CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt

du 1^er octobre 2004

sur le recours interjeté par X et Y.________, domiciliés 1.********

contre

la décision du Centre social régional de l’Ouest-lausannois du 17 février 2004 (refus d’octroyer des prestations d’aide sociale)

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Composition de la section: M. François Kart, président; Mme Dina Charif Feller et M. Rolf Wahl, assesseurs. Greffière: Mme Sophie Yenni Guignard.

Vu les faits suivants:

A. X et Y.________ ont adressé en mai 2003 une demande au Centre social régional de l’Ouest-lausannois (ci-après le Centre social régional) pour obtenir une aide financière. X.________est sans emploi depuis le 1^er mai 2003, l’entreprise qui l’employait lui ayant signifié son congé au 30 avril 2003 pour raisons économiques. Y.________n’a pas de travail rémunéré. X.________touche des indemnités de chômage régulières depuis le mois de mai 2003, sous déduction d’un délai d’attente de 5 jours au mois de mai. Le couple a deux enfants âgés de 6 et 8 ans.

Par décision du 13 juin 2003, le Centre social régional a accordé des prestations d'aide sociale aux époux X et Y.________ à partir du 1^er mai 2003. Ces prestations ont été versées pour la période du 1^er au 31 mai 2003. Dès le 1^er juin 2003, le versement des indemnités de chômage complètes à X.________a pris le relais.

B. Le droit aux indemnités chômage de X.________a été suspendu durant les mois de septembre et d'octobre 2003 à titre de sanction en raison d'un gain intermédiaire obtenu au mois d'août 2003 qui n'aurait pas été déclaré à la caisse. Pendant cette période, le Centre social régional a octroyé à nouveau des prestations aux époux X et Y.________ en limitant celles-ci au noyau intangible. Cette limitation était motivée par le fait que l’intervention de l’aide sociale était rendue nécessaire par la sanction prononcée par la caisse de chômage à l’encontre de X, et que ce dernier avait déjà reçu un avertissement de sa caisse de chômage en mai 2003 pour des faits similaires. Les époux X et Y.________ n’ont pas recouru contre cette décision.

Des prestations d’aide sociale ont été versées du 1^er septembre au 31 octobre 2003, X.________touchant à nouveau des indemnités de chômage dès le 1^er novembre 2003, assurant à la famille un revenu mensuel net de 4'033 francs.

B. Le 9 janvier 2004, X.________ et Y.________ont présenté une nouvelle demande d’aide financière au Centre social régional pour la prise en charge d’un décompte d’assurance maladie, d’un arriéré de loyer correspondant au mois de novembre 2003 et de deux devis pour des soins dentaires.

A cette occasion, le Centre social régional a découvert que X.________était titulaire d’un second compte bancaire qui n’avait pas été annoncé. A l’invitation de l’autorité intimée, X.________a produit les écritures comptables relatives à ce compte pour l’année 2003, dont il ressort qu’un versement de 3'000 francs a eu lieu en sa faveur le 3 septembre 2003. X.________a expliqué que cet argent lui avait été prêté par son frère pour effectuer ses paiements du mois de septembre 2003, et qu’il avait ensuite partiellement remboursé cet emprunt en vendant sa voiture pour un montant de 400 francs. A la demande du Centre social régional, il a confirmé ses explications par courrier du 27 janvier 2004, dont il ressort que son frère s’est en fait porté acquéreur de la voiture, et qu’aucun reçu n’a été établi, cette pratique étant jugée inutile entre membres d’une fratrie.

Le 17 février 2004, le Centre social régional a refusé la demande d’aide financière déposée par les époux X et Y.________ au motif que les revenus dont dispose la famille se situent au-dessus des normes de l’aide sociale vaudoise et leur assurent le minimum vital. Dans cette décision, le Centre social régional relevait également qu'il ne pouvait entrer en matière sur leur demande en raison de l’impossibilité d’établir une relation de confiance et réservait sa décision quant au remboursement éventuel des prestations perçues durant le mois de septembre 2003. L'autorité intimée invoquait à cet égard différents revenus dont l'existence lui aurait été cachée (Fonds cantonal pour la famille, allocations familiales) et revenait également sur l'épisode de la vente de la voiture en soutenant que des informations contradictoire lui auraient été fournies à cet égard.

C. X.________et Y.________ont recouru contre la décision du Centre social régional par courrier reçu en mains du Tribunal administratif le 10 mars 2004. Ils contestent en substance avoir donné sciemment des renseignements contradictoires, invoquant leur difficulté à maîtriser la langue française comme source de malentendus. Ils relèvent avoir régulièrement transmis à leur assistant social leurs relevés bancaires courants, qui indiqueraient clairement leur situation financière, et avoir toujours donné suite à ses demandes de renseignements dans les meilleurs délais. Ils concluent au rejet de la décision de refus d’aide financière et demandent au tribunal de constater que le Centre social régional fait preuve d’arbitraire dans l'établissement et la présentation des faits.

Le Centre social régional a répondu le 29 mars en précisant que la décision attaquée se fonde principalement sur le fait que les revenus des recourants les situent au-dessus des normes de l’Aide sociale vaudois. Il conclut au rejet du recours et maintient en outre que, par son comportement et les renseignements contradictoires qu’il a donnés, le recourant a rendu impossible l’établissement d’une relation de confiance. Par courrier du 14 mai 2004, le Centre social régional a encore précisé les éléments qui faisaient l’objet de la demande d’aide financière déposée le 9 janvier 2004, et a indiqué avoir renoncé à faire appel à des aides privées pour ne pas mettre en jeu sa crédibilité compte tenu de la rupture de la relation de confiance.

X et Y.________ ont renoncé à déposer un mémoire complémentaire. Interpellée par le juge instructeur, la gérance des époux X et Y.________ a indiqué dans un courrier du 7 septembre 2004 que ces derniers avaient payé le loyer du mois de novembre 2003 et qu’ils étaient à jour avec leurs paiements.

Considérant en droit:

1. Déposé dans le délai de 30 jours fixé à l’art. 24 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l’aide sociales (ci-après LPAS), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.

2. L’autorité intimée a précisé au cours de l’instruction que la demande d’aide présentée en janvier 2004 par les recourants portait précisément sur les éléments suivants : un décompte d’assurance maladie relatif aux primes d’assurance des recourants et de leurs enfants pour la période de juin à décembre 2003; des soins dentaires à effectuer en faveur de X.________et de Y.________selon devis établis les 23 et 30 septembre 2003 (devis se montant à 2'567 francs et 7'026 francs), ainsi que le paiement d’un arriéré de loyer correspondant au mois de novembre 2003. Ces éléments ne sont pas contestés par les recourants.

a) L’art. 12 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst) prévoit que "le droit à des conditions minimales d'existence garantit à quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à ses besoins le droit d'être aidé et assisté et de recevoir des moyens indispensables pour mener une vie conforme à la dignité humaine." Cette disposition est entrée en vigueur le 1^er janvier 2000. Auparavant, la jurisprudence et la doctrine considéraient le droit à des conditions minimales d’existence comme un droit constitutionnel non écrit qui obligeait les cantons et les communes à assister les personnes se trouvant dans le besoin (cf. ATF 121 I 367 et les renvois). La règle précitée consacre un droit fondamental à des conditions minimales d’existence pour toute personne qui n’est pas en mesure de subvenir à ses besoins, et fonde une prétention justiciable à des prestations positives de la part de l’Etat (ATF 122 II 193 ; Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol II, p. 685 ss). La Constitution fédérale ne garantit toutefois que le principe du droit à des conditions minimales d’existence ; il appartient au législateur, qu’il soit fédéral, cantonal ou communal, d’adopter des règles en matière de sécurité sociale qui ne descendent pas en dessous du seuil minimum découlant de l’art. 12 Cst, mais qui peuvent, cas échéant, aller au-delà.

Sur le plan cantonal, l'art. 17 de la loi du 25 mai 1977 sur le prévoyance et l’aide sociales (LPAS) prévoit que l’aide sociale est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables. D'une part elle doit permettre de couvrir les besoins en nourriture, logement, vêtements et soins médicaux (besoins vitaux), d'autre part elle doit dans certains cas tenir compte d'autres besoins particuliers tels que les déplacements, les cotisations d'assurances, la formation professionnelle et les vacances d'enfants (besoins personnels), qui varient de cas en cas et doivent être justifiés (Exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la loi sur la prévoyance et l'aide sociales, BGC, printemps 1977, p. 758). La nature, l'importance et la durée de l'aide sociale sont déterminées en tenant compte de la situation particulière de l'intéressé et des circonstances locales. Les prestations sont allouées dans les cas et dans les limites prévues par le Département de la prévoyance sociale et des assurances (ci-après le département), selon les dispositions d'application de la loi (art. 21 LPAS).

Le Service de prévoyance et d'aides sociales (SPAS) du Département de la santé et de l'action sociale a édicté un "Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise", appelé aussi "Recueil des normes d'application ASV" (ci-après : le Recueil) qui n'est pas publié. On y décrit les prestations, qui sont distinguées comme il suit, en partie sur le modèle des normes CSIAS (Aide sociale : concepts et normes de calcul, Recommandations à l'intention des autorités d'aide sociale des cantons, des communes, de la Confédération et des institutions sociales privées, établies par la Conférence suisse des institutions d'action sociale) : un forfait 1 comprend l'entretien correspondant "au minimum vital indispensable pour mener durablement en Suisse une vie conforme à la dignité humaine " (en l’occurrence 2'160 francs par mois pour un ménage de 4 personnes); un forfait 2 comprend un montant "destiné à préserver ou restaurer l'intégration sociale" (415 francs par mois dès 4 personnes). Outre le forfait pour l’entretien, les prestations de l’aide sociale comprennent des frais de logement, qui correspondent au loyer fixé en fonction de la situation du marché (Recueil II-4.0), les frais médicaux de base (Recueil II-5.0), ainsi que des prestations circonstancielles (ou frais circonstanciels) (Recueil II-6.0). Au chiffre II-14.0 du Recueil, on lit que des manquements du bénéficiaire de l'aide sociale, tels que la dissimulation de ressources ou le refus d'un emploi convenable, peuvent être sanctionnés par une réduction ou une suppression de prestations circonstancielles ou du forfait 2 "puis enfin (par) une réduction maximum de 15 % du forfait 1".

b) aa) En l’espèce, le montant mensuel de l’aide à laquelle auraient pu prétendre les recourants au début de l'année 2004 a été arrêté par l’autorité intimée à 3'556 francs (forfait 1 + forfait 2 + loyer). Constatant que le revenu mensuel sur lequel peuvent compter les recourants est plus élevé de 477 francs que le montant calculé ci-dessus, l’autorité intimée a considéré qu’ils ne pouvaient bénéficier d’aucune prestation d’aide sociale et elle n'est par conséquent pas entrée en matière sur la demande d'aide ponctuelle formulée par les recourants à ce moment là. Ce faisant, le Centre social régional a perdu de vue que, selon le Recueil, l'aide sociale comprend non seulement les frais d’entretien, calculés sur la base des forfaits 1 et 2, et une prise en charge (à certaines conditions) du loyer courant, mais qu'elle est également susceptible d'englober la prise en charge d'arriérés de loyer ainsi que certains frais médicaux et dentaires.

bb) S’agissant des soins dentaires, les normes de l’aide sociale précisent que les traitements dépassant le montant de 500 francs par année et par personne doivent faire l’objet d’un devis préalable et être soumis pour accord au dentiste-conseil du département (Recueil ch. II-5.9.2). En l'espèce, on ne peut à priori exclure que les soins dentaires ayant fait l'objet des devis remis à l'autorité intimée par les recourants au mois de janvier 2004 correspondent à des interventions nécessaires et que, eu égard à leur coût, ils ne puissent raisonnablement être pris en charge par les recourants, ceci quand bien même le revenu dépasse très légèrement le montant correspondant aux forfait 1 et 2 et au loyer. Il convient par conséquent que, dans un premier temps, ces devis soient soumis au dentiste-conseil du département puis, si nécessaire, que l'autorité intimée examine si leur prise en charge peut être imposée aux recourants, compte tenu de leur situation financière, cas échéant avec des modalités de paiement.

cc) A teneur de l'art. 14 al. 1 de la loi du 25 juin 1996 d'application de la loi fédérale sur l'assurance maladie (LAVAMal): "le subside pour le paiement de tout ou partie des primes de l'assurance obligatoire des soins ainsi que la prise en charge d'arriérés de primes et de participation aux coûts ne sont octroyés qu'au titre de la présente loi, à l'exclusion de tout autre régime d'assurances ou de prestations sociales". La prise en charge des primes d’assurance-maladie est par conséquent exclusivement du ressort de l’Organe cantonal de contrôle de l'assurance maladie, lequel verse en principe directement les arriérés de primes aux assureurs-maladie (Recueil ch. II-5.2 let. a).

Vu ce qui précède, c'est à juste titre que l'autorité intimée n'est pas entrée en matière en ce qui concerne le décompte d’assurance maladie relatif aux primes d’assurance des recourants et de leurs enfants pour la période de juin à décembre 2003.

dd) On relève au surplus que, pour ce qui est de l’arriéré de loyer pour le mois de novembre 2003, le recours est devenu sans objet puisque ce loyer a finalement été payé. Il n’y a dès lors pas lieu d’examiner ce point plus avant.

3. Le Centre social régional mentionne également à l’appui de sa décision l’impossibilité d’établir une relation de confiance avec les recourants, en avançant une série de manquements fautifs dans la présentation que ceux-ci auraient faite de leur situation financière, notamment la dissimulation de sommes d’argent dont ils auraient bénéficié à titre de diverses aides privées depuis septembre 2003. Ces reproches sont contestés par les recourants, qui invoquent à cet égard une maîtrise insuffisante de la langue française, et estiment avoir régulièrement fourni les renseignements demandés, de façon orale et écrite, montrant par là leur bonne volonté.

a) L’art. 23 LPAS prévoit que la personne aidée est tenue, sous peine de refus des prestations, de donner aux organes qui appliquent l’aide sociale, les informations utiles sur sa situation personnelle et financière, ainsi que de leur communiquer immédiatement tout changement de nature à modifier les prestations dont elle bénéficie.

b) Dans deux arrêts récents (arrêts TA du 27 mai 2003, PS 2002/0171 et arrêt TA du 5 juin 2003 PS 2003/0014), le tribunal a eu l’occasion de préciser les conditions d’application de l’art. 23 LPAS, notamment en relation avec le droit fondamental à des conditions minimales d’assistance garanti par l’art. 12 Cst. En effet, si l’aide sociale englobe les prestations garantissant le minimum vital consacré par l’art 12 Cst, elle comprend également un éventail d’aides allant au-delà de la simple garantie élémentaire (TA arrêt PS 2001/0087 ; message du 20 novembre 1996 relatif à un nouvelle Constitution fédérale in FF 1998, I, ad art. 10, p. 152 et références). Un refus ou une réduction de certaines prestations d'aide sociale est par conséquent concevable. Outre l’exigence d’une base légale (réalisée en l'espèce vu l’art. 23 LPAS), une sanction de ce type doit répondre à un intérêt public, respecter le principe de la proportionnalité et ne pas toucher au noyau essentiel du droit fondamental à des conditions minimales d'assistance (art. 36 Cst; Jörg Paul Müller, in "Droit constitutionnel suisse", 2001, p. 637 n. 40 ss).

Les normes de la Conférence suisse des institutions d'actions sociales (ci‑après: CSIAS) tentent de préciser dans une certaine mesure la portée du principe de proportionnalité (sous let. A.8.3), en indiquant que les réductions suivantes sont possibles de façon graduée et en les combinant :

- refus d'accorder, réduction ou annulation de prestations circonstancielles;

- refus d'accorder, réduction ou annulation du forfait II pour l'entretien, la première fois pour une durée allant jusqu'à douze mois, après réexamen approfondi, pour une nouvelle période maximale de douze mois;

- réduction enfin du forfait I d'un maximum de 15% pour une durée allant jusqu'à six mois au maximum, cela si des motifs particuliers de réduction sont constatés (manquement grave aux devoirs, obtention illégale de prestations dans des cas particulièrement graves, récidive). Au surplus, selon ces normes CSIAS, des réductions plus étendues seraient sans fondement, voire contraires à la garantie du minimum d'existence. Selon Charlotte Gysin (Der Schutz des Existenzminimums in der Schweiz, Bâle 1999, p. 128 ss), cette norme concrétise de manière adéquate le principe de la proportionnalité.

S'agissant de ce dernier principe, Félix Wolffers (Fondements du droit de l’aide sociale, Berne, 1995, p. 114 et 168 ss.) rappelle en outre que l'aide ne doit pas être refusée purement et simplement au motif que la détresse sociale de l'intéressé est due à sa propre faute (op. cit. p. 167). Etant admis qu'une réduction est possible à cet égard, il insiste sur le fait que la sanction ne doit pénaliser que l'auteur de la faute commise et être adaptée à la gravité de celle-ci. Enfin, la sanction ne saurait en principe être illimitée, sa durée devant au contraire être fixée dans le temps (p. 169).

Outre ces aspects de droit matériel, il convient de ne pas perdre de vue que la réduction de l'aide sociale constitue une décision administrative, portant atteinte au droit de l'intéressé, de sorte qu'elle ne saurait être prise sans que ce dernier ait eu l'occasion de faire valoir son droit d'être entendu. De même, l'auteur précité exige-t-il que la réduction des prestations d'aide sociale fasse suite à un avertissement préalable (op. cit. p. 168); tout au plus pourrait-on réserver les cas de violations graves de ses obligations par le requérant, lesquels pourraient justifier d'emblée une sanction.

c) Dans le cas d'espèce, et ce point n'est d'ailleurs pas contesté, il est établi que les recourants ont omis d'informer le Centre social régional du versement en septembre 2003 d'une somme d'argent en leur faveur. Peu importe à cet égard qu'ils aient agi de façon délibérée ou non. Le Centre social régional réserve d'ailleurs sa décision quant au remboursement éventuel des prestations.

On relèvera au surplus qu'il est difficile de déterminer si le refus de l'autorité intimée d'entrer en matière sur la demande d'aide présentée au mois de janvier 2004 par les recourants constitue véritablement une sanction fondée sur le non respect des obligations résultant de l'art. 23 LPAS ou s'il résulte uniquement du constat selon lequel toute aide est exclue en raison des revenus obtenus par les recourants au début de l'année 2004. Il n'est cependant pas nécessaire d'instruire plus avant cette question, dès lors que, en tout état de cause, il appartient tout d'abord à l'autorité intimée de déterminer, par rapport à la demande faite par les recourants, quelles sont les prestations qui pourraient cas échéant être prises en charge. Sur cette base, le Centre social régional pourra, dans un second temps, décider s'il envisage de refuser tout ou partie de ces prestations au titre de sanction, compte tenu notamment du principe de proportionnalité. Dans ce cadre, l'autorité intimée devra notamment examiner si l'exigence relative à l'existence d'un avertissement préalable est respectée et devra en outre, sur le plan procédural, respecter les exigences relatives au droit d'être entendu des recourants, en leur donnant l'occasion de se déterminer sur les reproches formulés à leur encontre.

4. En résumé, il y a lieu d'annuler la décision attaquée en tant qu'elle concerne le refus d'entrer en matière sur la demande d'aide présentée par les recourants au mois de janvier 2004 relative à des soins dentaires selon devis établis en septembre 2003. Il convient en revanche de confirmer la décision attaquée en tant qu'elle concerne le refus d'entrer en matière pour la prise en charge d'un décompte d'assurance-maladie relatif aux primes d'assurance des recourants et de leurs enfants pour la période de juin à décembre 2003 ainsi que le refus de prendre en charge le paiement d’un arriéré de loyer pour le mois de novembre 2003.

Vu le sort du recours, les frais sont laissés à la charge de l'Etat. Dès lors que les recourants n'ont pas agi par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, il n'y a pas lieu de leur allouer de dépens.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I. Le recours est partiellement admis.

II. La décision rendue le 17 février 2004 par le Centre social régional de l'Ouest-lausannois est annulée en tant qu'elle concerne le refus de prise en charge de soins dentaires. Elle est confirmée pour le surplus.

III. Le dossier est retourné au Centre social régional de l'Ouest-lausannois pour nouvelle décision au sens des considérants.

IV. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.

Lausanne, le 1^er octobre 2004

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint