CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt
du 14 juin 2004

sur le recours interjeté par A. X.________, représenté par Me Antoine Eigenmann, avocat, à Lausanne

contre

la décision du Service de l'emploi, 1^ère instance cantonale de recours en matière d'assurance-chômage du 17 mars 2004 (montant de l'indemnité journalière)

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Composition de la section: M. François Kart, président; Mme Dina Charif Feller et M. Patrice Girardet, assesseurs.

Vu les faits suivants:

A.                     B. X.________ et A. X.________ se sont mariés le 6 juin 1992.

                        A partir du 1^er septembre 1999 un enfant a été placé auprès du couple en vue d'adoption. Le 16 avril 2002, B. X.________ a déposé une requête de mesures protectrices de l'union conjugale auprès du Président du Tribunal d'arrondissement de l'Est-vaudois. Lors d'une audience tenue le 21 mai 2002, les époux ont passé une convention prévoyant l'attribution de la garde sur l'enfant à B. X.________ et le paiement d'une pension mensuelle de 1'000 fr. par A. X.________ en faveur de son épouse et de l'enfant. Dans un prononcé du 22 juillet 2002, le Président du Tribunal d'arrondissement de l'Est-vaudois a ordonné à la Caisse publique cantonale vaudoise de chômage de prélever chaque mois sur les indemnités dues à A. X.________ la somme de 1'000 fr. et de la verser en mains de son épouse. La séparation des époux est arrivée à échéance le 30 novembre 2002. Lors d'une audience tenue le 20 mars 2003 devant le Président du Tribunal de l'arrondissement de l'Est-vaudois, les époux ont passé une nouvelle convention de mesures protectrices de l'union conjugale confirmant l'octroi de la garde à B. X.________ et fixant à 500 fr. la contribution de A. X.________ pour l'entretien des siens dès le 15 mars 2003. Cette convention confirmait également l'accord de A. X.________ pour qu'un prélèvement soit effectué directement auprès de la Caisse cantonale vaudoise de chômage.

B.                    A. X.________ a revendiqué les prestations de l'assurance-chômage à partir du 31 août 2001, un second délai-cadre d'indemnisation lui étant ouvert dès cette date. Dès cette date, il a touché des indemnités correspondant à 70 % de son gain assuré.

C.                    Par acte du 11 juin 2003, A. X.________ a recouru auprès du Service de l'emploi contre le décompte de la Caisse cantonale de chômage du mois de mai 2003 en contestant l'indemnisation au 70 % de son gain assuré. A. X.________ a soutenu que, dès lors qu'il a une obligation d'entretien envers un enfant, il devrait bénéficier d'une indemnité journalière pleine et entière s'élevant à 80 % du gain assuré. Le Service de l'emploi, 1^ère instance cantonale de recours en matière d'assurance-chômage, a rejeté ce recours par décision du 17 mars 2004.

D.                    A. X.________ s'est pourvu auprès du Tribunal administratif contre la décision du Service de l'emploi en date du 8 avril 2004. Dans un courrier du 27 avril 2004, le Service de l'emploi s'en est remis à justice.

 

Considérant en droit:

1.                     Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 60 al. 1 de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales du 6 octobre 2000 (LPGA), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.

2.                     a) L'art. 22 al. 1 et 2 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance‑chômage (LACI) prévoit ce qui suit :

"(…)

L'indemnité journalière pleine et entière s'élève à 80 % du gain assuré. L'assuré touche en outre un supplément qui correspond au montant, calculé par jour, des allocations légales pour enfant et formation professionnelle auxquelles il aurait droit s'il avait un emploi. Le supplément n'est versé que dans la mesure où les allocations pour enfant ne sont pas servies durant la période de chômage.

Une indemnité journalière s'élevant à 70 % du gain assuré est octroyée aux assurés qui :

a) n'ont pas d'obligation d'entretien envers des enfants;
b) bénéficient d'une indemnité journalière entière dont le montant dépasse 140 francs;
c) ne sont pas invalides (art. 8 LPGA).

(…)"

                        L'art. 33 de l'Ordonnance du Conseil fédéral du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage (OACI) prévoit pour sa part ce qui suit :

"(…)

Il y a obligation d'entretien avec des enfants au sens de l'art. 22 al. 2 LACI si l'assuré a une obligation d'entretien au sens de l'art. 277 du Code civil. Est applicable au surplus l'art. 68 al. 2, du Règlement (CEE no 1408/71).

(…)"

                        b) L'art. 277 du Code civil (CC) concerne l'obligation d'entretien des père et mère. Dans le cas d'espèce, il n'est pas contesté qu'il n'existe pas, en tous les cas pas encore, de lien de filiation entre le recourant et l'enfant qui a été placé en vue d'adoption. Le recourant n'a par conséquent pas d'"obligation d'entretien au sens de l'art. 277 CC" au sens de l'art. 33 al. 1 OACI. Sur la base du texte clair de cette disposition, l'autorité intimée a par conséquent considéré que le recourant n'avait pas d'obligation d'entretien envers des enfants, ce qui l'a amené à confirmer la décision de la caisse au terme de laquelle, en application de l'art. 22 al. 2 lettre a LACI, le recourant a droit à une indemnité journalière s'élevant à 70 % du gain assuré et non pas à 80 %.

                        On constate cependant que, dès le moment où un enfant leur a été confié en vue d'adoption, le recourant et son épouse se sont engagés, en application de l'art. 264 CC, à fournir des soins et à pourvoir à l'éducation de cet enfant. Même si l'art. 264 CC ne le précise pas expressément, cet engagement comprend naturellement une obligation d'entretien à charge des parents nourriciers. En outre, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, en cas de séparation ou de divorce, l'adoption conjointe au sens de l'art. 264 a CC reste possible, pour autant qu'elle serve l'intérêt de l'enfant. En cas de divorce, les droits et obligations des parents doivent ainsi être réglés par le juge du divorce, comme pour un enfant à naître, soit d'avance dans le jugement de divorce, soit dans une procédure ultérieure (ATF 126 III 412 ss). On constate dès lors que la situation d'un couple auprès duquel un enfant a été placé en vue d'adoption n'est pas différente de celle d'un couple qui doit s'occuper d'un enfant avec lequel il a un lien de filiation. Ceci est d'ailleurs confirmé par le fait que le recourant, après la séparation d'avec son épouse, a été astreint par le Président du Tribunal d'arrondissement de l'Est-vaudois à verser une contribution d'entretien incluant un montant pour l'entretien de l'enfant placé. S'agissant de la référence à l'art. 277 CC, et par conséquent à l'existence d'un lien de filiation, on relève également que l'art. 22 al. 2 LACI ne contient pas cette précision et se réfère uniquement à la notion générale "d'obligation d'entretien envers des enfants".

3.                     Il résulte de ce qui précède que l'application des art. 22 al. 2 LACI et 33 al. 1 OACI soulève un problème d'interprétation de ces deux dispositions.

                        Selon la jurisprudence, la loi s'interprète en premier lieu d'après sa lettre. Toutefois, si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il faut alors rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment les travaux préparatoires, le but et l'esprit de la règle, les valeurs sur lesquelles elle repose ainsi que sa relation avec d'autres dispositions légales. Pour rendre la décision répondant de manière optimale au système et au but de la loi, le Tribunal fédéral utilise, de manière pragmatique, une pluralité de méthodes, sans fixer entre elles un ordre de priorité. Les travaux préparatoires ne sont pas à eux seuls déterminants; ils peuvent être utiles pour éclaircir le sens d'une norme imprécise ou se prêtant à plusieurs interprétations plausibles, mais contradictoires. Plus la loi est récente, moins il sera possible de s'écarter de la volonté clairement affirmée du législateur, notamment pour donner à celle-là une portée qui lui a été refusée lors des débats parlementaires (ATF 125 II 113 consid. 3 p. 117; 177 consid. 3 p. 179; 183 consid. 4 p. 185; 192 consid. 3a p. 196; 206 consid. 4a p.208/209; 238 consid. 5a p. 244/245).

                        Lorsque, quand bien même le sens d'une disposition légale ou réglementaire est clair, celui-ci s'écarte manifestement du but fixé par le législateur, il y a lieu de s'écarter d'une interprétation littérale (v. à cet égard arrêt du Tribunal fédéral du 10 novembre 1999 dans la cause 1P.411/1999). On doit ainsi s'écarter du texte clair d'une réglementation lorsque, appliquée à une situation particulière, celle-ci aboutit à un résultat contraire à la systématique ou aux objectifs de la loi (cf. Pierre Moor, Droit administratif, volume I, p. 154). Dans cette hypothèse, on se trouve en effet devant ce que l'on appelle une "inconséquence manifeste", soit l'hypothèse dans laquelle l'application de la norme dans un cas d'espèce d'après son texte clair apparaît insoutenable d'un point de vue téléologique (cf. ATF 122 I 255 consid. 6a; 121 III 225 et ss; arrêt TA GE 1998/0047). On se trouve notamment en présence d'une inconséquence lorsqu'une norme omet, de manière contraire à son sens, des différences qui devraient de toute évidence être faites dans la situation réglée (cf. ATF 108 Ia 297). Il doit en aller de même lorsque l'application d'une norme implique une distinction qui n'a pas lieu d'être.

                        Dans le cas d'espèce, force est de constater qu'on se trouve dans une hypothèse de ce type. En effet, on l'a vu, la situation d'une personne à qui il incombe de pourvoir à l'entretien d'un enfant placé en vue d'adoption ne se distingue pas de celle de la personne qui doit pourvoir à l'entretien d'un enfant avec lequel elle a un lien de filiation au sens du Code civil. Force est notamment de constater que, sur le plan des conséquences économiques pour le débiteur de l'obligation d'entretien, la situation est exactement la même. Partant, pour ce qui est du montant de l'indemnité journalière à verser par l'assurance-chômage, il n'existe aucun motif pertinent d'effectuer une distinction entre ces deux situations. On relèvera d'ailleurs que, de manière générale, en matière d'assurance sociale, l'enfant nourricier est assimilé à l'enfant de sang lorsque, comme en l'espèce, le rapport nourricier est gratuit (cf. Cyrille Hegnauer,  Droit suisse de la filiation et de la famille, 4^ème édition, p. 59). Vu ce qui précède, il y a lieu de s'écarter d'une interprétation littérale de l'art. 33 al. 1 LACI et de considérer que le recourant a une obligation d'entretien envers des enfants au sens de l'art. 22 al. 2 LACI, ceci quand bien même il n'a pas, strictement, d'obligation d'entretien reposant sur l'art. 277 CC.

                        On relèvera que cette interprétation, si elle s'écarte du texte de l'art. 33 de l'ordonnance, correspond en revanche à une interprétation littérale de la disposition légale sur laquelle celle-ci se fonde (soit l'art. 22 al. 1 et 2 LACI). On relèvera également que c'est à tort que la Caisse s'est fondée sur le bulletin MT/AC 99/F 8 pour justifier sa décision. Cette directive a en effet été édictée à la suite de l'arrêt du Tribunal fédéral du 31 mars 1998 (ATF 124 V 64) dans lequel il a été constaté que l'art. 33 OACI, dans son ancienne teneur, était contraire à la loi et à la Constitution dans la mesure où il faisait dépendre l'existence d'une obligation d'entretien, au sens de l'art. 22 al. 2 let. a LACI, de la législation cantonale en matière d'allocations pour enfants, au lieu de tenir compte de la notion correspondante de droit civil. La directive rappelle par conséquent les conditions posées par l'art 277 CC, plus particulièrement en ce qui concerne l'âge de l'enfant entretenu, sans toutefois se prononcer sur la question particulière soulevée par les enfants placés en vue d'adoption. En relation avec l'arrêt du Tribunal fédéral du 31 mars 1998, on relèvera d'ailleurs que l'obligation d'entretien envers un enfant placé est bien une obligation fondée sur le droit civil fédéral.

4.                     Dans son pourvoi, le recourant met également en cause, de manière générale, la légalité de l'art. 33 al. 1 OACI.

                        L'OACI constitue une ordonnance d'exécution de la LACI. Ce type d'ordonnance doit en premier lieu respecter le contenu de la loi qu'elle exécute, rester dans le cadre tracé par cette dernière et ne pas étendre ni réduire sa portée (cf. Andreas Auer, Giorgo Malinverni, Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. I, p. 524; voir également ATF 103 IV 192). On ne saurait ainsi trouver dans une ordonnance d'exécution une norme primaire, soit une règle dont on ne trouve aucune trace dans la loi de base et qui étend ou restreint le champ d'application de celle-ci. Dans le cas d'espèce, se pose effectivement la question de savoir si, en limitant la notion d'obligation d'entretien prévue dans la loi à celle de l'art. 277 CC, le Conseil fédéral n'a pas restreint le champ d'application de la loi de manière excessive. Dès lors que, pour les raisons évoquées ci-dessus, le recours doit être de toute manière admis pour d'autres motifs, cette question peut cependant rester indécise.

5.                     Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et les décisions du Service de l'emploi et de la Caisse cantonale de chômage annulées. Il appartient à la Caisse de rendre une nouvelle décision octroyant au recourant une indemnité correspondant à  80 % de son gain assuré, ceci à partir du mois de mai 2003. Ayant procédé par l'intermédiaire d'un avocat, le recourant a droit à des dépens qu'il convient de fixer à 800 francs. Vu le sort du recours, les frais sont laissés à la charge de l'Etat.

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                      Le recours est admis.

II.                     Les décisions rendues le 17 mars 2004 par le Service de l'emploi, 1^ère instance cantonale de recours en matière d'assurance-chômage et le 28 mai 2003 par la Caisse cantonale de chômage sont annulées.

III.                     Le dossier est retourné à la Caisse cantonale de chômage pour nouvelle décision au sens des considérants.

IV.                    Le Service de l'emploi, 1^ère instance cantonale de recours en matière d'assurance-chômage versera à A. X.________ des dépens arrêtés à 800 (huit cents) francs.

V.                     Le présent arrêt est rendu sans frais.

jc/Lausanne, le 14 juin 2004

                                                          Le président:                                  

                                                                                                                 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

La présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :

a)    quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;

b)    pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;

c)    quels moyens de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.

La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.