	CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
	Arrêt du 7 avril 2005
Composition	Mme Aleksandra Favrod, présidente; Mme Dina Charif Feller et Mme Isabelle Perrin, assesseurs. Greffière : Mme Isabelle Hofer
recourant		A.________, 1******, à 2******

Service de l'emploi, 1ère instance cantonale de recours en matière d'assurance-chômage, à Lausanne

autorités concernées

Caisse cantonale de chômage, Division technique et juridique, à Lausanne,

Office régional de placement de Lausanne, à Lausanne

Objet	Indemnité de chômage
	Recours A.________contre décision du Service de l'emploi, 1ère instance cantonale de recours en matière d'assurance-chômage du 30 mars 2004 (constat d'inaptitude au placement)

Vu les faits suivants

A. a) A.________, né le 12 décembre 1968, est au bénéfice d'un certificat fédéral de capacité d'employé de commerce obtenu le 21 juin 1988. Du 3 juillet 1989 au 31 décembre 1992, il a travaillé pour différents employeurs. Il a ensuite entamé une période de chômage, entrecoupée d'emplois temporaires et de programmes d'occupation. Il a retrouvé un emploi le 7 février 1995 en qualité d'employé d'administration au Service des routes et des autoroutes, puis a été engagé comme comptable, dès le 1^er septembre 1996, par le Garage X.________ SA, qui l'a licencié le 30 juin 1997 pour des motifs de réorganisation de l'entreprise. Il a demandé à pouvoir bénéficier des indemnités de chômage depuis le 1^er juillet 1997, indiquant qu'il était apte au placement à raison de 100 %. Un délai-cadre a été ouvert du 1^er octobre 1997 au 30 septembre 1999.

b) Depuis sa réinscription à l'Office régional de placement de Lausanne (ci-après : ORP) et jusqu'à la fin de l'année 1998, la conseillère chargée de suivre le dossier d'A.________, B.________, a fixé les entretiens de conseil exclusivement les après-midi. Dans une déclaration datée du 18 janvier 2000, B.________ indiquait pour quelles raisons elle s'était toujours tenue à cet horaire spécifique :

"(…)

Je soussignée, B.________, ancienne conseillère ORP de Lausanne, déclare que M. A.________ m'a fait part de sa volonté d'être convoqué les après-midi pour des raisons d'insomnies chroniques. J'ai convoqué délibérément M. A.________ les après-midi de façon à ne pas le contrarier et ainsi me protéger de tout comportement disproportionné de sa part. C'est l'attitude agressive et combative de M. A.________ face à la société en général qui a dicté ma façon de gérer ce dossier.

(…)"

A la suite du départ de B.________, le dossier a été repris par C.________, lequel a, le 2 mars 1999, invité A.________ à se présenter à un entretien de conseil le 16 avril 1999 à 8 h.15. A.________ ne s'étant pas rendu au rendez-vous fixé, l'ORP lui écrivait le 19 avril 1999:

"(…)

- dans le cas où vous êtes atteint dans votre santé, il est indispensable que vous produisiez un certificat médical permettant de légitimer votre refus de répondre à vos convocations du matin.

- dans le cas où vous ne pouvez attester de votre atteinte à la santé par certificat médical, nous nous verrions dans l'obligation d'examiner votre aptitude au placement dans la mesure où votre disponibilité à exercer une activité salariale à 100%, annoncée pas vous-même à l'ORP, devrait être remise en question".

(…)

Sans fournir le certicat médical requis, A.________ a justifié cette absence dans un courrier du 21 avril 1999 de la façon suivante:

"(…)

Ayant expliqué de manière plus que détaillée mes problèmes aigus d'insomnies tant à Mlle B.________ qu'à M. C.________, je ne puis que confirmer que pour des raisons pratiques, il m'était très difficile de venir le voir à 08.15, alors que je ne peux m'endormir qu'aux environs de 0600.

(…)"

Toujours pour les mêmes motifs, A.________ a également refusé de se rendre aux entretiens suivants, fixés le 26 avril 1999 à 9 heures et le 29 avril 1999 à 11 heures.

L'ORP a sanctionné les absences de A.________ par les mesures suivantes:

- 3 jours pour l'absence du 16 avril 1999, selon décision du 23 avril 1999

- 6 jours pour l'absence du 26 avril 1999, selon décision du 10 mai 1999

- 16 jours pour l'absence du 29 avril 1999, selon décision du 19 mai 1999

- 31 jours pour l'absence du 10 mai 1999, selon décision du 25 mai 1999

- privation du droit aux prestations de chômage jusqu'à ce que A.________ se présente à un entretien, selon décision du 26 mai 1999.

Par courrier du 12 juillet 1999, l'ORP exigeait à nouveau de A.________ qu'il fournisse un certificat médical, dans les termes suivants:

"Nous sommes amenés à statuer sur votre aptitude au placement.

Nous vous saurions gré de vous déterminer de manière circonstanciée et par écrit sur le cas soumis à notre examen par votre conseiller. Pour que nous puissions nous prononcer en parfaite connaissance et en toute équité, vous voudrez bien notamment nous indiquer:

- quelle est votre disposition et votre disponibilité à l'exercice d'une activité salariale;

- quels sont vos objectifs professionnels.

Nous constatons en effet que vous avez été sanctionné à plusieurs reprises en raisons de rendez-vous manqués. Dans vos réponses aux demandes de justifications, vous invoquez le fait que vous ne pouvez vous présenter à des entretiens le matin, ceci dans la mesure où vous souffrez d'insomnie. Si tel est le cas, vous voudrez bien nous fournir un certificat médical, faute de quoi nous nous interrogerons sur votre aptitude au placement, à tout le moins à mi-temps".

Le 15 juillet 1999, A.________ a adressé à l'ORP la réponse suivante :

"(…) A cet égard, je crois nécessaire de vous rappeler que les Offices régionaux de placement demeurent au service des personnes sans emploi et non l'inverse. Ce principe basique étant incontestable, on pourrait aisément en rester là.

Toutefois, par pure courtoisie, je consens, magnanimement, à donner réponse à vos lignes par l'entremise des déclarations suivantes:

1. Lorsque vous déclarez vouloir statuer sur mon aptitude au placement, vous faîtes assurément de l'humour, du moins j'ose le croire, si l'on sait que cela fait plus de deux ans que je suis au chômage, que l'ORP de Lausanne n'a absolument rien entrepris pour me trouver un emploi et que compte tenu des décisions démentielles relatives à la suspension de mon droit aux indemnités de chômage, je ne pourrais quasiment plus toucher d'indemnité de la Caisse publique cantonale de chômage jusqu'à l'expiration de mon délai-cadre, à savoir le 30.09.99. De plus bien que totalement inopérante, cette mesure ne servirait qu'à corroborer maladroitement l'incompétence notoire dont ont fait preuve certains collaborateurs de l'ORP de Lausanne. Mais est-ce vraiment nécessaire de le rappeler?

2. Comme vous pouvez certainement vous en douter, ma disponibilité à l'exercice d'une activité salariale est totale. Quant à mes objectifs professionnels, ces derniers sont malheureusement tributaires de mon prochain emploi qui, souhaitons-le, me permettra peut-être de les atteindre. Aussi, vos insinuations malsaines relatives à mes problèmes d'insomnie me paraissent quelque peu incongrues au regard de l'objet de ma requête qui était à considérer comme un service ou un geste de civilité qui, à n'en pas douter, n'aurait en rien perturbé le bon fonctionnement de l'ORP de Lausanne. (…)".

A l'exception de la décision du 26 mai 1999, le Service de l'emploi, 1^ère instance cantonale de recours, a confirmé les sanctions infligées à A.________ dans des décisions du 29 novembre 1999 et du 10 février 2000. Par décision du 31 janvier 2003 (PS 1999/0185), le Tribunal administratif a annulé la sanction de 3 jours pour l'absence du 16 avril 1999. Il a en revanche confirmé les autres décisions du Service de l'emploi. On extrait de cette décision les considérants suivants :

"(…)

Le recourant admet d'ailleurs que ses problèmes d'insomnie ne l'auraient pas empêché, au cas où un employeur potentiel aurait agendé un entretien d'embauche le matin, de s'y rendre. Il a également affirmé, alors que son aptitude au placement était mise en cause, sa totale disponibilité pour exercer une activité lucrative à plein temps (v. lettre du 15 juillet 1999 à l'ORP). On voit ainsi qu'aucun motif impérieux n'empêchait le recourant de se rendre à l'entretien de conseil et de contrôle le matin. S'il s'est refusé à le faire, c'est pour des raisons de convenance personnelle; la correspondance échangée avec l'ORP et les motifs invoqués à l'appui du présent recours montrent en effet qu'il jugeait ces entretiens inutiles et ne méritant par conséquent pas qu'il leur sacrifie des heures de sommeil matinales. Cette attitude n'est pas défendable. Le fait que les ORP aient pour principale mission de faciliter la réinsertion des demandeurs d'emploi ne signifie pas que ces organismes sont à la libre disposition de leurs usagers. Pour des raisons d'organisation déjà, on ne saurait attendre d'eux qu'ils fixent les dates des entretiens de conseil et de contrôle au gré des assurés; une telle pratique serait d'ailleurs peu compatible avec une autre mission des ORP, qui est de vérifier périodiquement la disponibilité de l'assuré à prendre un emploi. Ainsi, en refusant obstinément de donner suite, sans motif valable, aux convocations de l'ORP, le recourant a commis une faute justifiant qu'il soit suspendu dans l'exercice de son droit à l'indemnité de chômage.

(…)"

Le Tribunal fédéral des assurances a rejeté le recours de A.________ à l'encontre de cette décision du Tribunal administratif par arrêt du 27 janvier 2004 (C 44/03).

B. Le 30 novembre 1999, l'ORP a rendu une décision, dont la teneur est la suivante :

"L'assuré a été dûment averti, par plusieurs suspensions de son droit à l'indemnité, dont au moins une fois pour faute grave, que son comportement ne satisfaisait pas aux exigences de l'assurance-chômage.

Malgré cela, l'intéressé persiste dans son attitude.

Sur cette base, il faut constater que l'assuré n'est pas disposé à être placé sur le marché de l'emploi et que son aptitude au placement doit être niée à compter du 12 juillet 1999, date de la dernière sanction qui a déclenché le processus d'examen de son aptitude au placement. Il n'a plus droit aux indemnités journalières à compter de cette date".

A.________ a recouru contre cette décision le 6 octobre 1999 auprès du Service de l'emploi, Instance juridique chômage. A l'appui de son recours, il affirme à nouveau qu'il se serait rendu à un éventuel entretien d'embauche fixé le matin. Il invoque en outre qu'il a fait 420 offres d'emplois depuis le 28 mai 1997, ce qui démontre à son sens sa disposition à travailler.

Par courrier du 4 décembre 2000, le Service de l'emploi, Instance juridique chômage, a informé A.________ qu'il avait décidé de surseoir au traitement de son recours jusqu'à droit connu sur les recours interjetés devant le Tribunal administratif contre les décisions de suspension de son droit à l'indemnité.

Par une décision du 30 mars 2004, le Service de l'emploi, Instance juridique chômage, a rejeté le recours de A.________ et confirmé la décision de l'ORP querellée. Il faisait notamment valoir que les entretiens de l'ORP n'avaient pas seulement pour but le contrôle du chômage mais également le conseil en matière de placement. Ainsi A.________, en refusant ou en négligeant de participer à ces entretiens, alors qu'il ne pouvait pas uniquement compter sur ses démarches personnelles, s'était privé de l'assistance de l'Office du travail, de sorte que c'était à bon droit que l'ORP avait considéré que les conditions du droit à l'indemnité n'étaient plus réunies.

C. A.________ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif par acte du 5 avril 2004. Dans son recours, il se borne à renvoyer le Tribunal à l'argumentation développée dans son courrier du 25 novembre 2000, qui est en substance celle déjà invoquée dans son recours du 6 octobre 1999. Il relève aussi qu'au cours des 31 mois durant lesquels il a été inscrit auprès de l'Office régional de placement, celui-ci ne lui a proposé que deux emplois. Il affirme en outre reprendre les conclusions prises dans ce courrier, lesquelles étaient les suivantes :

"I.- le recours du 6.10.99 est admis

II.- la décision du 30.09.99 est annulée

III.- l'ordre à la Caisse publique cantonale vaudoise de chômage de me restituer les indemnités de la période du 12.07.99 au 30.09.99 avec intérêts capitalisés

IV.- un rapport de dénonciation à la Municipalité de Lausanne relatif aux abus d'autorité commis par MM. D.________, E.________ et C.________, collaborateurs à l'ORP de Lausanne".

Au surplus, il se réfère à son courrier du 5 février 2003, dans lequel il contestait que l'ORP puisse reprendre l'argumentation de ses décisions de suspension, alors que la décision quant à son aptitude au placement était basée sur l'art. 15 LACI. Il alléguait en effet que cet article ne prescrivait d'examiner la situation de l'assuré qu'en relation avec un employeur potentiel et non en relation avec les employés de l'ORP.

Le Service de l'emploi a renoncé à se déterminer sur ce recours. Il a produit son dossier tout comme la Caisse cantonale de chômage et l'ORP.

Considérant en droit

1. Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 60 al. 1 de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.

2. a) Conformément à l'art. 61 lit. b LPGA, l'acte de recours doit contenir un exposé succinct des faits et des motifs invoqués, ainsi que des conclusions. Si l'acte n'est pas conforme à ces règles, le Tribunal impartit un délai convenable au recourant pour combler ces lacunes en l'avertissant qu'en cas d'inobservation, le recours sera écarté. En prenant des conclusions, le recourant formule ses prétentions, c'est-à-dire les prétentions juridiques qu'il requiert l'autorité saisie de tirer de l'irrégularité de l'acte contesté. Peu formaliste, la jurisprudence a concédé que des conclusions ne soient pas explicites en tant que telles; il suffit qu'elles ressortent clairement de la motivation du recours (v. Pierre Moor, Droit administratif, II, p. 674-675 et la jurisprudence citée; PS 2000/0140). Les conclusions prises ont pour objet de délimiter l'objet du litige. L'autorité saisie ne pourra pas sortir du cadre tracé par le recourant lui-même pour lui allouer une prétention qu'il n'a pas élevée. De son côté, le recourant ne peut prendre de conclusions qui sortent du cadre défini par l'objet de la procédure, lequel est la décision contestée (Pierre Moor, op. cit., p. 675).

b) En l'espèce, même si A.________ conclut expressément à l'admission de son recours du 6 octobre 1999 et à l'annulation de la décision du 30 septembre 1999, l'autorité de céans comprend implicitement qu'il souhaitait en réalité conclure à l'admission de son recours du 6 avril 2004 et à l'annulation de la décision du 30 mars 2004 du Service de l'emploi, Instance juridique chômage, puisqu'il l'a dûment jointe à son recours et qu'il déclare recourir contre celle-ci.

c) Les prétendus abus d'autorité des 3 collaborateurs de l'ORP cités par le recourant ne font pas l'objet de la décision querellée. Les conclusions qu'il a formulées à ce sujet doivent donc être déclarées irrecevables.

3. a) En application de l'art. 8 al. 1 lit. f de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage (LACI), l'assuré n'a droit à l'indemnité de chômage que s'il est apte au placement. Est réputé apte à être placé le chômeur qui est disposé à accepter un travail convenable et est en mesure et en droit de le faire (art. 15 al. 1 LACI). L'aptitude au placement suppose en premier la capacité physique et mentale d'accomplir un travail; elle requiert en outre, sur le plan subjectif, que l'assuré soit disposé à travailler (v. OFIAMT, Circulaire IC 01.92, ch. 72). La disposition à accepter un travail convenable au sens de l'art. 16 LACI implique non seulement la volonté de prendre un tel travail s'il se présente, mais aussi une disponibilité suffisante quant au temps que l'assuré peut consacrer à un emploi et quant au nombre des employeurs potentiels. Un assuré qui, pour des motifs personnels ou familiaux, ne peut ou ne veut pas offrir à un employeur toute la disponibilité normalement exigible, ne peut être considéré comme apte à être placé. Tel sera le cas lorsque la limitation trop grande du choix des postes de travail par l'assuré, notamment parce qu'il ne désire exercer une activité lucrative qu'à des heures déterminées de la journée ou de la semaine, rend très incertaine la possibilité de trouver un emploi (PS 2004/0105, du 1^er novembre 2004 et la jurisprudence citée).

b) Le principe inquisitorial, qui constitue l'une des règles essentielles de procédure en matière d'assurances sociales (ATF 108 V 198), impose à l'administration d'établir d'office les faits déterminants avant de rendre sa décision (ATF 110 V 52 consid. 4a et la jurisprudence citée); elle doit elle-même entreprendre les investigations nécessaires pour élucider ces faits (Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, n°88 B I, p. 550). Ainsi si l'application de la loi dépend de l'existence de faits de nature personnelle et individuelle, l'autorité ne peut se contenter de présomptions générales qu'elle poserait elle-même (Pierre Moor, op. cit., II p. 263). Les moyens de preuve sont ceux qui sont couramment admis: pièces, expertises, inspections locales, déclarations des parties (Pierre Moor, op. cit, II, p. 262). Ainsi, la déclaration d'une assurée qui vient d'accoucher, selon laquelle elle ne reprendrait une activité lucrative que lorsqu'elle aurait cessé d'allaiter son enfant, constitue une preuve suffisante d'inaptitude au placement (PS 97/0235, du 9 octobre 1997). Constitue également une telle preuve la déclaration réitérée d'une assurée qu'elle n'a pas trouvé de solution pour assurer la garde de son enfant (PS 2003/0210, du 25 février 2004). Devant un refus de l'assuré de collaborer à l'administration des preuves, l'autorité pourra refuser d'entrer en matière ou recourra, conformément aux règles générales, à la menace de l'art. 292 CPS ou à la contrainte directe (saisie d'un document) (Pierre Moor, op. cit., II, p. 262). Le défaut de preuve va au détriment de la partie qui entendait en tirer un droit, ou paralysera l'action administrative dont le fait prouvé était la condition. Le principe consacré à l'art. 8 CC peut être considéré comme un principe général du droit, en ce sens qu'on peut considérer aussi comme fondement du droit public que l'effet juridique que la loi attache à un état de fait ne peut se produire si la preuve n'en est pas apportée. Il va de soi que si celui - autorité ou administré - qui avait la charge de la preuve n'a pas correctement rempli son obligation, le défaut de preuve ne peut jouer au détriment de l'autre partie (Pierre Moor, op. cit., II, p. 263-264).

Lorsqu'il existe des doutes sérieux quant à la capacité de travail d'un chômeur, l'art. 15 al. 3 LACI impose plus spécifiquement à l'autorité cantonale, d'ordonner qu'il soit examiné par un médecin-conseil, aux frais de l'assurance. Cette dernière examine l'aptitude au placement et communique ses conclusions à la caisse et à l'Office du travail (art. 24 al. 1 et 2 de l'ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (OACI)).

c) En l'espèce, A.________ a déclaré que ses insomnies lui permettaient difficilement de se rendre aux entretiens de conseil matinaux de l'ORP, mais que le cas échéant, elles ne l'empêcheraient ni de se rendre à un entretien d'embauche ni de travailler à 100%. Il ne résulte donc pas de ses seules déclarations qu'il serait inapte au placement. En ne se rendant pas aux rendez-vous de l'ORP, pour le motif qu'ils n'étaient pas fixés à sa plus grande convenance et qu'ils lui étaient inutiles, il a certes agi fautivement, raison pour laquelle il a d'ailleurs été dûment sanctionné. Même si son comportement démontre une insoumission certaine à l'autorité représentée par l'assurance-chômage, on ne peut déduire de sa part une insoumission à toute autorité et partant, une incapacité à se mettre au service de tout employeur éventuel. L'autorité de céans ne peut non plus suivre l'autorité inférieure lorsqu'elle considère que les réticences du recourant à bénéficier de l'assistance de l'Office du travail dans sa recherche d'emploi démontrent à elles seules son inaptitude au placement. On relève d'ailleurs qu'il n'a pas été réfuté qu'en 31 mois, cet office n'a fait que deux propositions de travail au recourant. Le Tribunal administratif considère ainsi que la prétendue inaptitude au placement du recourant ne ressort pas non plus de son seul comportement. Il n'en reste pas moins que ses déclarations relatives à ses insomnies, ses réticences à collaborer pleinement avec l'Office du travail, ainsi que de façon générale, son comportement et ses propos excessifs, soulèvent de très sérieux doutes quant à sa capacité de travail. Il aurait dès lors convenu en l'espèce que l'autorité ordonne à A.________ qu'il se fasse examiner par le médecin-conseil aux frais de l'assurance, au sens de l'art. 15 al. 3 LACI. Ceci aurait permis de déterminer les répercussions des insomnies de A.________ sur sa capacité de travail, de même que son aptitude psychique à travailler. Force est pourtant de constater que l'autorité intimée n'a pas fait application de l'art. 15 al. 3 LACI lorsqu'elle a à deux reprises exigé de A.________ qu'il produise un certificat médical, soit qu'il consulte son propre médecin privé à ses propres frais, même si elle poursuivait un but similaire à celui de la disposition précitée. Il faut en effet de garder en mémoire que si le législateur a mis en place une procédure spécifique à l'art. 15 al. 3 LACI, c'est pour respecter l'exigence de base légale mise à tout moyen de preuve qui impose au justiciable un comportement. Pour ce motif, l'autorité intimée n'était pas autorisée à exiger d'autres preuves que celles expressément prévues par la loi. Ainsi, le défaut de preuve ne peut en l'occurrence être imputé au défaut de collaboration du recourant et être retenu en sa défaveur. Vu la réticence avérée du recourant à collaborer avec les représentants de l'assurance-chômage, son refus réitéré de fournir un certificat médical, sa conviction personnelle que toute proposition de preuve concernant son aptitude au placement ne peut être formulée que "par humour", on peut certes fortement supposer qu'il n'aurait pas donné suite à un ordre de consulter le médecin-conseil de l'assurance. Nonobstant, ces doutes, on ne peut évidemment pas retenir en défaveur du recourant des faits hypothétiques. L'incapacité de travail du recourant n'ayant pas été établie à satisfaction, la décision querellée doit en conséquence être annulée et la cause renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision.

Les mois pour lesquels les indemnités de chômage n'ont pas été versées en tout ou partie suite à la décision querellée sont les mois de juillet, août et septembre 1999. Plus de quatre ans plus tard, il ne sera vraisemblablement plus possible pour l'autorité intimée de faire examiner rétroactivement l'aptitude au travail du recourant durant cette période. Faute de preuve de l'inaptitude au travail du recourant, l'autorité inférieure déterminera en conséquence quelles indemnités à titre de chômage doivent lui être versées pour les mois concernés.

4. Il résulte de ce qui précède que le recours doit être admis. La décision querellée du 30 mars 2004 est annulée et la cause est renvoyée à l'autorité inférieure pour nouvelle décision au sens des considérants. La présente décision est rendue sans frais. A.________ n'étant pas représenté par un mandataire professionnel, il n'a pas droit à des dépens.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision du Service de l'emploi, Instance juridique chômage, du 30 mars 2004, est annulée.

III. La cause est renvoyée à l'autorité inférieure pour nouvelle décision au sens des considérants.

IV. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.

jc/Lausanne, le 7 avril 2005

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

La présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :

a) quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;

b) pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;

c) quels moyens de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.

La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.