CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt
du 13 août 2004

sur le recours interjeté par A.________. p.a. c/o B.________, 1********, à Z.________, dont le conseil d'office est l'avocate Monique Gisel, Chemin du Chêne 22, Case postale 270, 1052 Le Mont-sur-Lausanne

contre

la décision du Centre social régional de Bex (ci-après : CSR) du 30 octobre 2003 refusant de lui accorder l'aide sociale vaudoise.

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Composition de la section: M. Pierre-André Marmier, président; Mme Dina Charif Feller et Mme Isabelle Perrin, assesseurs. Greffier: M. Sébastien Schmutz.

Vu les faits suivants:

A. A.________, né le 14 août 1964, originaire d'ex-Yougoslavie, est marié et père de famille. Il a séjourné et travaillé en Suisse comme maçon de 1987 à juillet 1992, mois dans le courant duquel il a été victime d'un accident. Ses médecins ayant constaté qu'il en résultait une incapacité de travail, il a déposé le 9 mars 1995 une demande de prestations d'assurance-invalidité (AI) auprès de l'Office AI pour le canton de Vaud.

L'intéressé a bénéficié de 1995 jusqu'au 30 septembre 1997 de prestations de l'aide sociale vaudoise (ASV) pour un montant total de 42'208 fr.90 à titre d'avances sur indemnités AI. Ces avances ont été remboursées par la Concordia Assurance. Le Service de prévoyance et d'aide sociales (SPAS) avait toutefois accordé à l'intéressé une remise de 28'139 fr.55 pour lui permettre, malgré son invalidité, d'ouvrir un petit commerce dans son pays d'origine. A.________ y était en effet retourné le 30 septembre 1997.

Par décision du 28 mai 2002, l'Office AI du canton de Vaud a rejeté la demande de prestations présentée par l'intéressé. A la suite d'un recours, cette décision a été annulée par jugement du 5 août 2002 de la Commission fédérale de recours en matière d'assurance-vieillesse-survivants et invalidité pour les personnes résidant à l'étranger et la cause renvoyée à l'Office AI pour les assurés résidant à l'étranger afin que celui-ci fasse compléter l'instruction et prenne ensuite une nouvelle décision.

A.________ est revenu en Suisse le 22 décembre 2002 à la suite de l'engagement pris par un de ses parents de l'accueillir chez lui pendant deux semaines au moins et de prendre en charge les frais de son traitement médical à concurrence de 500 francs.

Le Service de la population du canton de Vaud (ci-après : SPOP) a refusé le 3 juin 2003 de lui délivrer une autorisation de séjour sous quelque forme que ce soit. A.________ a recouru le 30 juin 2003 auprès du Tribunal administratif contre cette décision du SPOP. Dans ce cadre, l'effet suspensif a été accordé à son recours par décision incidente du juge instructeur du tribunal du 11 juillet 2003, si bien qu'il a été autorisé à poursuivre son séjour dans notre canton jusqu'au terme de la procédure cantonale de recours (voir dossier TA PE 2003/0226 MA).

B. A.________ a complété le 20 août 2003 une demande d'aide sociale vaudoise. Il est notamment mentionné dans ce document qu'il a été admis provisoirement en Suisse et qu'il vit à Z.________ dans une famille composée de six personnes, soit deux adultes et quatre enfants mineurs.

C. Par décision du CSR du 30 octobre 2003, cette demande a été refusée au motif que l'intéressé ne répondait pas aux conditions d'octroi de l'ASV.

D. C'est contre cette décision que A.________ a recouru auprès du tribunal de céans par acte du 28 novembre 2003. Il a conclu, avec suite de frais et dépens, à l'annulation de la décision litigieuse et à l'octroi de prestations de l'ASV dès le 1^er août 2003. Il a aussi requis le bénéfice de l'assistance judiciaire partielle sous la forme d'une dispense de versement d'une avance de frais et a sollicité, à titre provisionnel, le versement de prestations d'aide sociale par le CSR. A l'appui de ses conclusions, l'intéressé a notamment fait valoir que la décision litigieuse n'était pas motivée et qu'il fallait donc considérer une lettre du SPAS du 18 novembre 2003 à son conseil comme la motivation de cette décision. Il a ensuite rappelé diverses démarches qu'il avait effectuées notamment auprès de l'AI depuis l'accident dont il avait été victime en juillet 1992, en précisant à ce propos que l'Office AI pour les personnes résidant à l'étranger lui avait adressé en octobre 2003 un projet de décision le reconnaissant invalide à 60 % dès le 1^er août 1992 et à 100 % dès le 26 mars 1999. Il a encore exposé qu'en regard de la situation règnant au Kosovo, il ne pouvait pas obtenir dans son pays d'origine les soins dont il avait besoin, qu'il était donc revenu à plusieurs reprises en Suisse comme touriste afin de bénéficier des traitements appropriés, qu'en automne 2002, souffrant terriblement, il avait demandé à venir en Suisse pour être soigné par le Dr. C.________, à Z.________, que c'était dans ces circonstances qu'il était arrivé en Suisse en décembre 2002, qu'il avait été accueilli par de la parenté à Z.________, que cette famille lui avait offert le gîte et le couvert, alors même que sa situation financière était plutôt modeste puisqu'il disposait d'un revenu mensuel, allocations familiales comprises, de 4'024 fr. pour nourrir quatre enfants. L'intéressé a aussi précisé qu'après avoir été informé de l'issue favorable prévisible de ses démarches envers l'AI, après avoir été explicitement autorité à séjourner dans le canton de Vaud dans le cadre de la procédure pendante devant le Tribunal administratif et sentant qu'il avait épuisé la capacité d'accueil gratuit de sa parenté, il avait sollicité l'allocation de prestations d'aide sociale, que cette aide lui était régulièrement allouée à titre d'avances sur les prestations de l'AI. A.________ a encore constaté qu'il était indiqué de façon imprécise dans la décision litigieuse qu'il avait été admis provisoirement en Suisse, que dans une telle hypothèse, il était exact qu'il n'aurait pas eu droit à l'ASV, qu'il bénéficiait toutefois en réalité d'une autorisation provisionnelle et qu'il résultait de la correspondance du SPAS du 18 novembre 2003 que ce service se substituait au SPOP en considérant que l'intéressé ne remplissait pas les conditions d'octroi d'une autorisation de séjour pour motif d'ordre médical. Il a donc insisté sur le fait que sa demande n'avait pas pour but de créer artificiellement des ressources mais uniquement d'obtenir une aide pour survivre, que lorsqu'il bénéficierait effectivement d'une rente AI, la décision d'allocation d'aide sociale vaudoise devrait de toute façon être adaptée et qu'il y avait lieu de lui rendre sa dignité en lui donnant les moyens de faire face à ses charges et de se nourrir.

E. Par correspondance du 18 décembre 2003, la Commune de Z.________ a indiqué qu'elle se ralliait à la position du CSR.

Ce dernier a déposé ses déterminations le 30 janvier 2004. Il a relevé que sa décision avait été rendue sur préavis du SPAS du fait qu'il n'avait pas à intervenir en faveur d'une personne ne correspondant pas aux critères d'autorisation de séjour établis par ce service, qu'il appartenait de plus en premier lieu à la famille de pourvoir aux besoins de ses membres, que l'aide sociale était accordée en tenant compte de conditions indépendantes de celles liées à d'autres rentes, qu'en l'occurrence une rente AI serait insuffisante pour permettre au recourant de mener une existence autonome en Suisse et qu'il existait un risque important qu'il relève, de même que sa famille, de l'ASV durant de longues années.

F. Dans ses observations complémentaires du 24 février 2004, le recourant a fait valoir que le refus d'aide sociale constituait une violation de l'art. 12 de la Constitution fédérale, que cette disposition garantissait les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine, que la jurisprudence avait précisé que les étrangers résidant en Suisse avaient droit aux prestations d'assistance sociale indépendamment de leur statut en matière de police des étrangers, que si l'Office AI avait traité sa situation correctement, il ne serait pas tombé à l'assistance en 1995 et aurait sans doute pu conserver son permis de séjour, qu'il n'aurait ainsi pas vécu dix dans la dépendance totale de ses parents et amis, soit dans une situation contraire à la dignité humaine et qu'il était urgent de lui allouer les moyens lui permettant de vivre normalement. Il a aussi demandé qu'il soit précisé dans la décision sur recours que le montant touché à titre de rétroactif AI devait lui permettre de rembourser ses différentes dettes et qu'en agissant de la sorte, il ne dilapidait pas son argent, hypothèse qui exclurait à l'avenir le versement de prestations d'assistance.

Le recourant a envoyé le 1^er mars 2004 au Tribunal administratif la copie des décisions de l'Office AI pour les assurés résidant à l'étranger du 16 février 2004 lui accordant une rente ordinaire simple, une rente complémentaire à son épouse et des rentes ordinaires simples pour ses trois enfants, dès le 1ermars 2004. Dites décisions précisaient que le rétroactif AI était placé sur un compte d'attente en prévision d'une éventuelle surassurance avec les prestations du CSR. A cette occasion, A.________ a exposé que son épouse et ses enfants n'avaient jamais résidé en Suisse et en conséquence pas sollicité ni obtenu des prestations d'aide sociale vaudoise, qu'il convenait donc clairement de distinguer les montants le concernant de ceux destinés à son épouse et à ses enfants, qu'ainsi, la somme qui lui serait versée rétroactivement et qui le concernait personnellement s'élevait à 49'028 fr., qu'il y avait lieu de restituer sur cette somme au CSR le montant correspondant à l'ASV qu'il avait touchée pour la période de septembre 1995 à décembre 1996 et que le solde de ce rétroactif devait être laissé à sa disposition pour régler ses dettes privées.

G. Par décision incidente du 17 mars 2004, le juge instructeur du tribunal a refusé de donner suite à la requête de mesures provisionnelles du recourant visant à ordonner au CSR de lui verser immédiatement des prestations de l'ASV.

H. Dans ses déterminations du 6 avril 2004, le SPAS a indiqué qu'il fallait se demander si le droit conféré par l'art. 12 de la Constitution fédérale pouvait être invoqué pour financer un séjour dans le canton sans permis valable et pour des motifs de convenance personnelle, comme par exemple des soins médicaux, des études ou un séjour prolongé chez de la parenté. Il a ajouté qu'il n'appartenait pas à l'ASV de réparer un préjudice qui résultait d'une erreur d'une autorité en charge d'appliquer l'assurance-invalidité et que dans l'hypothèse où des prestations de l'ASV devraient néanmoins être allouées au recourant, elles constitueraient des avances sur prestations AI si bien que A.________ ne serait pas fondé à en refuser le remboursement et ce, même si d'autres dettes devaient être honorées.

I. A la suite d'un recours de A.________, la section des recours du Tribunal administratif a annulé le 26 mai 2004 la décision incidente du juge instructeur du tribunal du 17 mars 2004 et partiellement admis le recours en ce sens que le CSR verserait au recourant, à titre de mesures provisionnelles, une ASV correspondant au montant du forfait I défini par les normes établies par la Conférence suisse des institutions d'action sociale diminué, de 15 % d'une part et de sa rente AI d'autre part.

La section précitée a rendu le 5 juillet 2004 un nouvel arrêt admettant la requête du recourant tendant à l'interprétation de son précédent arrêt du 26 mai 2004 et l'a complété en ce sens que l'ASV versée à titre provisionnel à A.________ devait l'être dès le mois de décembre 2003.

J. Le Tribunal administratif a tenu une audience le 21 juillet 2004 en présence du recourant, de son conseil, d'un représentant du CSR et d'un représentant du SPAS. Personne ne s'est présenté pour la Commune de Z.________ qui avait été régulièrement assignée. Les parties ont été entendues dans leurs explications et ont confirmé leurs conclusions.

Le tribunal a statué immédiatement à huis clos à l'issue de cette audience.

K. Par décision incidente du 23 juillet 2004, le juge instructeur du tribunal a admis la requête d'assistance judiciaire présentée par A.________ et a désigné Me Monique Gisel en qualité de conseil d'office.

Considérant en droit:

1. Le recours a été déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 24 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (LPAS). Il remplit pour le surplus les conditions de forme de l'art. 31 LJPA, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. Le recours est en l'espèce dirigé contre une décision du CSR du 30 octobre 2003 refusant d'accorder des prestations d'aide sociale à A.________. L'instruction a démontré que ce refus était fondé sur le fait qu'aux yeux de l'autorité intimée, le recourant était exclu du cercle des bénéficiaires de l'ASV puisqu'il ne disposait d'aucun titre de séjour durable en Suisse.

a) Selon l'art. 16 al. 1 LPAS, l'aide sociale s'étend aux personnes séjournant sur le territoire vaudois, la législation fédérale et les conventions internationales étant réservées. La loi ne pose donc pas d'autres conditions territoriales à l'octroi des prestations d'ASV qu'un séjour dans le canton de Vaud. Elle ne les soumet ainsi plus particulièrement pas à la titularité d'un titre de séjour particulier comme par exemple une autorisation de séjour annuelle ou une autorisation d'établissement.

L'art. 12 de la Constitution fédérale, sous la note marginale "droit d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse" prévoit que quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. Avant l'entrée en vigueur de cette disposition, le 1^er janvier 2000, la jurisprudence et la doctrine considéraient le droit aux conditions minimales d'existence comme un droit constitutionnel non écrit qui obligeait les cantons et les communes à assister les personnes se trouvant dans le besoin (ATF 121 I 367, JT 1997 I 278; ATF 122 II 193, JT 1998 I 562 et les renvois; arrêt TA PS 2002/0171 du 27 mai 2003). Comme le tribunal de céans a déjà eu l'occasion de le préciser, cette règle pose le principe du droit à des conditions minimales d'existence pour toute personne qui n'est pas en mesure de subvenir à ses besoins et fonde une prétention à des prestations positives de la part de l'Etat. La Constitution fédérale ne garantit toutefois que le principe du droit à des conditions minimales d'existence; il appartient ainsi au législateur, qu'il soit fédéral, cantonal ou communal, d'adopter des règles en matière de sécurité sociale qui ne descendent pas en dessous du seuil minimum découlant de la Constitution et qui peuvent, cas échéant, aller au-delà.

Dans l'ATF 121 I 367 précité, le Tribunal fédéral a de plus clairement exposé que les étrangers pouvaient invoquer le droit à des conditions minimales d'existence indépendamment de leur statut du point de vue de la police des étrangers.

b) Dans le canton de Vaud, la LPAS prévoit que l'aide sociale est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires à satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables; est toutefois réservé à l'art. 3 al. 3 LPAS, l'obligation d'assistance entre parents fondée sur le Code civil. Selon l'art. 3 al. 2 LPAS, les prestations de l'aide sociale sont subsidiaires aux autres prestations sociales (fédérales ou cantonales), et à celles des assurances sociales. Elles peuvent, le cas échéant être versées en complément. L'art. 21 LPAS précise encore que la nature, l'importance et la durée de l'aide sociale sont accordées en tenant compte de la situation particulière de l'intéressé et des circonstances locales, les prestations étant allouées dans les cas et les limites prévus par le Département, selon les dispositions d'application. La nouvelle Constitution vaudoise, entrée en vigueur le 14 avril 2003, consacre également à son article 33 le principe du droit de chaque personne dont le besoin de disposer d'un logement d'urgence approprié et des moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine.

c) En l'espèce, le recourant a été autorisé à poursuivre son séjour dans le canton de Vaud par décision incidente du juge instructeur de la section Police des étrangers du 11 juillet 2003 (dans la cause PE 2003/0226) et ce, jusqu'au terme de cette procédure dirigée contre une décision du SPOP du 3 juin 2003 refusant de lui délivrer une autorisation de séjour sous quelque forme que ce soit. Sa situation en Suisse, même si elle est actuellement réglée à titre provisoire, a fait l'objet d'une décision en bonne et due forme. Le cas de A.________ est donc différent de celui d'un étranger qui ne serait au bénéfice d'aucun titre de séjour, même provisoire, qui aurait fait l'objet d'une décision de renvoi de Suisse et qui continuerait à y séjourner au mépris de ces décisions tout en sollicitant l'aide sociale du fait qu'il ne disposerait pas de moyens d'existence propres. Une telle hypothèse qui pourrait constituer un abus de droit n'est pas réalisée en l'espèce.

D'après les renseignements figurant au dossier, A.________ n'a en l'état pas d'autres moyens d'existence propres que la rente AI qu'il perçoit mensuellement.

Dans la mesure où le refus de l'autorité intimée est exclusivement fondé sur l'absence de titre de séjour du recourant dans notre canton, sa décision doit être annulée puisqu'elle est contraire aux principes constitutionnels et légaux et à la jurisprudence précitée. La cause sera donc renvoyée au CSR pour qu'il calcule le montant des prestations d'aide sociale qui doivent être versées au recourant depuis qu'il en a fait la demande, en tenant notamment compte des montants versés par l'AI. En effet, et tant qu'il est autorisé à séjourner dans notre canton, le recourant doit pouvoir disposer des moyens indispensables pour lui permettre de mener une existence conforme à la dignité humaine. Le tribunal de céans n'a pour le surplus pas à se substituer au CSR pour calculer les prestations qui peuvent être allouées à A.________. Toutefois et comme indiqué ci-dessus, l'intervention de l'ASV sera en l'état limitée à la fin de la procédure de recours contre la décision du SPOP du 3 juin 2003. La situation devra en effet, le cas échéant, être revue si le recourant ne devait plus être autorisé à séjourner dans notre canton.

3. Il ressort des considérants qui précèdent que la décision litigieuse doit être annulée et la cause renvoyée à l'autorité intimée pour une nouvelle décision dans le sens des considérants. Le recours sera en conséquence admis. Il n'y a pas lieu à perception de frais (art. 15 al. 2 du Règlement d'application du 18 novembre 1977 de la LPAS). Par ailleurs, le recourant a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel désigné en qualité de conseil d'office. Dans la mesure où il obtient gain de cause, il a droit à des dépens, à charge du CSR, lesquels correspondent à l'indemnité de son conseil d'office qui sera arrêtée à 1'000 fr., TVA comprise.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision rendue le 30 octobre 2003 par le Centre social régional de Bex est annulée.

III. Le dossier de la cause est renvoyé au Centre social régional de Bex pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

IV. Le Centre social régional de Bex versera à A.________ la somme de 1'000 (mille) francs à titre de dépens correspondant à l'indemnité de son conseil d'office.

V. Le présent arrêt est rendu sans frais.

jc/Lausanne, le 13 août 2004

Le président :

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint