonction de coïncidences extérieures avec les circonstances familiales et professionnelles du moment.

                        Le Service de l'emploi s'est déterminé sur le recours le 20 octobre 2003 en concluant implicitement à son rejet. L'office régional de placement de Lausanne s'est en outre déterminé sur le recours le 13 septembre 2004 en précisant qu'il s'en remettait à justice.

 

Considérant en droit:

1.                     a) La loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales du 6 octobre 2000 (LPGA) est entrée en vigueur le 1^er janvier 2003, entraînant la modification de nombreuses dispositions légales dans le domaine de l'assurance-chômage. Cependant, les faits et la décision à la base du recours restent régis par les dispositions de la loi fédérale sur l'assurance-chômage (LACI) en vigueur jusqu'au 31 décembre 2002. En effet, l'autorité de recours applique en principe les règles en vigueur au moment où les faits juridiquement déterminants se sont produits (ATF 127 V 467, consid. 1).

                        b) Selon l'art. 20 al. 3 1^ère phrase LACI (dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 2002), le droit à l'indemnité s'éteint s'il n'est pas exercé dans les trois mois suivant la fin de la période de contrôle à laquelle il se rapporte. Chaque mois civil pour lequel le chômeur prétend à des indemnités constitue une période de contrôle (art. 27a OACI). Le mode d'exercice du droit à l'indemnité est réglé par les dispositions de l'art. 29 al. 1 à 3 OACI, en particulier pour ce qui concerne les périodes de contrôles suivant la première période. Selon l'art. 29 al. 2 OACI, l'assuré doit présenter à la caisse, pour faire valoir son droit à l'indemnité, le formulaire "Indications de la personne assurée", les éventuelles attestations relatives au gain intermédiaire, ainsi que tout autre document exigé par la caisse pour juger de son droit à l'indemnité.

                        c) On peut déduire du système de contrôle mis en place par le législateur qu'il n'existe pas de motif permettant de déroger aux délais fixés à l'art. 20 al. 3 LACI. En effet, l'institution d'un délai d'échéance poursuit le but de permettre à l'administration de se prononcer suffisamment tôt sur le bien-fondé d'une demande d'indemnisation, afin de prévenir d'éventuels abus (ATF 113 V 68, consid 1b). Par ailleurs, cette exigence se justifie pour permettre à la caisse de chômage d'être renseignée sur tous les éléments - ou en tout les cas sur les éléments essentiels - qui lui sont nécessaires pour se prononcer en connaissance de cause sur les prétentions de l'assuré. Il faut déduire de cette réglementation que la caisse de chômage ne joue pas seulement le rôle d'un office de paiement, mais également celui de contrôle du bien-fondé des droits à l'indemnité notamment par l'examen de la remise des documents nécessaires (DTA 2000 No 6 p. 30, consid. 1c).

2.                     a) La recourante ne conteste pas que le délai de péremption de trois mois était échu pour revendiquer les indemnités de la période de contrôle du mois d'octobre 2002. Mais elle explique que des circonstances personnelles, professionnelles et familiales l'ont conduit à oublier d'effectuer cette démarche, elle se réfère aussi à l'avis donné par le conseiller de l'office régional de placement selon lequel tout était en ordre.

                        b) La jurisprudence admet que l'on puisse s'écarter de la réglementation stricte du délai de péremption fixé par l'art. 20 al. 3 LACI lorsque l'assuré peut invoquer son droit à la protection de la bonne foi. Ainsi, un renseignement ou une décision erronée de l'administration peut, à certaines conditions, obliger l'autorité à consentir à un administré un avantage contraire à la loi, ce qui est le cas lorsque l'administration donne effectivement un renseignement erroné. Toutefois, sous réserve de l'obligation prévue à l'art. 20 al. 4a OACI, les organes de l'assurance-chômage n'ont pas l'obligation de fournir des renseignements de leur propre chef, c'est-à-dire de manière spontanée, sans avoir été sollicités par l'assuré. Selon la jurisprudence, la violation d'une obligation de renseigner ne peut être admise tant qu'il n'existe pas de circonstances particulières qui obligeraient l'administration à fournir des renseignements dans une mesure plus étendue que celle qui découle de la loi (ATF 124 V 220 et ss consid. 2b/aa).

                        c) En l'espèce, l'indication du conseiller en placement de l'office régional était de nature à placer la recourante dans une situation de confiance quant à l'exécution des formalités qu'elle devait remplir pour obtenir son droit à l'indemnité de chômage. Toutefois, la recourante n'a pas reçu l'assurance expresse selon laquelle elle n'avait plus besoin d'adresser le formulaire "Indications de la personne assurée". Si elle avait eu un doute sur la nécessité d'envoyer un tel formulaire pour la période de contrôle du mois d'octobre 2002, comme elle avait dû le faire pour les périodes précédentes des mois d'août et de septembre 2002, il lui appartenait d'interroger le conseiller de l'office régional sur ce point. La simple indication du représentant de l'office régional selon laquelle "tout est en ordre" ne peut être assimilée à un renseignement erroné selon lequel la recourante était dispensée d'adresser les documents nécessaires à la caisse de chômage pour revendiquer son droit à l'indemnité concernant la période du mois d'octobre 2002.

3.                     a) Il convient de déterminer si les circonstances liées à l'oubli de la recourante permettent la restitution du délai pour revendiquer le droit à l'indemnité de chômage du mois d'octobre 2002.

                        b) L'art. 41 de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA) du 6 octobre 2000, réglemente la restitution de délai de la manière suivante : si le requérant ou son mandataire a été empêché, sans faute de sa part, d'agir dans le délai fixé, le délai est restitué si la demande en est présentée avec indication du motif dans les dix jours à compter de celui où l'empêchement a cessé (al. 1). Si la restitution est accordée, le délai pour l'accomplissement de l'acte omis court à compter de la notification de la décision de restitution (al. 2). Sur la notion d'empêchement non fautif, cette disposition a une portée comparable à l'art. 32 al. 2 de la loi vaudoise du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative (LJPA), prévoyant que le délai de recours ne peut pas être prolongé, mais qu’il peut être restitué à celui qui établit avoir été sans sa faute dans l'impossibilité d'agir dans le délai. Par empêchement non fautif, il faut entendre non seulement l'impossibilité objective, comme la force majeure, mais également l'impossibilité subjective due à des circonstances personnelles ou à une erreur excusable (ATF non publié rendu le 6 février 2001 en la cause A. 2P.307/2000 et les réf. citées). Est par exemple non fautive, toute circonstance qui aurait empêché un plaideur - respectivement un mandataire - consciencieux d'agir dans le délai fixé. Une restitution de délai est admise non seulement lorsque la partie se trouve objectivement dans l'impossibilité de protéger ses droits, mais aussi lorsque sa passivité paraîtrait excusable, par exemple en raison d'un renseignement erroné donné par l'autorité compétente au sujet des voies de recours (André Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, 1984, p. 896 et jurisprudence citée; ; Jean-François Poudret, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, Vol. I, Berne 1990, n. 2.3 et 2.7ad art. 35). La jurisprudence de la section des recours du Tribunal administratif précise qu'il faut que le recourant ait été véritablement hors d'état de sauvegarder ses propres intérêts en agissant lui-même ou en chargeant un tiers de le faire à sa place (RE 1996/0025 du 5 juin 1996 et 1995/0032 du 4 juillet 1995). Une restitution de délai a par exemple été accordée à une jeune recourante manquant d'expérience et peu familière avec les exigences de la procédure, qui était privée de la possibilité de demander conseil aux membres de sa famille (RE 1992/0054 du 22 janvier 1993); il allait de même pour un recourant laïc ne maîtrisant pas la langue française, qui avait produit pendant le délai fixé pour le dépôt de l'avance de frais une pièce déterminante pour l'issue de la procédure pouvant l'amener à penser qu'il serait dispensé d'effectuer l'avance (RE 1993/0058 du 9 décembre 1993).

                        c) En l'espèce, les circonstances invoquées par la recourante sont peu habituelles et de nature à faire oublier certains aspects techniques liés aux formalités administratives à remplir dans le domaine de l'assurance-chômage, ce d'autant plus que la recourante avait retrouvé un emploi et que sa situation familiale, personnelle ainsi que l'important travail de son mari ne lui laissaient plus aucun espace de pensée sur la démarche à remplir. Toutefois, on ne saurait parler d'une impossibilité objective de respecter le délai de trois mois. En particulier, les cours donnés par la recourante à l'EPFL se terminaient pour la pause des vacances entre Noël et Nouvel-An en lui laissant ainsi le temps de revoir et mettre de l'ordre dans ses papiers et démarches administratives. Il est vrai que son mari était à ce moment-là dans la phase finale d'achèvement de sa thèse de doctorat, mais il ne s'agissait toutefois pas de son propre travail et le tribunal ne peut retenir de cette situation un cas de force majeure ou à une erreur excusable. L'indication du conseiller en placement de l'office régional ne peut non plus être assimilée à un renseignement erroné, comme cela est expliqué ci-dessus. Le tribunal ne peut ainsi considérer que la recourante ait été véritablement hors d'état de sauvegarder ses propres intérêts en agissant elle‑même ou en chargeant un tiers de le faire à sa place. Sans doute, l'oubli de la recourante n'est-il pas fautif, eu égard à la conjonction des circonstances particulières qu'elle invoque, mais un tel oubli ne remplit pas les conditions requises permettant la restitution du délai pour revendiquer l'indemnité de chômage de la période du mois d'octobre 2002.

4.                     Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. En outre, il n'y a pas lieu de percevoir de frais de justice ni d'allouer de dépens.

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                      Le recours est rejeté.

II.                     La décision du Service de l'emploi, 1^ère instance cantonale de recours en matière d'assurance-chômage du 27 août 2003 est maintenue.

III.                     Il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.

jc/Lausanne, le 15 septembre 2004

                                                          Le président:                                  

                                                                                                                 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

La présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :

a)    quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;

b)    pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;

c)    quels moyens de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.

La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.