CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt
du 14 juillet 2004

sur le recours interjeté par X.________, ********, à ********,

contre

la décision rendue le 19 novembre 2003 par le Service de prévoyance et d'aide sociales (assistance publique; restitution de la prestation; indu).

* * * * * * * * * * * * * * * *

Composition de la section: M. Jacques Giroud, président; M. Patrice Girardet et M. Jean-Pierre Tabin, assesseurs. Greffier: M. Jean-François Neu.

Vu les faits suivants:

A. Ressortissante de Colombie, X.________ a été prise en charge par la FAREAS et soutenue financièrement par le Centre social régional de Lausanne (ci-après: le CSR), qui l'a mise au bénéfice des prestations de l'aide sociale de janvier 1997 à décembre 1998 notamment.

Transmises au Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après: SPAS) en juillet 2000, les conclusions d'une enquête menée par le Service social et du travail de la ville de Lausanne mirent en évidence que l'intéressée avait omis de déclarer, durant les deux années précitées, outre les revenus d'une activité lucrative, les rentes d'orphelin perçues pour ses deux filles, nées en 1985 et 1990.

B. Par décision du 19 novembre 2003, le SPAS arrêta à fr. 20'467.50 le montant de l'aide sociale indûment perçue par X.________ de janvier 1997 à décembre 1998, à raison de fr. 12'187.50 de salaires et de fr. 8'280.- de rentes d'orphelin, non déclarés durant cette période; constatant que fr. 550.- avaient déjà été remboursés, il réclama la restitution de fr. 19'917.50 à l'intéressée, précisant que celle-ci n'avait pas donné suite aux courriers qui lui avaient été adressés les 7 juillet et 11 août 2003 afin de déterminer sa situation financière et de convenir des modalités du remboursement.

C. Par acte du 18 décembre 2003, X.________ a recouru devant le Tribunal administratif contre cette décision et conclu à son annulation. Elle contesta en substance, d'une part le montant de la créance en restitution de l'indu - dont il y aurait lieu de déduire le montant des rentes d'orphelins dès lors que le CSR avait expressément renoncé à les considérer comme un revenu à déduire des prestations de l'aide sociale -, d'autre part le fait qu'elle puisse être tenue à un quelconque remboursement, compte tenu de la précarité de sa situation financière.

Par réponse du 30 janvier 2004, le SPAS a conclu au rejet du recours, contestant en substance que l'on puisse ne pas tenir compte de rentes d'orphelin pour calculer le montant de l'aide sociale, celle-ci étant subsidiaire par rapport aux prestations des assurances sociales.

D. Interpellé, le CSR a confirmé, par lettre du 17 février 2002, que les rentes d'orphelin avaient effectivement été déclarées par l'intéressée, mais qu'il n'en avait pas été tenu compte pour lui permettre d'en affecter directement le montant au paiement des frais du conservatoire de musique et de l'école privée de ses deux filles, ceci en vertu d'une pratique constante permettant au bénéficiaire de l'aide, compte tenu de la situation de la famille, de disposer d'une franchise mensuelle de fr. 500.- sur les revenus réalisés par ses enfants pour la formation de ceux-ci.

Par courrier du 17 février 2004, la recourante plaida en substance qu'elle ne pouvait être sanctionnée pour avoir disposé du montant des rentes d'orphelin conformément aux instructions du CSR, se prévalant ainsi de sa bonne foi; elle fit en outre valoir qu'elle avait caché les revenus de sa propre activité lucrative par désarroi face aux charges financières liées à l'éducation et au suivi psychologique de ses filles, alors traumatisées par le suicide de leur père. Concernant sa situation financière, elle expliqua le temps pris pour donner suite aux demandes de renseignements de l'autorité par le fait qu'elle avait séjourné à l'étranger et précisa avoir été mise au bénéfice des prestations financières complémentaires de l'aide sociale à compter du 1er janvier 2004, produisant plusieurs pièces propres à rendre compte de sa situation.

Invité à reconsidérer sa décision au regard de la bonne foi de la recourante telle que confirmée par le CSR, le SPAS s'y refusa par lettre du 12 mars 2003, rappelant que, même si l'aide reçue à concurrence du montant des rentes ne devait pas être qualifiée d'indue, elle était de toute manière remboursable, laissant pour le surplus au Tribunal administratif le soin de trancher la question de la capacité financière actuelle de l'intéressée. La recourante formula d'ultimes observations par acte du 30 avril 2004. Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit:

1. Déposé dans le délai de trente jours fixé à l'art. 24 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (ci-après: LPAS), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.

2. a) Aux termes de l'article 26 al. 1er LPAS, le département réclame par voie de décision, au bénéficiaire ou à sa succession, le remboursement de toutes prestations dues, y compris celles perçues indûment. Il s'est agi par cette disposition d'investir le département d'un pouvoir de décision lui permettant de fixer le montant d'une prestation à restituer, de façon à éviter à l'Etat, comme cela était auparavant le cas, de devoir ouvrir action devant le juge civil pour que celui-ci procède à cette fixation (art. 26 ancien LPAS; BGC 2A, novembre 1996, p. 4670).

b) L'obligation de rembourser les prestations d'aide sociale ayant été clairement posée par le législateur (BGC, printemps 1977, p. 761), celui-ci a voulu en pondérer les rigueurs: l'art. 25 al. 1er LPAS dispose ainsi que les bénéficiaires de l'aide ne sont tenus au remboursement que dans la mesure où leur situation financière ne risque pas d'être compromise, grevant la créance de l'Etat de la condition suspensive que l'assisté ait retrouvé des ressources suffisantes, l'alinéa 3 de cette disposition laissant à l'Etat, "lorsque les circonstances le justifient", la faculté d'accorder une remise totale ou partielle de l'obligation de restituer.

Le législateur a donc distingué la question de la remise, savoir l'abandon total ou partiel de la créance, de celle de l'obligation de rembourser, qui n'est pas distinguée selon qu'elle concerne l'indu ou l'aide due, respectivement des modalités du remboursement, savoir l'échelonnement dans le temps du recouvrement de la créance. En d'autres termes, l'obligation de rembourser l'aide sociale, perçue indûment ou pas, s'examine d'abord sous l'angle de la situation financière du débiteur, indépendamment de sa bonne foi (Tribunal administratif, arrêts PS 1999/0105 du 16 mai 2000 et PS 2000/0055 du 18 août 2000).

c) Cela étant, la jurisprudence a confirmé la pratique du SPAS selon laquelle les décisions en remboursement de l'aide versée à tort n'interviennent que lorsque l'administré n'est plus au bénéfice de l'aide sociale ou d'autres prestations destinées à couvrir ses besoins élémentaires. En pareil cas, le SPAS est fondé à rendre auparavant une décision en constatation arrêtant le caractère indu de l'aide perçue et le montant de la créance en restitution. En tant qu'elle constate l'existence et l'étendue d'obligations, cette décision est sujette à recours (art. 29 lit. b LJPA), l'intéressé pouvant notamment contester le caractère indu ou le montant de l'aide perçue; une fois entrée en force, elle ne sera toutefois mise à exécution qu'en cas de retour à meilleure fortune de l'administré, qui ne pourra alors plus contester le principe ou le montant de la créance en restitution de l'indu (Tribunal administratif, arrêt PS 1999/0105 précité, consid. 4b in fine, s'agissant en l'occurrence d'un rentier AI; Bernard Ziegler, La répétition des prestations d'assistance publique versées indûment en droit vaudois, avis de droit du 20 janvier 2003, p. 34 et les références citées).

3. En l'espèce, la décision dont est recours contient deux prononcés distincts, le premier en constatation du caractère indu de certaines prestations, le second en restitution du montant de celles-ci.

a) Il est constant qu'à compter du 1er janvier 2004, la recourante bénéfice à nouveau de prestations financières de l'aide sociale en complément du revenu de son activité lucrative. Ainsi établi, fut-ce durant l'instance de recours, le besoin d'aide de l'intéressée justifie, en application de l'art. 25 al. 1er LPAS et de la jurisprudence rappelée ci-dessus, de s'abstenir de réclamer le remboursement de toutes les prestations perçues, qu'elle l'aient été indûment ou à bon droit. En tant qu'elle réclame ce remboursement, la décision dont est recours, dont la motivation est devenue caduque, doit être annulée en conséquence.

b) Subsiste la question du caractère indu des prestations dont l'autorité intimée réclame la restitution - constat dont on a vu qu'il pouvait être dressé en dehors de toute demande formelle de restitution - et que la recourante remet en cause dans son principe et sa quotité.

ba) Il y a lieu d'entrer en matière sur ce point. L'autorité a en effet un intérêt légitime à connaître la nature et le montant de la créance dont elle pourra se prévaloir lors d'un retour à meilleure fortune de la recourante. Celle-ci a en outre un intérêt digne de protection, non seulement à connaître le montant qui pourra le cas échéant lui être réclamé, mais à ce que l'on reconnaisse qu'elle les a reçues à bon droit, respectivement de bonne foi. Celle-ci conditionne en effet une éventuelle remise de l'obligation de restituer (art. 25 al. 3 LPAS). Une décision en constatation délimitant l'indu des prestations perçues à bon droit n'est en outre pas sans portée dès lors qu'avec l'entrée en vigueur de la nouvelle loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; publiée dans la Feuille des avis officiels du 16 décembre 2003), l'aide sociale versée à bon droit par le passé, en application de la LPAS, ne sera en principe plus remboursable, alors que celle indûment perçue le sera, mais sous réserve de la bonne foi du bénéficiaire (art. 41 lit. a LASV, par renvoi de l'art. 80 LASV).

bb) Cela étant, la recourante ne disconvient à juste titre pas d'avoir indûment perçu le montant de l'aide sociale correspondant aux revenus d'une activité lucrative qu'elle s'est abstenue d'annoncer à l'autorité. Elle conteste par contre avoir indûment perçu les prestations correspondant aux rentes d'orphelin versées pour ses filles, dont le CSR fit délibérément abstraction dans le calcul du droit à l'aide sociale. L'autorité intimée lui oppose que ces rentes constituaient des prestations subsidiaires à celles de l'aide sociale, laquelle fut donc indûment perçue à concurrence de leur montant.

L'argumentation de la recourante revient à se prévaloir du principe de la bonne foi qui, appliqué à l'autorité, a la portée d'une garantie constitutionnelle (art. 9 Cst; Moor, Droit administratif, vol. I, ch. 5.3). En vertu de ce principe, l'administration est, malgré un texte légal contraire, liée par les renseignements inexacts qu'elle fournit à l'administré, et a fortiori par les assurances qu'elle lui donne: elle sera tenue de s'y conformer ou de réparer de quelque autre manière le préjudice subi par celui qui s'est fié à ce qu'elle a dit, à certaines conditions. La première est que les renseignements ou l'assurance ont été donnés par une autorité compétente pour ce faire, ou du moins dont le comportement pouvait légitimement donner à croire qu'elle l'était. Le renseignement, inexact, doit ensuite avoir été fourni sans réserve, clairement, et devait avoir pour objet une situation concrète, déterminée et portant exactement sur la situation litigieuse. L'administré devait encore avoir un intérêt personnel et concret à être renseigné de la sorte, sans avoir été en mesure de reconnaître l'erreur ni en avoir été lui-même responsable. En outre, la législation ne doit pas avoir été modifiée entre le moment où l'autorité a fait ses déclarations et celui où le principe de la bonne foi est invoqué: celui-ci ne protège pas contre les changements de législation, l'administration ne pouvant lier le législateur. Enfin, et surtout, l'administré doit avoir pris, sur la base de l'information inexacte ou de l'assurance donnée, des dispositions irréversibles (ATF 121 V 65, 121 II 473, 118 Ia 245, 117 Ia 285; Moor, op. cit., ch. 5.3.2.1, et les références citées; Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, p. 108 ss.).

bc) Ces conditions sont en l'occurrence réunies. Compétent pour calculer le droit à l'aide sociale (art. 36c LPAS), le CSR fit délibérément abstraction de rentes d'orphelin spontanément portées à sa connaissance pour autoriser la recourante à en affecter le montant aux frais de formation de ses filles, montant dont l'intéressée a disposé en toute bonne foi, de manière irréversible, en finançant des cours au conservatoire et en école privée. L'on ne saurait dès lors reprocher à la recourante d'avoir perçu l'aide sociale à concurrence du montant de ces rentes, ce qui exclut que cette aide puisse être a posteriori qualifiée d'indue.

La décision dont est recours sera donc réformée in parte qua en ce sens qu'il est constaté que le montant de l'aide sociale indûment perçu par l'intéressée durant la période litigieuse ne concerne que des salaires et ascende à fr. 12'187.50 (fr. 20'467.50 - fr. 8'280.-).

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision rendue le 19 novembre 2003 par le Service de prévoyance et d'aide sociales est réformée en ce sens qu'il est constaté que l'aide sociale indûment perçue par X.________ de janvier 1997 à décembre 1998 ascende à 12'187.50 francs.

III. La décision rendue le 19 novembre 2003 par le Service de prévoyance et d'aide sociales est annulée pour le surplus.

IV. Le présent arrêt est rendu sans frais, ni allocation de dépens.

Lausanne, le 14 juillet 2004.

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.