CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt
du 13 octobre 2004

sur le recours interjeté par X.________, 1.********,

contre

la décision du Service de l'emploi, première instance de recours en matière d'assurance-chômage, du 18 février 2004 (inaptitude au placement).

* * * * * * * * * * * * * * * *

Composition de la section: M. Alain Zumsteg, président; M. Charles-Henri Delisle et Mme Isabelle Perrin, assesseurs. Greffier: M. Yann Jaillet

Vu les faits suivants:

A. X.________, née le 2 février 1950, a travaillé comme ouvrière de fabrication à plein temps pour l'entreprise 2.********, à ********, du 1^er avril 2001 au 31 janvier 2002. Son contrat de travail a été résilié par l'employeur en raison de la maladie de X.________. Son médecin, le Dr J. Fesselet à Renens, attestait une incapacité totale de travail du 10 septembre 2001 au 4 mars 2002. En date du 4 mars 2002, le Dr Fesselet a évalué le taux d'incapacité à 50 % à partir du lendemain, pour une durée indéterminée. Dans un autre certificat médical daté du même jour, il a précisé que X.________ était apte à travailler à 50 % dans une position assise.

B. Le 4 mars 2002, X.________ s'est inscrite comme demandeuse d'emploi auprès de l'Office régional de placement de Lausanne (ci-après: l'ORP) et a revendiqué des indemnités de chômage à partir du lendemain. Dans sa demande, elle a fait état d'un taux d'activité recherché de 50% et d'une aptitude au placement de 50%. Les données Plasta enregistrées le 19 mars 2002 laissent apparaître toutefois un horaire de travail à plein temps et un temps de travail à 100%. Quant au bilan établi le même jour, il porte la mention "peut travailler assise". Enfin, le médecin-conseil du Service de l'emploi, la doctoresse Hedi Decrey-Wick, a rendu un rapport le 15 avril 2002 expliquant notamment ce qui suit:

"Restrictions médicales aux possibilités de placement: En raison de ses problèmes de santé, X.________ne peut effectuer un travail en position debout et faire de longues marches. Cependant, une activité en position assise doit être possible à 50%.

[…]

Remarques X.________a toujours travaillé à 100% jusqu'à ses ennuis de santé survenus l'année passée. Elle se dit apte à travailler en position assise. Les déplacements nécessaires pour se rendre au travail ne poseraient pas de problèmes, selon sa fille, la famille peut s'engager à l'aider pour ses déplacements."

C. Le 22 mai 2002, sur la base de ce rapport, l'ORP a reconnu X.________ apte au placement à 50% à partir du 5 mars 2002. Cette décision précisait que, selon l'avis du médecin-conseil, la capacité de travail de l'assurée était susceptible d'évoluer et qu'une nouvelle consultation était nécessaire en juillet 2002 pour une éventuelle reconsidération.

D. Les preuves de recherches d'emploi de la recourante d'avril à juin 2002 font constater cinq demandes d'emploi par mois, toutes situées dans la région de Renens. Deux d'entre elles visaient des postes à plein temps.

Du 1^er juin au 30 novembre 2002, X.________ a exercé un emploi temporaire subventionné à mi-temps à l'atelier 3.******** géré par le bureau des programmes d'occupation de la commune de Lausanne. Cette activité consistait en la remise en état et l'entretien de jouets: nettoyage, réparation des poupées, poussettes, voitures, jeux de construction, etc, ainsi que des travaux légers sur bois, tels que ponçage, réparation, peinture, démontage et tri de pièces. Un document intitulé "Accord d'objectifs", daté du 28 août 2002, relève que l'intéressée est une "personne régulière – concentrée - avec un bon rythme de travail", qu'elle démontre un "bonne participation aux activités de coaching et fait des progrès en français", que le travail lui convient mais qu'elle ne peut rester debout et est dès lors "très limitée dans son travail". Un rapport d'évaluation a été établi le 22 novembre 2002 qui indique que l'intéressée ne pouvait travailler qu'assise à cause de problèmes de dos, ce qui était "très handicapant pour des postulations".

E. Le 12 juillet 2002, le Dr Fesselet a établi le certificat médical suivant:

"Le médecin soussigné certifie que X.________, née le 02.02.1950, a de grandes difficultés à marcher, en raison d'une maladie au talon et ne peut faire ses recherches de travail."

Le 30 octobre 2002, le Dr Fesselet a certifié une incapacité de travail complète de X.________ dès le 1^er novembre 2002, pour une durée indéterminée. Le 19 novembre 2002, il a attesté une capacité réduite à 50%.

Le 27 novembre 2002, à la demande de l'ORP, X.________ a consulté le médecin-conseil du Service de l'emploi, qui a rendu un rapport ainsi libellé:

"Estimation de la capacité de travail: incapacité totale dès maintenant.

L'incapacité est: temporaire, peut-être réévaluée à la demande de X.________.

Une demande AI a-t-elle été déposée? Oui

Remarques: Suite à mon évaluation du mois d'avril 2002, l'ORP a proposé à X.________une activité à 50% adaptée à ses problèmes de santé dans le cadre d'un emploi temporaire subventionné. Elle a pu exercer cette activité en position assise et n'a pas présenté d'absence durant les 5 mois. Cependant, X.________n'a pas respecté le cadre légal l'obligeant à faire des recherches d'emploi. Elle invoque des problèmes de déplacements et des difficultés à faire les démarches. Pourtant, en avril, sa fille avait assuré que la famille pourrait l'aider.

Dans ce contexte, X.________est déclarée inapte à travailler, donc inapte au placement. Elle peut demander une réévaluation de sa capacité de travail dès qu'elle se sent apte à faire les démarches de recherche d'emploi prévues par la loi."

F. Le 9 janvier 2003, l'ORP a reconnu X.________ inapte au placement à compter du 1^er décembre 2002., considérant qu'elle "n'était pas en mesure de travailler dans un marché de l'emploi équilibré, en raison des restrictions posées par son médecin".

G. Contre cette décision, X.________ a recouru le 10 février 2003 auprès du Service de l'emploi, première instance de recours en matière d'assurance-chômage, concluant à son annulation. Elle expliquait en substance qu'elle allait continuer à faire des recherches d'emploi à 50%, jusqu'à la décision de l'assurance-invalidité.

Par lettre du 24 mars 2003, l'ORP a précisé que les preuves de recherche de travail de X.________ depuis décembre 2002 ne lui avait pas permis de reconsidérer sa décision du 9 janvier 2003, "tant la qualité de celles-ci laisse à désirer, et à penser que l'intéressée, […], cherche simplement […] à pouvoir bénéficier de l'indemnité de l'assurance-chômage." Il explique que ces recherches ne consistent qu'en des présentations de tampons de commerces sis dans la même rue ou le même quartier et ne laissant prévaloir aucune possibilité d'engagement (magasins de mode, d'alimentation, boulangerie, agences de voyage, atelier de mécanique employant uniquement du personnel masculin, etc). Préavisant en faveur du rejet du recours, l'ORP conclut que "la disponibilité et la volonté à l'exercice d'une salariée, présentée actuellement par l'assurée, ne constituent pas un motif de réviser [sa] décision la déclarant inapte au placement".

H. Par décision du 18 février 2004, le Service de l'emploi a confirmé la décision de l'ORP, estimant que les recherches d'emploi de la recourante n'étaient que purement formelles. Il expose notamment qu'elles sont insuffisantes, ne concernent pas des places adéquates eu égard aux restrictions imposées par l'état de santé de la recourante, que cette dernière n'a rempli que très sommairement les documents de recherches et qu'elle a contacté plusieurs fois les mêmes entreprises. Il ajoute que le rapport médical du médecin-conseil contient une appréciation tant médicale que personnelle qui se justifie vu les arguments soulevés.

I. X.________ a formé recours contre cette décision le 10 mars 2004, concluant à son annulation. Elle fait valoir en substance que ses recherches d'emploi n'ont jamais été mises en cause jusqu'à la décision litigieuse, n'ayant jamais été avertie ou l'objet d'une suspension d'indemnités pour un motif d'insuffisance de qualité ou de quantité de ses offres d'emploi.

Dans sa réponse du 31 mars 2004, l'autorité intimée a précisé que lors d'un entretien du 2 juillet 2002 avec son conseiller ORP, la recourante avait été priée d'augmenter le nombre de ses recherches.

L'ORP a transmis son dossier, sans formuler d'observations.

Considérant en droit:

1. Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 60 al. 1 de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales du 6 octobre 2000 (LPGA), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.

2. L'assuré n'a droit à l'indemnité de chômage que s'il est apte au placement (art. 8 al. 1er let. f LACI). Tel est le cas du chômeur qui est disposé à accepter un travail convenable et est en mesure et en droit de le faire (art. 15 al. 1er LACI). L'aptitude au placement comprend ainsi deux éléments : la capacité de travail d'une part, c'est-à-dire la faculté de fournir un travail - plus précisément d'exercer une activité lucrative salariée - sans que l'assuré en soit empêché pour des causes inhérentes à sa personne et, d'autre part, la disposition à accepter un travail convenable au sens de l'article 16 LACI, ce qui implique non seulement la volonté de prendre un tel travail s'il se présente, mais aussi une disponibilité suffisante quant au temps que l'assuré peut consacrer à un emploi et quant au nombre d'employeurs potentiels. L'aptitude au placement peut être niée notamment en raison de recherches d'emploi continuellement insuffisantes, en cas de refus réitéré d'accepter un travail convenable, ou encore lorsque l'assuré limite ses démarches à un domaine d'activité dans lequel il n'a, concrètement, qu'une très faible chance de trouver un emploi (DTA 1989, consid. 2a p. 115).

Selon l'art. 15 al. 2 LACI, « le handicapé physique ou mental est réputé apte à être placé lorsque, compte tenu de son infirmité et dans l'hypothèse d'une situation équilibrée sur le marché de l'emploi, un travail convenable pourrait lui être procuré sur ce marché ».

Une handicapée est ainsi présumée apte au placement jusqu'à preuve du contraire, preuve qu'il appartient à l'autorité de rapporter (Gerhards, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, n. 87 ad art. 15 LACI). Il n'en demeure pas moins que les critères posés à l'art. 15 al. 1er LACI, à savoir la capacité de travail et la disposition à accepter un travail convenable, demeurent applicables pour apprécier l'aptitude au placement de l'assuré handicapé (Gerhards, op. cit., n. 89 ad. art. 15 LACI). L'exigence d'une pleine capacité de travail, exprimée par la formule "être en mesure (d'accepter un travail convenable)", est toutefois atténuée: tout en tenant compte de son handicap, on apprécie en effet l'aptitude au placement d'un assuré handicapé en fonction d'un marché du travail équilibré, c'est-à-dire dans lequel toute personne capable de fournir des prestations utiles à un employeur peut trouver un emploi à la mesure de ses possibilités (Gerhards, ibidem).

3. En l'espèce, l'ORP et la caisse ont considéré que la recourante était inapte au placement en raison de ses problèmes de santé. Ils se sont appuyés sur le document intitulé "Accord d'objectifs" du 28 août 2002 et le rapport d'évaluation du 22 novembre 2002 - lesquels retiennent en substance que la recourante est très limitée dans son travail puisqu'elle ne peut pas rester debout -, sur le certificat médical établi le 12 juillet 2002 par le Dr Fesselet, ainsi que sur le rapport du médecin-conseil du Service de l'emploi du 4 décembre 2002. Or le contenu de ces documents n'est pas aussi explicite que le soutiennent les autorités précitées.

a) Le certificat médical du 12 juillet 2002 du Dr Fesselet n'atteste que d'un empêchement de faire des recherches de travail, dû à des difficultés à marcher. Ce certificat n'est toutefois pas pertinent, puisque des recherches d'emploi peuvent être effectuées depuis la maison, sans qu'il soit nécessaire de se déplacer systématiquement. De plus, la recourante exerçait durant cette période un travail temporaire subventionné à mi-temps. Enfin, on peut raisonnablement admettre que cet empêchement n'a pas duré longtemps, puisqu'un nouveau certificat daté du 21 août 2002 ne fait état que d'une incapacité à 50%, sans autre précision.

b) Le rapport du médecin-conseil du 4 décembre 2002 n'est, quant à lui, pas très clair : la doctoresse Decrey-Wick estime que la capacité de travail de la recourante est nulle, mais elle ne donne aucune indication de nature médicale qui permette de comprendre comment elle arrive à une telle conclusion; au contraire, elle se limite à reprendre le constat des rapports d'évaluation et à émettre des considérations sur le non respect du "cadre légal", ce qui n'est pas de son ressort. Son rapport ne diverge en outre pas du celui qu'elle avait rendu le 15 avril 2002 dans lequel elle admettait une capacité de travail de 50%. N'expliquant pas les raisons médicales conduisant à un pronostic différent, les constatations de la doctoresse Decrey-Wick ne sont donc guère probantes et ne sauraient être retenues.

c) Pour la période du 4 mars au 31 décembre 2002, douze certificats médicaux établis par le Dr Fesselet figurent au dossier, y compris celui du 12 juillet précité. Un seul fait état d'une incapacité totale (30 octobre 2002), pour un motif inconnu. Il ne saurait toutefois en être tenu compte puisqu'il visait une période pendant laquelle la recourante s'est néanmoins rendue à son travail subventionné, soit du 1^er au 19 novembre 2002. La majorité des autres certificats indiquent une capacité de travail réduite à 50% à partir du 5 mars 2002, sans en préciser le motif (neuf certificats). Il apparaît qu'ils doivent être mis en relation avec celui du 4 mars 2003 reconnaissant à la recourante une capacité de travailler à 50%, dans une position assise. En effet, X.________ n'a pas caché à l'ORP que son état de santé ne lui permettait de travailler qu'à mi-temps. Elle a fourni les attestations médicales nécessaires, dont la doctoresse Decrey-Wick ne s'est d'ailleurs pas écartées dans son premier rapport. S'en démarquer sans invoquer de nouveaux motifs paraît dès lors difficilement compréhensible et soutenable.

d) L'"Accord d'objectifs" et le rapport d'évaluation relèvent certes les difficultés auxquelles est confrontée X.________ lorsqu'elle doit travailler debout, même momentanément, mais ils n'excluent pas toutes les activités proposées. De plus, mis à part cet handicap, ils sont plutôt positifs quant à la plupart des autres critères évalués (v. grille de compétence du rapport final). D'ailleurs, la recourante a travaillé les six mois prévus sans absence. Elle a donc indubitablement démontré qu'elle était apte à travailler, à satisfaction de l'employeur, sous certaines réserves. Au surplus, ces réserves ne sont pas telles qu'elles restreignent l'accès à des emplois: il y a en effet beaucoup de places en usine (manufacture) où le travail peut s'effectuer assis. Ainsi, vu ce qui précède, il y a lieu d'admettre que l'inaptitude au placement ne peut pas reposer sur les problèmes de santé de la recourante, l'autorité intimée n'ayant pas amené la preuve que son état s'était dégradé.

4. a) L'assuré a droit aux indemnités s'il satisfait aux exigences de contrôle (art. 8 al. 1er litt. g LACI). En vertu de l'art. 17 al. 1er LACI, l'assuré qui fait valoir des prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du travail compétent, entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger. Il doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu'il a fournis. L'office compétent contrôle chaque mois les recherches d'emploi de l'assuré (art. 26 al. 3 OACI). Le fait que les efforts soient couronnés de succès ou non n'est pas déterminant à cet égard (seco, Circulaire relative à l'indemnité de chômage (Circulaire IC), janvier 2003, B-226; G. Gerhards, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, Bern/Stuttgart 1988, no 6-11, pp. 248-249). L'autorité compétente dispose ainsi d'une certaine marge d'appréciation pour juger si les recherches d'emploi sont suffisantes qualitativement et quantitativement. Elle doit tenir compte de toutes les circonstances du cas particulier. Le nombre de recherches d'emploi dépend notamment de la situation du marché du travail et des circonstances personnelles telles que l'âge, la formation, la mobilité géographique, les problèmes de langue, etc. (Circulaire IC 2003, B-229). Aucune norme ne prévoyant le nombre minimum de recherches de travail, les efforts s'apprécient tant sous l'angle de la qualité que du nombre des recherches d'emploi. Ce n'est donc que lorsque celles-ci apparaissent insuffisantes, au regard de ce que l'on peut raisonnablement exiger de l'assuré pour retrouver un emploi (art. 30 al. 1 lit c LACI), qu'il se justifie de le sanctionner par une mesure de suspension, proportionnelle à la faute commise (TA, arrêt PS 2000/0159 du 19 mars 2001).

b) La décision litigieuse retient à juste titre que les recherches d'emploi de la recourante sont insuffisantes, tant d'un point de vue qualitatif que quantitatif; les recherches d'emploi d'avril à juin 2002 se limitent à cinq demandes par mois, la plupart du temps sans autre précision que le timbre de l'entreprise consultée. De plus, deux sceaux apparaissent à deux reprises (******** et ********). Enfin, les entreprises consultées permettent d'émettre de doutes quant au sérieux des recherches: on y trouve majoritairement des boutiques et des petits commerces, où le travail ne peut de toute façon pas convenir à la recourante, qui ne peut rester debout que de brefs instants. Ceci dit, il n'est pourtant pas justifié de nier l'aptitude au placement de la recourante pour ce motif, sans mesure préliminaire.

c) Selon une jurisprudence constante du Tribunal administratif, l'autorité qui juge les recherches d'emploi insuffisantes ou trop peu diversifiées doit attirer l'attention de l'assuré à ce sujet avant de prendre des sanctions contre lui, voire de remettre en cause son aptitude au placement (v. Tribunal administratif, arrêts PS 1993/0151 du 10 août 1995 et PS 1997/028 du 23 juin 1997), à moins qu'un tel avertissement s'avère inutile eu égard à la connaissance qu'a l'intéressé de ses obligations (PS 1997/050 du 16 mai 1997: chômeur de longue durée; PS 1997/152 du 20 juin 1997: assuré ayant déjà été au chômage). Il lui incombe notamment de donner préalablement à l'intéressé des directives précises sur la manière de conduire ses recherches de travail, puis, si nécessaire, de prendre à son encontre une mesure de suspension de courte durée en le menaçant de sanctions plus sévères. Ce n'est que si l'intéressé persiste dans son comportement qu'il y a lieu d'augmenter la durée de la suspension et, le cas échéant, de constater l'inaptitude au placement (arrêts PS 93/0151 du 10 août 1995 et PS 95/0141 du 23 février 1996; Circulaire IC 2003, B-236).

Selon la jurisprudence, on ne peut en règle générale conclure à un manque de disponibilité de l'assuré à être placé sur la base de recherches d'emploi insuffisantes ou de violation aux exigences de contrôle tant que celles-ci ne reflètent qu'un manque d'observation de l'obligation de diminuer le dommage. Lorsque ces recherches d'emploi sont en revanche non seulement insuffisantes ou médiocres, mais à un tel point inutilisables qu'elles représentent un état de fait qualifié, l'aptitude au placement doit être niées même s'il n'y a pas eu de suspension préalable (DTA 1996/97 no 19 p. 98).

A contrario, lorsque les recherches d'emploi ne sont pas à un tel point inutilisables, il est nécessaire de sanctionner préalablement l'assuré par des suspensions (DTA 1996/97 no 8 p. 29). Suivant cet arrêt, il est en outre contraire au principe de la proportionnalité qu'un comportement soit d'abord puni de la sanction la plus légère (en l'espèce, trois suspensions successives de 4, 5 et 4 jours) et que la sanction la plus sévère, à savoir la non reconnaissance de l'aptitude au placement, soit ensuite directement prononcée pour un comportement identique. En d'autres termes, il doit en principe y avoir gradation des sanctions avant que l'inaptitude au placement soit prononcée. Dans le même sens, la circulaire relative à l'indemnité de chômage du seco (Circulaire IC 2003, B-235) relève que" lorsque les recherches d'emploi de l'assuré sont insuffisantes, l'autorité compétente prononce pour chaque période de contrôle, une décision de suspension du droit à l'indemnité. Elle ne peut en effet attendre sans agir pour ensuite prononcer une suspension d'autant plus sévère, voire remettre l'aptitude en placement en question. Si, après avoir subi une suspension du droit à l'indemnité, l'assuré ne modifie pas son comportement, la durée de la suspension sera prolongée de manière appropriée".

d) En l'occurrence, l'ORP fait valoir les insuffisances de recherche d'emploi d'X.________ pour justifier sa décision, sans avoir attiré l'attention de la recourante sur ce point durant l'année 2002, ni même l'avoir sanctionnée par des jours de suspension conformément à l'art. 30 al. 1 LACI. Aucune pièce au dossier n'atteste en effet une quelconque remarque de l'ORP le 2 juillet 2002, comme le prétend l'autorité intimée. Il n'y est fait mention que dans la réponse de l'ORP du 24 mars 2003 qui a été transmise à le recourante avec un délai de dix jours pour faire part de ses remarques, sans qu'elle ne réagisse. Toutefois, au moment de la décision de l'ORP, les manquements d'X.________ dans ses recherches d'emploi n'étaient pas répétés depuis si longtemps qu’ils justifiaient de la déclarer inapte au placement. Preuve en est d'ailleurs qu'ils n'avaient alors pas été invoqués. Dans ces circonstances, l'inaptitude de la recourante ne trouvant justification ni en raison de ses problèmes de santé, ni à cause de ses recherches insuffisantes, la décision litigieuse doit être annulée. Il est laissé à l'ORP le soin de prendre une éventuelle sanction à l'égard de X.________ pour le motif précité.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision du Service de l'emploi, première instance de recours en matière d'assurance-chômage, du 18 février 2004 est réformée en ce sens que le recours est admis et la décision de l’Office régional de placement de Lausanne du 9 janvier 2003 est annulée.

III. Le présent arrêt est rendu sans frais.

jc/sb/Lausanne, le 13 octobre 2004

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

La présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :

a) quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;

b) pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;

c) quels moyens de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.

La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.