CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt
du 16 août 2004

sur le recours interjeté par X.________, 1********, à ********

contre

la décision rendue le 15 mars 2004 par le Service de prévoyance et d'aide sociales (RMR; suppression du droit et demande de restitution).

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Composition de la section: M. Jacques Giroud, président; M. Rolf Wahl et Mme Isabelle Perrin, assesseurs. Greffier: M. Jean-François Neu.

Vu les faits suivants:

A.                     Née en 1943, X.________ a bénéficié du revenu minimum de réinsertion (ci-après: RMR) du 1er juillet 1997 au 30 avril 1998; ce droit a été prolongé à compter du 1er décembre 2002 par décision du Centre social intercommunal de Montreux-Veytaux (ci-après: le CSI) du 9 janvier 2003, puis renouvelé pour une seconde année le 24 mars 2003. Au début du mois de juillet 2003, X.________ a avisé le CSI qu'elle avait débuté un emploi temporaire au mois de juin précédent et n'avait de ce fait plus besoin du RMR, dont le versement fut suspendu en conséquence. Au terme de son contrat de travail, elle requit d'être remise au bénéfice des mêmes prestations puis admit, le 18 août 2003 lors d'un entretien avec les services sociaux, qu'elle avait en réalité également travaillé en avril et mai 2003.

B.                    Estimant avoir été trompé par l'absence de mention de cette activité lucrative sur les questionnaires remplis par l'intéressée pour les mois concernés, le CSI lui signifia, par décision du 15 septembre 2003, la suppression de son droit au RMR à compter du 1er août 2003. L'intéressée a recouru contre cette décision devant le Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après: le SPAS) et conclu à la levée de la sanction. Elle fit en substance valoir qu'elle avait déclaré ses activités d'avril et de mai 2003 en même temps que son activité du mois de juin 2003, produisant copie de deux "questionnaires mensuels remis aux bénéficiaires RMR" datés du 2 juin 2003 qu'elle aurait adressés au CSI ce même jour, le premier concernant le travail effectué en avril et mai 2003, le second pour l'activité du mois de juin suivant. Dans le cadre de l'instruction de ce recours, le CSI contesta avoir reçu ces deux questionnaires; il mit l'intéressée au bénéfice des prestations de l'aide sociale par décision du 26 septembre 2003.

C.                    Par décision du 17 novembre 2003, le CSI réclama à X.________  la restitution de la somme de fr. 2'187.70 correspondant aux revenus de son activité lucrative pour les mois d'avril et de mai 2003. L'intéressée a également recouru contre cette décision devant le SPAS et conclu à son annulation. Soutenant n'avoir jamais eu l'intention de tromper l'autorité, elle fit en résumé valoir qu'elle n'avait pas pu mentionner son activité d'avril et de mai 2003 sur les questionnaires correspondant à chacun de ces deux mois dès lors que les prises d'emploi étaient intervenues postérieurement à la remise desdits questionnaires, effectuée au début de chaque mois en question.

D.                    Par décision du 15 mars 2004, le SPAS a confirmé les prononcés rendus par le CSI les 15 septembre et 17 novembre 2003, considérant que l'intéressée avait failli à son devoir de renseigner l'autorité et avait de ce fait indûment perçu des prestations qu'il y avait lieu de rembourser. Doutant de la remise effective des deux formulaires du 2 juin 2003 par la recourante au service social, le SPAS fit au surplus valoir que, même dans cette hypothèse, l'intéressée avait tardé à renseigner l'autorité dès lors que les activités relatives à chacun des deux mois litigieux auraient à tout le moins pu être déclarées sur le questionnaire remis au début du moins suivant.

                        C'est contre cette décision du SPAS que X.________ a recouru au Tribunal administratif, par acte du 25 mars 2003. Admettant avoir tardé à annoncer ses prises d'emploi temporaires, elle contesta avoir eu l'intention de tromper l'autorité afin d'obtenir indûment des prestations, précisant à cet égard qu'elle avait elle-même demandé au CSI, lors d'un téléphone au début du mois de juillet, de ne pas lui verser de prestations pour ce mois après avoir constaté que l'autorité n'avait pas encore reçu les deux documents du 2 juin 2003 évoqués ci-dessus l'avisant de ses prises d'emploi. Elle a conclu à ce que la décision de suppression du droit soit réformée en prononcé d'avertissement, respectivement à l'annulation de la décision de remboursement dans la mesure où aucune prestation ne lui avait été versée pour le mois de juillet 2003.

                        Par acte du 7 avril 2004, le CSI a conclu au rejet du pourvoi, précisant notamment que l'intéressée avait respectivement perçu, pour les mois d'avril et de mai 2003, les salaires de fr. 1'161.90 et de fr. 1'025.80, alors que le forfait RMR auquel elle avait droit avait été fixé à fr. 1'210.- par mois. La recourante a produit d'ultimes observations par courriers des 22 avril et 17 mai 2004. Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.

 

Considérant en droit:

1.                     a) Interjeté dans le respect du délai de trente jours fixé par l'art. 56 al. 1er de la loi du 25 septembre 1996 sur l'emploi et l'aide aux chômeurs (ci-après: LEAC), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme (art. 31 LJPA).

                        b) La décision dont est recours confirme deux prononcés distincts du CSI - le premier supprimant le droit aux prestations du RMR, le second réclamant la restitution de prestations indûment perçues - dont il convient d'éprouver successivement le bien-fondé.

2.                     a) L'art. 49 al. 1 LEAC prévoit que la violation des obligations liées à l'octroi de prestations RMR peut donner lieu à leur suppression et à la restitution des sommes perçues indûment.  L'art. 14 du règlement d'application de la loi du 25 septembre 1996 sur l'emploi et l'aide aux chômeurs (ci-après REAC) stipule que le bénéficiaire ou son représentant légal doit déclarer sans délai à l'autorité d'application tout fait nouveau de nature à modifier le montant des prestations qui lui sont allouées ou à justifier leur suppression. Constitue notamment un fait nouveau, au sens de cette disposition, le début d'une activité lucrative (lettre a). L'art. 39 al. 1er REAC précise que l'autorité d'application peut suspendre ou supprimer le versement de la prestation lorsque le bénéficiaire omet, refuse de fournir ou tarde à remettre les renseignements demandés dans le délai imparti par l'autorité d'application. Le second alinéa prévoit quant à lui  que la suppression avec rétrocession des montants indûment touchés est prononcée lorsque le bénéficiaire dissimule l'exercice d'une activité lucrative ou ne signale pas des éléments de revenu ou de fortune qui dépassent les limites permettant de bénéficier du RMR, ou qui modifie de manière significative le montant des prestations allouées.

                        En l'espèce, il importe en définitive peu de savoir si la recourante a volontairement tenté de dissimuler certains revenus. Elle admet en effet avoir tardé à annoncer le début de son activité lucrative, contrevenant ainsi à son devoir d'aviser sans délai l'autorité au sens de l'art. 14  REAC, ce qui suffit, à teneur des art. 49 al. 1er LEAC et 39 al. 2 REAC, à fonder la mesure de suppression litigieuse dans son principe.

                        b) Subsiste la question de la durée de cette suppression. A l'instar de toute sanction administrative, cette mesure reste en effet soumise au principe de la proportionnalité, dont l'art. 41 REAC tend en l'occurrence à assurer le respect. L'alinéa 1er de cette disposition prévoit ainsi que la durée de la suppression est en principe de deux mois pour la première sanction prononcée, de quatre mois pour la deuxième et de six mois pour la troisième sanction prononcée. Le second alinéa réserve quant à lui "les cas justifiant d'emblée une période de suppression plus longue". De jurisprudence, ce second alinéa ne doit cependant être appliquée que de manière restrictive - afin de ne pas créer d'inégalité de traitement avec les chômeurs, dont le droit aux prestations peut être également suspendu (art. 45 al. 2 OACI) -, seules des circonstances exceptionnelles pouvant justifier de s'écarter de la durée de la suppression prévue à l'alinéa 1er (Tribunal administratif, arrêt PS 1999/0029 du 15 octobre 1999). Aussi l'autorité est-elle tenue de motiver sa décision, exigence de motivation déduite de la garantie constitutionnelle du droit d'être entendu (art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale; ATF 120 Ib 383, 119 Ib 12).

                        En l'espèce, la suppression du RMR a été prononcée à titre définitif, soit en application de l'art. 41 al. 2 REAC, sans que l'autorité ait de quelque manière motivé son choix. Pareille violation du droit d'être entendu de l'intéressée justifierait, dès lors qu'il s'agit d'une garantie constitutionnelle de nature formelle, d'annuler la mesure de suppression litigieuse et de renvoyer l'autorité intimée à statuer à nouveau dans le respect des exigences déduites de cette garantie. On peut toutefois s'en dispenser dès lors que la mesure paraît manifestement disproportionnée. En effet, le dossier constitué ne rendant compte d'aucun antécédent de l'intéressée, il ne se justifiait pas de déroger à l'art. 41 al. 1er REAC, mais de sanctionner le comportement incriminé par une mesure de suppression d'une durée de deux mois, prévue en cas de première sanction (Tribunal administratif, arrêt PS 1999/0029 précité, retenant une sanction de deux mois à l'encontre d'une bénéficiaire sans antécédents qui avait sciemment tu les revenus de son mari durant huit mois).

                        La décision dont est recours - respectivement le prononcé du CSI du 15 septembre 2003 qu'elle confirme - sera dès lors réformée dans ce sens.

3.                     L'art. 49 al. 1er LEAC fondant le principe de la restitution des prestations RMR perçues en violation des obligations liées à leur octroi, l'art. 50 al. 2 LEAC prévoit que l'autorité compétente réclame, par voie de décision, au bénéficiaire ou à sa succession, le remboursement de toutes prestations perçues indûment.

                        Le montant des revenus réalisés par le bénéficiaire devant être déduit de celui alloué au titre du RMR (art. 40a al. 2 LEAC et 18 al. 2 REAC), il est patent que les prestations mensuelles du RMR auxquelles la recourante pouvait prétendre pour les mois d'avril et de mai 2003 litigieux ont été indûment perçues à concurrence des revenus que lui a procuré son activité lucrative pour chacun de ces mois.

                        La créance en restitution telle qu'arrêtée par l'autorité de décision s'avérant ainsi fondée dans son principe et sa quotité, le tribunal de céans s'abstiendra d'éprouver le bien-fondé de l'argument de la recourante consistant à invoquer la compensation du montant de l'indu avec celui des prestations du mois de juillet 2003 auxquelles elle déclare avoir expressément renoncé. Outre que ces dernières sortent du cadre du présent litige, circonscrit à la question de la détermination de l'indu, les pièces versées au dossier ne permettent pas de tenir pour établi que la recourante ait été ou soit encore en droit d'exiger tout ou partie du forfait RMR du mois de juillet 2003, ni même de déterminer le montant de celui-ci.

4.                     L'obligation faite à l'autorité de réclamer les prestations indûment perçues ayant été clairement posée par le législateur, celui-ci a voulu en pondérer les rigueurs en consacrant, comme c'est également le cas dans d'autres domaines du droit des assurances sociales (cf. art. 25 LPAS, 47 LAVS, 95 al. 2 aLACI, 25 LPGA et 4 OPGA), le principe de la remise de cette obligation. L'art. 50 al. 1er LEAC prévoit ainsi que le bénéficiaire de bonne foi n'est tenu à restitution, totale ou partielle, que dans la mesure où il n'est pas mis de ce fait dans une situation difficile.

                        a) En se fondant sur cette disposition, le SPAS, chargé par le législateur d'élaborer les directives nécessaires relatives au fonctionnement du RMR (art. 29 lit. b LEAC), a adopté, le 31 mai 1999, une "Directive aux organes d'application du RMR concernant les décisions de restitution indûment touchées", dont le chiffre II traite de la remise de l'obligation de restituer lorsque l'administré est de bonne foi, soit lorsque le perception indue ne lui est pas imputable à faute, mais résulte d'un concours de circonstances indépendant de sa volonté. En pareil cas selon le SPAS, il convient de ne rendre de décision de restitution que lorsque la situation financière de l'administré lui permet de rembourser sans qu'il soit mis dans une situation difficile (lit. a); dans le cas contraire, (lit. b), il convient: " de laisser en attente la demande de restitution en informant l'administré par courrier que l'on se réserve le droit de la demander ultérieurement, ceci conformément à l'art. 51 LEAC, d'aviser ensuite le SPAS de la situation, enfin de réexaminer la situation après un an et d'examiner l'opportunité d'une remise totale ou partielle après trois ans (art. 50 al. 1er LEAC)". La jurisprudence en a déduit que si la restitution d'un indu doit être ordonnée, l'autorité a la faculté de surseoir à statuer durant cinq ans à compter du moment où elle a eu connaissance du motif justifiant la restitution; une fois celle-ci décidée, le débiteur de bonne foi qu'elle placerait dans une situation difficile a quant à lui la faculté de bénéficier d'une remise (Tribunal administratif, arrêt PS 2000/0182 du 6 août 2001).

                        b) En l'espèce, l'autorité ne s'est cependant pas bornée à constater le montant d'un indu, mais elle en réclame formellement la restitution, sans procéder à l'examen des conditions de la remise de l'obligation de rembourser.

                        Or, dans la mesure où le législateur a consacré un droit à la remise - qui doit être accordée en cas de réalisation des deux conditions énoncées à l'art. 50 al. 1er LEAC -, et dès lors que la loi est muette quant à la procédure à suivre pour faire reconnaître ce droit, force est d'admettre que l'art. 50 al. 1er LEAC commande à l'autorité qui réclame un remboursement d'examiner si les conditions d'une remise de l'obligation de restituer sont en l'occurrence réalisées. La nécessité d'imposer à l'autorité de procéder de la sorte s'impose également du fait que l'art. 50 al. 3 LEAC assimile l'entrée en force de la décision constatant l'indu à un jugement, dont le caractère exécutoire est propre à vouer ensuite à l'échec toute tentative d'exercice du droit à la remise.

                        c) Ceci étant, il ressort du dossier constitué que l'intéressée bénéficie des prestations de l'aide sociale depuis que celles du RMR lui ont été refusées. Elle est de ce fait dans une situation difficile - dont il y a lieu de préciser qu'elle justifie, en matière d'aide sociale, que l'on s'abstienne de toute demande de remboursement (Tribunal administratif, arrêts PS 2004/0236 et  PS 1999/0105 du 16 mai 2000) -, que l'art. 50 al. 1er LEAC commande de ne pas péjorer. Elle réalise ainsi la première condition de l'octroi d'une remise.

                        Quant à la condition de la bonne foi du bénéficiaire, l'autorité intimée a certes mis en doute certains propos de la recourante. Elle s'est toutefois abstenue d'instruire et de trancher la question de savoir si la perception indue était imputable à un comportement dolosif ou à une négligence grave de l'intéressée, en principe seuls propres à exclure la bonne foi (Tribunal administratif, arrêt PS 2002/0061 du 26 septembre 2002; ATF 112 V 97). Le Tribunal de céans ne pouvant se substituer à la première instance cantonale de recours sans priver la recourante du bénéfice de la double instance, il s'abstiendra de trancher lui-même cette question, la cause étant renvoyée à l'autorité intimée pour ce faire.

 

 

 

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                      Le recours est partiellement admis.

II.                     La décision rendue le 15 mars 2004 par le Service de prévoyance et d'aide sociales est réformée en ce sens que le droit de X.________ au RMR est suspendu pour une durée de deux mois.

III.                     La cause est renvoyée au Service de prévoyance et d'aide sociales pour instruire et trancher la question de la remise de l'obligation de restituer les prestations indûment perçues par X.________.

IV.                    Le présent arrêt est rendu sans frais, ni allocation de dépens.

Lausanne, le 16 août 2004

Le président:                                                                                             Le greffier:

                                                                                                                 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.