CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt
du 17 mars 2004

sur le recours interjeté par A. A.________, représenté par Me Yves Nicole, avocat à 1400 Yverdon-les-Bains,

contre

la décision rendue le 3 septembre 2003 par le Service de prévoyance et d'aide sociales (assistance publique; demande de remboursement; rente AI rétroactive) .

* * * * * * * * * * * * * * * *

Composition de la section: M. Jacques Giroud, président; M. Patrice Girardet et M. Jean-Pierre Tabin, assesseurs. Greffier: M. Jean-François Neu.

Vu les faits suivants:

A.                     Après avoir épuisé son droit aux prestations de l'assurance-chômage et du revenu minimum de réinsertion (RMR), A. A.________ a obtenu du Centre social régional d'Orbe (ci-après: CSR) d'être mis au bénéfice de l'aide sociale à compter du 1^er juillet 2000, dans l'attente d'une rente de l'assurance-invalidité (AI) demandée en octobre 1999. Signé par A. A.________ et son épouse le 21 juillet 2000, le formulaire de demande d'aide sociale les rendait notamment attentifs à ce qui suit:

"Les prestations d'aide sociale peuvent également être versées dans l'attente d'une décision de la caisse de chômage, de l'assurance-invalidité et accidents, de la caisse nationale d'assurance, de la caisse de compensation AVS/AI ou d'autres offices publics ou privés. En l'occurrence, le bénéficiaire s'engage expressément, dès réception de la décision de sa caisse, à rembourser les avances reçues, par la signature de l'ordre de virement; cet ordre autorise sa caisse à verser au Service tiers ayant fait des avances, des paiements rétroactifs correspondant aux mois concernés et jusqu'à concurrence des montants reçus par l'aide sociale".

                        Les époux A.________ bénéficièrent d'un forfait pour couple jusqu'à fin octobre 2001, puis A. A.________ d'un forfait pour personne seule à compter du 1^er novembre 2001, son divorce ayant été prononcé le 14 novembre suivant.

B.                    Par décision du 20 juin 2003, A. A.________ s'est vu reconnaître le droit à une rente entière de l'AI, avec effet rétroactif au 1er septembre 1998; à ce titre, un montant de fr. 109'784.- lui a été alloué  pour la période comprise entre cette dernière date et le 30 juin 2003.

                        Par actes des 7 et 15 juillet 2003, le CSR a demandé à A. A.________ de contresigner un formulaire autorisant le paiement de la rente rétroactive de l'AI directement en mains de l'autorité d'aide sociale, à concurrence du montant de fr. 86'890.45 correspondant aux avances consenties pour la période du 1er juillet 2000 au 30 juin 2003. L'intéressé refusa de donner suite à cette requête; par acte de son conseil du 21 juillet 2003, il forma en outre opposition contre le prononcé de l'AI, prétendant à l'octroi d'une rente pour couple.

                        Par lettre adressée au CSR le 24 juillet 2003, A. A.________ motiva principalement son refus d'autoriser toute compensation par le fait que la nouvelle Constitution vaudoise consacrait le caractère en principe non remboursable de l'aide sociale;  à titre subsidiaire, il fit valoir que le remboursement de l'aide octroyée au couple devait de toute manière être réclamé à son ex-épouse à concurrence des sommes versées pour l'entretien de celle-ci. Par lettre du 12 août 2003, l'Office AI a invité le CSR à se déterminer au sujet de l'opposition de A. A.________; cette dernière autorité a ensuite transmis le dossier de la cause au Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après : SPAS), compétent pour rendre une décision de restitution de l'aide sociale.

C.                    Par décision du 3 septembre 2003, le SPAS a réclamé à A. A.________ le remboursement du montant de fr. 86'890.45 correspondant à la totalité des avances consenties; par lettre du même jour, le SPAS a adressé copie de son prononcé à la Caisse de compensation en la priant de bien vouloir, jusqu'à doit connu sur l'issue de cette nouvelle procédure, suspendre le versement de la rente rétroactive octroyée par l'AI.

D.                    Par acte de son conseil du 3 octobre 2003, A. A.________ a saisi le tribunal administratif d'un recours contre la décision du SPAS. Invoquant les mêmes arguments que ceux précédemment soulevés devant le CSR, il a conclu à titre principal à l'annulation de la demande de restitution, à titre subsidiaire à sa réforme en ce sens que la somme réclamée soit ramenée à fr. 71'850.-, montant correspondant aux prestations de l'aide sociale versées pour son seul entretien, après déduction de celles octroyées en faveur de son épouse durant la vie commune. Dans sa réponse au recours du 7 novembre 2003, l'autorité intimée a conclu au rejet du pourvoi.

                        Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit:

1.                     Déposé dans le délai de trente jours fixé à l'art. 24 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (ci-après: LPAS), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.

2.                     A teneur de l'art. 85 bis al. 1er du règlement sur l'assurance-invalidité (RAI; RS 831.201), les organismes d'assistance qui ont fait une avance en vue de l'octroi d'une rente de l'assurance-invalidité, peuvent exiger qu'on leur verse l'arriéré de cette rente en compensation de leur avance et jusqu'à concurrence de celle-ci. Le second alinéa de cette disposition prescrit cependant qu'à défaut pour le bénéficiaire de l'avance de convenir par écrit que l'arriéré soit ensuite versé au tiers ayant effectué dite avance (lit. a), ce tiers n'a d'office droit à un remboursement que pour autant qu'il puisse être déduit sans équivoque de la loi ou du contrat (lit. b). La jurisprudence précise que l'autorisation de verser la rente à une tierce personne ou à une autorité ne peut être valablement donnée qu'une fois rendu le prononcé de la commission de l'assurance-invalidité relatif au droit à la rente, et seulement après que le bénéficiaire a signé la formule officielle spécialement prévue à cet effet, qu'il convient ensuite d'adresser à l'Office AI en sa qualité d'autorité de décision (ATF 118 V 88, consid. 2b et 3).

                        En l'espèce, l'autorité d'application de l'aide sociale ne pouvait fonder sa demande de compensation sur aucune disposition du droit cantonal lui conférant explicitement un droit au remboursement des avances effectuées (voir sur ce point ATF 123 V 25, concernant la loi cantonale zurichoise sur l'assistance sociale qui ne confère pas non plus ce droit, contrairement au droit valaisan, comme le retient l'ATF du 15 septembre 2003 dans la cause I 478/02). Elle disposait certes du document, signé le 21 juillet 2000 par A. A.________ et son épouse lors du dépôt de leur demande d'aide sociale, à teneur duquel les époux se sont expressément engagés, au cas où l'AI leur allouerait une rente avec effet rétroactif, à rembourser les avances reçues par la signature du document spécial auquel il est fait référence ci-dessus. Le recourant n'ayant toutefois pas consenti à signer ce document, l'autorité ne disposait donc pas du seul titre qui lui aurait permis d'exiger de la caisse de compensation qu'elle lui verse directement l'arriéré de la rente.

                        Partant, elle n'avait d'autre choix, pour faire reconnaître sa créance, que d'agir directement contre l'intéressé en remboursement du montant des avances consenties, ce qu'elle fit  par la décision de restitution dont est recours, fondée sur l'art. 26 LPAS. A relever que ce détour lui sera épargné par la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise, dont l'art. 46 prévoit expressément une subrogation de l'autorité dans les droits du bénéficiaire à l'égard d'une assurance sociale.

                        Cela étant, si le Tribunal de céans ne peut connaître du bien-fondé d'une demande de compensation directe fondée sur l'art. 85bis RAI dans la mesure où la compétence de statuer sur cette question incombe exclusivement à l'Office AI, dont la décision est susceptible d'un recours au Tribunal cantonal des assurances (Tribunal administratif, arrêt PS 2000/0136 du 17 janvier 2001), il est par contre compétent pour statuer sur le recours formé contre une demande de restitution de l'aide sociale fondée sur le droit cantonal (art. 24 LPAS et 15 RPAS). Il se justifie dès lors d'entrer en matière sur le fond.

 3.                    a) L'art. 26 al. 1er LPAS, qui fonde le département à réclamer, par voie de décision, le remboursement de toutes les prestations dues, repose sur le principe institué à l'art. 25 LPAS, à teneur duquel les personnes qui ont bénéficié de l'aide sociale sont tenues de la rembourser dans la mesure où leur situation financière ne risque pas d'être compromise par ce remboursement. Ainsi, le législateur a-t-il retenu que l'aide sociale n'était pas dispensée à fonds perdus, mais sous forme d'avances dont le remboursement peut être en principe exigé, pour autant que la situation financière du bénéficiaire le permette sans préjudice pour son avenir (BGC, printemps 1977, p. 761).

                        Entrée en vigueur le 14 avril 2003, la nouvelle Constitution du canton de Vaud (Cst-vd) consacre, à son titre II relatif aux droits fondamentaux, le droit de chaque personne dans le besoin de disposer d'un logement d'urgence approprié et des moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (art. 33 Cst-vd). Figurant au titre III relatif aux tâches et responsabilité de l'Etat, l'art. 60 lit. b Cst-vd prévoit quant à lui que l'Etat et les communes assurent à chaque personne habitant le Canton les conditions d'une vie digne par une aide sociale en principe non remboursable, abandonnant ainsi le postulat inverse consacré par la LPAS . A titre principal, le recourant invoque ce nouveau principe constitutionnel en faisant valoir que l'Etat ne saurait lui réclamer le remboursement d'arriérés de rentes sans violer l'art. 60 Cst-vd, qui ne permettrait d'aménager des exceptions que lorsque le bénéficiaire de l'aide réalise des gains extraordinaires (loterie ou héritage), mais non en cas d'allocation d'une rente de l'AI.

                        b) Au titre des dispositions transitoires et finales, l'art. 176 al. 2 Cst-vd retient que "les dispositions de l'ancien droit qui sont contraires aux règles directement applicables de la présente Constitution sont abrogées", l'al. 3 de cette disposition précisant que "pour le reste, l'ancien droit demeure en vigueur tant que la législation d'application requise par la présente Constitution n'aura pas été édictée". Se pose dès lors la question de savoir si le principe du non remboursement de l'aide sociale constitue une règle directement applicable au sens de l'al. 2 de cette disposition ou si, au contraire, elle requiert une législation d'application au sens de l'al. 3 précité, auquel cas l'art. 25 LPAS demeurerait en vigueur jusqu'à l'entrée en vigueur de celle-ci.

                        Le commentaire général relatif à l'avant-projet de la nouvelle Constitution du 14 juillet 1997 tel qu'il ressort du Rapport du Groupe de travail du 19 août 1997 (site internet <http://www.constituante.vd.ch/SiteArchive/MaterielPreparatoire/Acrobat/avant_projet_ce.pdf>) relève ce qui suit, au chapitre 2 relatif aux droits sociaux: " (…) Selon une opinion largement partagée, ces droits (sociaux) auraient une autre nature que les droits fondamentaux en ce qu'ils impliquent une prestation positive de la part de l'Etat appelant dans la plupart des cas l'élaboration de lois spéciales. En d'autres termes, les droits sociaux ne seraient pas des droits subjectifs susceptibles d'une appréciation directe, mais relèveraient plutôt d'une catégorie de normes destinées à inspirer l'action politique des autorités et, dans certaines situations particulières, les décisions des juges. Cette appréciation est exacte, s'agissant de toute une série de droits sociaux (droit au travail, au logement, à la culture, à la santé, à la sécurité sociale, etc.) dont la concrétisation suppose inévitablement l'intervention du législateur. En langage juridique, on dit de ces droits qu'ils ne sont pas "self executing" (…) ". Fort de ces réflexions, le Constituant a par la suite, non sans en avoir débattu, opté pour le caractère non remboursable de l'aide sociale tout en laissant au législateur la tâche d'assortir ce principe d'une liste d'exceptions (voir notamment les séances de l'Assemblée constituante n° 14 du 10 septembre 2000 et n° 35 du 30 novembre 2001, ad  <http://www.dire.vd.ch/constitution/historique/bulletins/bulletins.html>; rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil n° 140 (R 28/03) du 25 septembre 2003 sur la planification des travaux législatifs et de mise en œuvre de la Constitution, ad ch. 1.1.2, accessible sur le site <http://www.dire.vd.ch/constitution/pdf/rapport-planification.pdf>). Cette tâche fut accomplie, donnant lieu à l'adoption, le 2 décembre 2003, de la loi sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 5.17), qui énumère à son art. 41 les cas où le bénéficiaire est tenu au remboursement.

                        De ce qui précède, l'on déduit que, si le droit de chacun au minimum vital garanti par l'aide sociale prescrit à l'art. 33 Cst-vd fut directement applicable en tant qu'il consacre un droit fondamental, le principe du caractère non remboursable de l'aide sociale prévu à l'art. 60 lit. b Cst-vd ne le fut en revanche pas:  intégrée dans le titre relatif aux tâches de l'Etat, cette norme est destinée à inspirer l'action politique, dont la concrétisation présuppose par définition l'intervention du législateur. La LASV n'étant pas encore entrée en vigueur à ce jour, la LPAS demeure donc applicable à la présente cause de sorte que le remboursement de l'aide sociale reste fondé dans son principe.

                        Exigible, la restitution du montant réclamé par l'autorité intimée demeure toutefois subordonnée à certaines conditions, dont le recourant  conteste en l'occurrence la réalisation.

4.                     Le recourant fait tout d'abord valoir que le montant réclamé serait exagéré dans la mesure où il recouvre, pour une partie, les prestations versées à son épouse durant le mariage. Soutenant que l'art. 26 LPAS commande de réclamer le remboursement des prestations à la personne qui a effectivement bénéficié de l'aide, il tient pour abusif le fait de lui réclamer la restitution du montant alloué pour les besoins de son épouse.

                        a) A teneur de l'art. 166 al. 1er du Code civil (CC), chaque époux représente l'union conjugale pour les besoins courants de la famille pendant la vie commune. L'al. 3 de cette disposition prévoit quant à lui que chaque époux s'oblige personnellement par ses actes et oblige solidairement son conjoint en tant qu'il n'excède pas ses pouvoirs d'une manière reconnaissable pour les tiers. Le but de cette disposition est de permettre à chaque époux d'agir - soit seul, soit avec le consentement de son conjoint ou le cas échéant celui du juge - pour les besoins de la famille et d'obliger par ses actes non seulement sa propre personne mais également son conjoint, cela afin d'améliorer l'efficacité des époux et d'augmenter le crédit de chacun d'eux, lorsqu'ils agissent dans l'intérêt de la famille, mais aussi de protéger leurs créanciers. En d'autres termes, lorsqu'ils s'engagent pour les besoins de la famille ou de l'union conjugale, les époux sont de par la loi codébiteurs solidaires de l'engagement qu'ils ont pris de sorte que chacun d'eux peut être recherché en première ligne, sans égard à la volonté des parties. (Deschenaux/Steinauer/Baddeley, Les effets du mariage, Staempfli 2000, ch. 356 à 358 et les références citées; Basler Kommentar, Zivilgesetzbuch I, ad art. 166 CC, en particulier les ch. 19 à 25). Ceci implique notamment que d'éventuelles conventions contraires, excluant ou limitant la responsabilité solidaire des époux, ne sont opposables au tiers que dans le cas où celui-ci y a consenti (Deschenaux/Steinauer/Baddeley, op. cit., ch. 419). Ainsi, la responsabilité de l'un des époux à l'égard d'une caisse-maladie pour les dettes de cotisation de l'autre époux a-t-elle été retenue par le Tribunal fédéral des assurances, l'époux répondant solidairement de ces dettes, que le rapport d'assurance dont découle la créance de cotisation ait été créé pendant la vie commune ou pour satisfaire des besoins courants de la famille (ATF 129 V 90; 119 V 16).

                        b) En l'espèce, il n'est pas douteux que les prestations litigieuses furent servies aux époux pour satisfaire les besoins du couple. L'aide allouée pour un couple n'est en effet pas calculée en additionnant deux forfaits pour personnes seules, mais correspond au forfait pour une personne, complété afin de tenir compte de la composition du ménage, respectivement des besoins de celui-ci. Ainsi, solidairement responsables au sens de l'art. 166 al. 3 CC dès lors que la dette qu'ils contractaient trouvait sa cause dans le fait de subvenir à leurs besoins durant la vie commune au sens du 1er alinéa de cette disposition, chacun, du recourant ou de son épouse, pouvait être recherché en première ligne. Que les époux soient ensuite convenus de se donner quittance dans le cadre de la liquidation de leur régime matrimonial n'y change rien: comme vu plus haut, la convention qu'ils ont passée quant aux effets accessoires de leur divorce ne saurait être opposée à un tiers qui n'y a pas consenti. Ainsi, l'autorité intimée était-elle fondée à réclamer au seul recourant le remboursement de l'aide versée pour l'entretien de celui-ci et celui de son épouse.

5.                     Le recourant n'ayant pas remis en cause le montant global de l'aide tel qu'arrêté par l'autorité à fr. 86'890.45, subsiste la question de savoir si le remboursement ne compromet pas la situation financière de l'intéressé, ce que proscrit l'art. 25 LPAS, respectivement si aucun autre principe ne fait obstacle à la demande de restitution.

                        a) A cet égard, l'on constate d'entrée que, retenue par la caisse de compensation sur le montant des arriérés de la rente d'invalidité du recourant, la somme réclamée est disponible.

                        b) L'on observe ensuite que, si l'art. 92 al. 1er ch. 10 de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite (LP) prescrit que les rentes versées par l'AI sont absolument insaisissables, l'on admet que celles-ci s'ajoutent au revenu relativement saisissable du poursuivi au sens de l'art. 93 LP, lequel peut être saisi dans la mesure où il excède la part du minimum vital non couverte par les prestations insaisissables (Gilliéron, Commentaire de la LP, ad art. 92, note 189). L'on en déduit que le recourant, qui dispose d'une rente mensuelle AI lui assurant de quoi subvenir à ses besoins, ne verra pas son minimum vital amputé du fait de la cession des arriérés de sa rente à l'autorité intimée, ce qui fonde dès lors celle-ci à prétendre au remboursement litigieux.

                        c) Enfin, les prestations d'assurance versées rétroactivement ne pouvant être prises en compte, en vertu du principe dit de l'unité de temps, que s'il y a chevauchement entre la période pour laquelle ces prestations sont dues et celle durant laquelle les avances ont été effectuées (ATF 121 V 17), force est de constater, sans du reste que le recourant en disconvienne, que tel est bien le cas en l'espèce.

6.                     Des considérants qui précèdent, il résulte que la demande de restitution dont est recours, fondée dans son principe et sa quotité, doit être confirmée, ce qui implique le rejet du pourvoi, sans frais pour son auteur (art. 15 RPAS) et sans que celui-ci puisse prétendre à l'allocation de dépens (art. 55 LJPA).

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                      Le recours est rejeté.

II.                     La décision rendue le 3 septembre 2003 par le Service de prévoyance et d'aide sociales est confirmée.

III.                     Le présent arrêt est rendu sans frais, ni allocation de dépens.

Lausanne, le 17 mars 2004.

Le président:                                                                                             Le greffier:

                                                                                                                 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.