CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
	Arrêt du 30 décembre 2005
Composition	Mme Aleksandra Favrod, présidente; Charles-Henri Delisle et Marc-Henri Stoeckli, assesseurs. Greffière : Mme Isabelle Hofer Dumont

 

recourant

A.________, à 1********, représenté par Yves HOFSTETTER, à Lausanne

  

autorité intimée

Service de l'emploi, 1ère instance cantonale de recours en matière d'assurance-chômage, à Lausanne

  

autorités concernées

1.

Caisse cantonale de chômage, Division technique et juridique, à Lausanne

 

2.

Office régional de placement de Lausanne, Lausanne

  

 

Objet	Indemnité de chômage
	Recours A.________ contre décision du Service de l'emploi, 1ère instance cantonale de recours en matière d'assurance chômage du 9 mars 2004 (recours tardif et aucun motif de restitution de délai)

 

Vu les faits suivants

A.                                Le 1^er juin 2003, A.________, monteur en chauffage de formation, a revendiqué l'allocation d'indemnités de l'assurance-chômage, un troisième délai-cadre d'indemnisation lui étant ouvert à cette date. Son chômage a été contrôlé par l'Office régional de placement de Lausanne (ci-après : l'ORP).

A.________ ne se serait pas présenté à trois postes de monteur en chauffage auprès de différentes agences auxquelles l'avait assigné l'office. Il n'aurait pas donné suite aux demandes de justifications que lui a fait parvenir l'office. L'ORP a dès lors rendu trois décisions à son égard le 24 novembre 2003 de suspension de son droit à l'indemnité pour une durée de trois fois 45 jours à compter du 27 septembre 2003. Ces décisions, adressées sous pli simple, indiquent les voies de droit de la manière suivante :

"Le destinataire de la décision, le seco et toute personne touchée par celle-ci et ayant un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée peuvent attaquer ladite décision; le recours doit être adressé dans un délai de 30 jours à compter de sa notification à l'autorité de recours suivante :

Service de l'emploi - Instance juridique chômage
1^ère instance de recours en matière d'assurance ch¿age
Marterey 5 - 1014  LAUSANNE"

Le 7 janvier 2004, A.________ s'est rendu au Service de l'emploi et a remis en mains de la responsable du secrétariat, Mme B.________, les trois décisions précitées. Les propos qu'ils ont échangés seront indiqués ci-après.

Figure au dossier du Service de l'emploi une attestation du 16 novembre 2003 de C.________, Psychologue FSP, libellée en ces termes:

"A votre demande j'atteste vous avoir reçu le 12 novembre 2003 à mon cabinet de consultation.

Compte tenu de la sévérité des troubles dont vous m'avez fait part, je vous ai conseillé d'aller sans trop attendre consulter un médecin spécialiste en psychiatrie.

J'ai alors, à votre demande, pris directement contact par téléphone avec le docteur D.________ qui vous a proposé un rendez-vous pour le jour même.

Vu votre hésitation quant à l'heure proposée, je vous ai communiqué les coordonnées du CITB, centre de consultation d'urgences psychiatriques du CHUV à Lausanne".

Sur ce document est apposé un post-it, portant le paraphe de Mme B.________, dont la teneur est la suivante:

 "l'ass. a déposé ses doc. en disant que son recours suivrait. Rien reçu. 7.1.04. Rgr".

Le 8 janvier 2004, l'ORP a reçu un certificat médical du Dr E.________daté du 23 décembre 2003 attestant que l'assuré était malade depuis le 12 novembre 2003 pour une durée indéterminée.

Un document du Département universitaire de psychiatrie adulte du 25 novembre 2003 atteste que M. A.________ s'est présenté à la consultation du Service de psychiatrie de liaisons/urgence-crises les 13, 14, 17, 21 et 25 novembre 2003.

Le 19 février 2004, A.________ a remis au service de l'emploi, en mains de Mme B.________, un courrier non daté dont le contenu est le suivant :

"(…)

Suite à mon passage dans votre bureau, concernant le recours que j'ai fait à propos de la décision de mon chômage, je vous informe que j'ai déjà déposé le 07 janvier 2004, les pièces nécessaires à ce sujet, et je vous confirme que j'ai envoyé une lettre de recours le 08 janvier 2004 pour contester contre la décision de chômage, pour les raisons suivantes:

- Le premier emploi qui m'a été proposé par Le ORP, chez l'agence ADECO concernant l'emploi du chauffage, que je n'ai pas pratiqué depuis très longtemps n'a pas été accepté pour cette raison.

- Le deuxième et troisième emploi: j'avais téléphoné pour fixé un rendez-vous mais les personnes de l'agence n'étaient pas là., j'avais pensé de les rappeler plus tard mais dans cette période je me sentais pas bien psychiquement. Et actuellement je suis en thérapie psychiatrie".

(…)"."

Mme B.________ a apposé sur ce courrier la date du "19.2.04" et la mention "reçu au guichet le 19.2.04".

Par décision du 9 mars 2004, le Service de l'emploi, 1^ère Instance cantonale de recours, a estimé que le document précité constitue un recours tardif contre les décisions de l'ORP du 24 novembre 2003. Il a par ailleurs constaté qu'il n'existe aucun motif de restitution de délai et a déclaré le recours irrecevable.

B.                               A.________ a recouru en temps utile contre cette décision auprès du Tribunal administratif. Il précise qu'il a rédigé celui-ci avec l'aide de l'Association de défense des chômeurs et chômeuses. Il conteste avoir déposé son recours tardivement en faisant valoir qu'il a envoyé un acte de recours le 8 janvier 2004, par courrier A. Ayant appris que cette lettre n'était pas parvenue à l'autorité de recours, il lui a alors adressé le courrier du 19 février 2004. Il estime par ailleurs que les conditions d'une restitution du délai sont remplies dès lors qu'il a déposé le 7 janvier 2004, en mains de Mme B.________, non seulement les trois décisions querellées, mais également un certificat médical du Dr. E.________, attestant de son incapacité de travailler à partir du 11 novembre 2003 pour cause de dépression chronique, ceci pour une durée probable de 9 mois. Il fait valoir également qu'aucun membre de sa famille ne pouvait valablement le défendre et que ses moyens financiers ne lui permettaient pas de désigner un mandataire professionnel.

A la demande du juge instructeur, le recourant a produit le certificat médical du Dr. E.________ précité.

Dans sa réponse du 14 juin 2004, l'autorité intimée admet que A.________ lui a remis les trois décisions litigieuses le 7 janvier 2004 et qu'il lui a fait part de son intention de déposer un acte de recours, lequel ne lui est parvenu que le 19 février 2004.

Dans un mémoire complémentaire du 29 juillet 2005, le recourant, représenté par l'avocat Yves Hofstetter, a requis l'audition de Mme B.________.

C.                               Le Tribunal a tenu une audience le 21 novembre 2005. Le recourant s'est présenté assisté de son conseil. L'autorité intimée ne s'est pas faite représenter. B.________, Secrétaire au service de l'emploi, a été entendue comme témoin.

Le recourant a déclaré, en bref :

Il n'est pas totalement remis de son état dépressif, qui lui fait encore traverser des périodes difficiles. Il a cependant pu travailler six mois en tant que chauffeur-livreur et ce n'est que depuis un mois qu'il revendique à nouveau les indemnités de l’assurance-chômage.

  Il estime que son état dépressif était, notamment en janvier/février 2004, reconnaissable pour un observateur extérieur.

  Il a déposé les décisions du Service de l’emploi auprès de Mme B.________ en lui faisant part de son intention de recourir. Celle-ci lui a alors affirmé qu’un recours devait être déposé par écrit. Il a dès lors rédigé seul un recours le lendemain, qu’il a posté sans la présence d'un témoin. A l’époque, il vivait séparé de sa femme, qui n’a en particulier pas pu être témoin de ces faits.

  Entre le 7 janvier et le 17 février 2004, il est passé une ou deux fois au Service de l’emploi où il a eu des contacts avec Mme B.________, ainsi qu’éventuellement avec une autre personne. C’est lorsque Mme B.________ lui a dit que son recours n’était pas arrivé à destination qu’il s’est inquiété pour la première fois du sort de celui-ci.

  Il  a remis le certificat de la psychologue C.________ en mains propres à Mme B.________, c’était pour signifier au Service de l’emploi qu’il était malade pendant la période indiquée. Il a ensuite remis le certificat du Dr E.________ au Service de l’emploi, toujours par l'entremise de Mme B.________, en même temps que d’autres documents concernant son chômage.

Mme B.________, entendue comme témoin, a déclaré en substance :

  Elle travaille en qualité de secrétaire au Service de l’emploi depuis 25 ans. Elle est plus particulièrement occupée à la réception, où elle œuvre avec une autre collègue, qui est chargée de l’inspection cantonale du travail. C’est elle seule qui reçoit l'ensemble des chômeurs qui se présentent au guichet, soit une dizaine de personnes par semaine.

  Elle se souvient d'avoir rencontré M. A.________ une première fois, lorsqu’il lui a remis les décisions du Service de l’emploi en lui déclarant son intention de recourir. Elle lui a alors affirmé qu’un recours devait intervenir par écrit. M. A.________ lui a répondu qu’il s’exécuterait dès le lendemain. Elle a dès lors mis les documents qu’elle avait reçus de côté, sans en prendre connaissance, dans l’attente d’un recours, qui n’est jamais parvenu au Service de l'emploi.

  Elle se souvient plus vaguement que M. A.________ est repassé une seconde fois au Service de l’emploi, pour y déposer des documents.

  Lorsqu’elle a rencontré M. A.________ la première fois, elle n’a pas remarqué qu’il se trouvait dans un état maladif.

  Elle n’a pas reçu de ses supérieurs d’instructions spécifiques concernant les certificats médicaux qu’elle peut recevoir des demandeurs d'emploi, sa seule tâche étant de réceptionner d'éventuels documents et de les informer qu'un éventuel recours doit intervenir par écrit.

  Durant toute sa carrière, elle n'a eu connaissance qu'à deux ou trois reprises de cas de recours prétendument postés par des chômeurs mais non parvenus au Service de l’emploi.

Les parties n'ont pas formulé de remarques sur le compte-rendu d'audience dans le délai imparti à cet effet.

 

Considérant en droit

1.                                Déposé dans le délai de 30 jours prévu à l'art. 60 al. 1 de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales du 6 octobre 2000 (LPGA), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.

2.                                a) Le présent litige a exclusivement trait à la recevabilité du recours formé le 19 février 2004 contre les décisions de l'ORP de Lausanne du 24 novembre 2003. En effet, l'autorité intimée n'est pas entrée en matière sur le fond du recours, estimant préjudiciellement que celui-ci n'était pas recevable, car interjeté hors délai.

Les décisions de l'ORP ont été rendues le 24 novembre 2003, soit après l'entrée en vigueur de la LPGA le 1^er janvier 2003. Conformément à l'art. 60 al. 1 LPGA, le délai de recours est de 30 jours dès la notification de la décision sujette à recours.

b) La preuve de la notification de la décision, et de la date à laquelle elle a eu lieu, incombent à l'administration; à défaut de cette preuve, les explications du destinataire sont retenues (ATF 103 V 63). Si la preuve stricte d'un fait n'est pas exigée en matière d'assurances sociales, domaine dans lequel on admet que la vraisemblance prépondérante suffit (ATF 119 V 7; 117 V 360), la preuve de la notification d'une décision nécessite en règle générale que cette notification soit intervenue par envoi recommandé : selon la jurisprudence en effet, il ne suffit pas à l'administration de faire état du cours ordinaire de son activité pour qu'une vraisemblance prépondérante soit tenue pour établie (ATF 121 V 5).

En l'espèce, l'ORP a notifié ses décisions sous pli simple et aucun élément particulier ne permet d'en dater la réception par le recourant. Vu l'éventualité d'un retard, soit au moment de l'envoi, soit en cours d'acheminement, on ne saurait tabler sur le cours ordinaire de l'activité administrative invoqué par l'autorité intimée puisque celui-ci, comme exposé ci-dessus, ne suffit pas pour retenir une vraisemblance prépondérante. On doit donc constater que la date de la notification n'est pas prouvée.

c) Lorsqu'une partie admet avoir reçu une décision, on peut présumer que celle-ci lui est parvenue dans un laps de temps normal; l'autorité est alors dispensée de rapporter la preuve qui lui incombe, pour autant que les circonstances particulières ne conduisent pas à renverser cette présomption (ATF 85 II 187, JdT 1960 I 78; voir plus généralement sur la question ATF 105 III 43; Alfred Kölz/ Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zürich 1993, pp. 96-97; Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 369 ss.). Pour déclarer un recours tardif sur la base de la présomption susmentionnée, encore faut-il que la computation d'un délai d'acheminement normal de trois jours puisse être effectuée en fonction d'un point de départ certain. Or, l'expérience montre que, notamment en matière d'assurance-chômage, il arrive que l'administration ne confie des documents à la Poste que quelques jours après les avoir établis et datés. La durée de ce retard ne joue cependant aucun rôle lorsque deux ans se sont écoulés entre la communication d'un prononcé à un plaideur et l'action qu'il lui incombe d'entreprendre (ATF 85 II 187), ni lorsqu'à l'échéance d'un délai de notification postale de trois jours ou d'un délai de recours de 30 jours, l'intéressé n'agit que plus de 15 jours ou d'un mois plus tard (PS.1993.0152 du 15 avril 1997).

Conformément à l'art. 38 LPGA, le délai commence à courir le lendemain de la communication (al. 1). Lorsque le délai échoit un samedi, un dimanche ou un jour férié du canton où la partie ou son représentant a son domicile ou son siège, son terme est reporté au premier jour ouvrable qui suit (al. 3). Les délais en jours fixés par la loi bénéficient de féries du 18 décembre au 1^er janvier inclusivement (al. 4 let. c).

En l'espèce, si l'on admet que les décisions du lundi 24 novembre 2003 ont été confiées à la Poste le mercredi 26 novembre 2003, le délai légal de 30 jours a commencé à courir le lundi 1^er décembre 2003. Compte tenu des féries judiciaires, ce délai arrive à échéance le 20 janvier 2004. Le courrier du 19 février 2004 du recourant, pour autant qu'il constitue un recours est donc à l'évidence tardif.

3.                                Le recourant fait valoir que le courrier du 19 février 2004 constitue la confirmation d'un premier recours, qui a été adressé par courrier A à l'autorité intimée le 8 janvier 2004.

A titre préliminaire on remarquera que les déclarations faites au guichet le 7 janvier 2004 ne constituent pas une opposition au sens de la LPGA.

En effet, si l'art. 10 al. 3 de l'Ordonnance sur la partie générale des assurances sociales (OPGA), du 11 septembre 2002, autorise le recours oral lors d'un entretien personnel, l'alinéa 2 lit. a de ce même article l'exclut dans le cas suivant:

"Doit être formée par écrit l'opposition contre une décision:

a. sujette à opposition, conformément à l'art 52 LPGA, et qui a pour objet une prestation ou la restitution d'une prestation fondées sur la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage;

(…).

Or la suspension d'un droit à l'indemnité, objet des décision litigieuses, tombent bien sous le coup de cette disposition. Les motifs qui ont présidé à la suppression d'un recours oral ont été les suivants:

"Dans l'assurance-chômage, il a été refusé que les organes d'exécution procèdent à l'enregistrement sur bande des oppositions orales, étant donnée la configuration particulière de cette assurance. En effet, contrairement à ce qui se passe dans d'autres branches d'assurances sociales, un contact régulier avec l'assuré existe déjà avant la prise de décision, ce qui leur permet d'exposer personnellement leur situation. La poursuite d'une confrontation directe dans le cadre d'une procédure orale, au lieu de servir l'objectif même de l'opposition - permettre de corriger sans trop de difficultés des décisions incorrectes -, risque plutôt de dégrader la relation entre les assurés et les organes d'exécution. Il se justifie dès lors, pour le cas classique où des prestations sont en jeu, de prévoir l'opposition écrite. En revanche, pour des cas ayant trait à des cotisations, les prescriptions de forme sont les mêmes que celles applicables aux autres branches" (Pratique VSI 6/2002, p. 229).

Dans la mesure où le service de l'emploi conteste avoir reçu une opposition postée le 8 janvier 2004 et où le recourant ne peut pas apporter la preuve d'avoir réellement envoyé un tel courrier à ladite date, il convient de tenir celle-ci pour inexistante. Admettre l'existence d'un tel recours sur la seule base de la bonne foi du recourant enlèverait tout leur sens aux règles sur la restitution des délais, ce qui n'est de toute évidence pas admissible.

4.                                Subsidiairement, le recourant réclame la restitution du délai de recours, faisant valoir qu'il n'a pas eu la possibilité de mandater un mandataire professionnel et, d'autre part, que sa dépression chronique l'a empêché d'agir dans les formes prescrites.

L'art. 41 al. 1 LPGA dispose:

"Si le requérant ou son mandataire a été empêché, sans faute de sa part, d'agir dans le délai fixé, le délai est restitué si la demande en est présentée avec indication du motif dans les dix jours à compter de celui où l’empêchement a cessé".

Cette disposition exprime un principe général du droit (ATF 108 V 109). La jurisprudence admet qu'un délai peut être restitué en cas de graves maladie ou accident. Dans de tels cas, des explications circonstanciées sont cependant nécessaires (Kieser, ATSG-Kommentar, Zurich 2003, n. 2c ad art. 41). Une restitution de délai est aussi admissible dans les cas où la passivité de la partie paraît excusable, notamment en raison des renseignements erronés que lui a donnés l'autorité (ATF 105 Ib 161). Des difficultés de compréhension pourraient constituer un motif de restitution. En revanche, une méconnaissance du droit ne peut pas justifier une restitution du délai (Kieser, op. cit., n. 2c ad art. 41).

En l'espèce, l'état de santé du recourant était précaire pendant de nombreux mois. Toutefois, il a pu, malgré sa maladie, se rendre au Service de l'emploi pour déposer les trois décisions litigieuses le 7 janvier 2004 et le certificat du 16 novembre 2003 de C.________, ainsi que formuler clairement sa volonté de recourir. Il admet en outre être passé encore à une ou deux reprises entre le 7 janvier et le 17 février 2004 au guichet de l'autorité intimée. Dans ces circonstances, force est de constater qu'il était alors, et également par la suite, en mesure soit de défendre ses intérêts, soit de désigner un mandataire professionnel. Au demeurant, dans son acte de recours, il ne fait pas valoir qu'il était incapable, pour des raisons médicales, de nommer un représentant professionnel, mais qu'il ne disposait pas de moyens financiers suffisants. Enfin, le recourant n'a pas été induit en erreur par de faux renseignements donnés par l'autorité intimée.

Dans ces circonstances, force est de constater que le recourant n'établit aucun motif de restitution de délai.

5.                                Mal fondé, le recours doit être rejeté, sans que son auteur puisse prétendre à l'allocation de dépens (art. 61 lit. g  LPGA).

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision du 9 mars 2004 du Service de l'emploi est confirmée.

III.                                Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.

jc/Lausanne, le 30 décembre 2005

 

La présidente:                                                                                           La greffière:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

La présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :

a)    quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;

b)    pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;

c)    quels moyens de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.

La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.