CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt
du 2 août 2004

sur le recours interjeté par X.________, à ********

contre

la décision du Bureau de recouvrement et d’avances de pensions alimentaires (BRAPA) du 10 mars 2004 (refus d’octroyer des avances sur pensions alimentaires pour les mois d’août à décembre 2002)

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Composition de la section: M. François Kart, président; Mme Dina Charif Feller et M. Rolf Wahl, assesseurs. Greffière: Mme Sophie Yenni Guignard.

Vu les faits suivants:

A.                                         X.________ a signé le 20 février 1999 devant le Juge de Paix du Cercle de Villars-sous-Yens une convention par laquelle Y.________, qui avait reconnu l'enfant Z.________le 24 mars 1998 devant l'Officier de l'Etat civil de Morges, s'engageait à participer à son entretien par le paiement d'une pension alimentaire mensuelle de 500 fr. par mois jusqu'à l'âge de 18 ans révolus, et au-delà si l'enfant suivait des études sérieuses et régulières mais au plus tard jusqu'à 25 ans révolus.

B.                                         X.________ a déposé le 14 juin 1999 une demande d'avance sur la pension alimentaire due à sa fille Z.________. Par décision du 1^er octobre 1999, le Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires (ci-après : le BRAPA) a accordé une avance de 500 fr. par mois dès le 1^er juin 1999. Le montant de l'avance a été porté à 502 fr. 40 par décision du 3 avril 2000, puis à 511 fr. 95 le 23 mars 2001 et enfin à 513 fr. 35 le 11 mars 2002, lors des procédures de révision.

C.                                         En date du 3 juillet 2002, X.________ a annoncé au BRAPA qu’elle était domiciliée dans le canton de Genève depuis le 3 juin 2002. Le BRAPA l’a avisée le 19 juillet 2002 que, du fait de son départ du canton de Vaud, l'avance du mois de juin 2002 aurait dû s'élever à 34 fr. 20, et a réclamé le remboursement de la différence, l’avance du mois de juin ayant été versée en totalité.

                        Le 10 septembre 2002, X.________ a informé le BRAPA qu’elle était à nouveau domiciliée dans le canton de Vaud depuis le 6 août 2002, en joignant à son courrier un certificat d’inscription au Contrôle des habitants de la commune d’Etoy. Elle précisait qu'elle ne touchait plus de pension depuis le mois de juin 2002 et demandait le versement d’avances rétroactives depuis le 1^er juin. A cet effet, elle a complété le formulaire de révision 2002 et l’a renvoyé au BRAPA. Le 14 octobre 2002, le BRAPA a invité X.________ à lui faire parvenir les documents suivants :

-          copie de la déclaration d’impôts 1999-2000,

-          copie de la taxation définitive,

-          copie du relevé bancaire et/ou postal avec l'indication des soldes récents,

-          attestation du contrôle des habitants avec mention de la date exacte du retour sur le canton de Vaud.

Il était précisé sur le formulaire - type lettre sans signature - que ces documents étaient demandés « afin de prendre une décision d’avance en toute connaissance de cause ».

D.                                         En date du 12 août 2003, le BRAPA a demandé à X.________ de faire des propositions en vue du remboursement du montant de la part de l'avance du mois de juin 2002 versée à tort. X.________ a refusé par lettre du 17 août 2003. Elle constatait dans ce même courrier que le BRAPA n’avait pas donné suite à sa demande d’avance déposée en septembre 2002, et la renouvelait pour les mois d’août à novembre 2002. Le BRAPA répondait le 22 août 2003 :

« … Pour ce qui est de votre demande de réouverture du dossier, vous avez effectivement complété un questionnaire de révision 2002, que nous avons reçu le 8 octobre. Le 14 octobre, nous vous avons envoyé un courrier par lequel nous vous demandions des pièces complémentaires. Vous n’avez pas répondu. Dès lors, nous n’avons pas pu déterminer votre éventuel droit aux avances. Nous vous retournons ci-joint le formulaire « révision 2003 », que nous vous remercions de compléter et nous retourner muni de toutes les pièces requises …. »

E.                                         Le 10 septembre 2003, le BRAPA notifiait une décision de restitution pour le mois de juin 2002. X.________ a recouru contre cette décision le 30 septembre 2003. Dans son arrêt du 24 mars 2004, le Tribunal administratif a rejeté le recours et confirmé la décision attaquée.

F.                                          Le 30 septembre 2003, X.________ adressait au BRAPA une série de pièces utiles à l’examen de sa demande d'avance de pensions alimentaires pour les mois d'août à décembre 2002, et réitérait sa demande en ces termes :

« Je me réfère à ma demande d’avance de pension alimentaire déposée en octobre 2002. Je n’ai pas fait suivre les pièces demandées dans votre courrier du 14 octobre 2002 étant donné que j’estimais  que vous aviez les éléments nécessaires pour établir mon droit aux prestations. En effet, j’ai bénéficié des avances de pension alimentaire de janvier à juin 2002. Du moment que je vous demandais de simplement poursuivre ces versements, je ne vois pas la nécessité de vous fournir les pièces demandées. Aucune décision n’a été prise pour le droit aux avances pour juin à décembre 2002. Dès lors et par la présente, je vous demande une décision pour cette période… »

                        Le 8 octobre 2003, le BRAPA répondait en ces termes :

«…Il est vrai qu’en date du 10 septembre 2002, vous avez pris contact avec notre bureau pour pouvoir à nouveau bénéficier de nos avances. A ce moment-là, il ne s’agissait pas de poursuivre nos versements, mais bien de réactiver un dossier qui avait été fermé le 3 juin 2002 en raison de votre déménagement sur Genève. C’est la raison pour laquelle nous vous avons transmis, après votre demande, notre formulaire « révision 2002 ».

Pour votre pleine orientation, étant donné que du 3 juin au 6 août 2002 vous étiez domiciliée dans le canton de Genève, le BRAPA ne peut pas intervenir en votre faveur pour cette période.

Nous ne vous avons effectivement pas notifié de décision car nous n’étions pas dans la possibilité de le faire, n’étant pas en possession des éléments essentiels à l’établissement de celle-ci. Au vu des pièces que vous nous avez remises avec vos lignes du 30 septembre 2003, nous constatons que vous auriez eu droit à des avances. Malheureusement, une décision rétroactive ne pourra pas être prise dans le cadre de votre dossier.

Si ces lignes ne suffisent pas à expliquer clairement la situation et si vous désirez une décision officielle de « non avances », notre Bureau le fera sans problème, sur votre requête…. »

                        Par courrier du 28 février 2004, X.________ a requis du BRAPA la notification d’une décision «officielle» sur sa requête.

G.                                         Le 10 mars 2004, le BRAPA a notifié par lettre recommandée sa décision de refus d’octroi de pensions alimentaires pour la période d’août à décembre 2002. X.________ a recouru contre cette décision le 13 avril 2004. Elle reprend pour l’essentiel à l’appui de son recours les arguments exposés dans les précédents courriers échangés avec le BRAPA, et conclut, avec suite de dépens, à l’annulation de la décision.

                        Le BRAPA a répondu 5 mai 2004 en développant ses arguments et a conclu au rejet du recours.

                        Les parties ont renoncé à déposer des déterminations complémentaires.

                        Aucune avance de frais n’a été requise.

                        Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.                                          Déposé dans le délai de 30 jours fixé à l’art. 24 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l’aide sociales (LPAS), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.

2.                                          A l’appui de son recours, X.________ fait valoir que le BRAPA disposait dès le dépôt de sa demande, en septembre 2002, des éléments nécessaires pour se prononcer puisqu’il lui avait versé régulièrement des avances jusqu’au mois de juin 2002. Elle conteste l’argument selon lequel l’autorité intimée ne pouvait pas rendre de décision parce que son dossier était incomplet.

                        a) Selon l'art. 20 b LPAS, l'Etat peut accorder au créancier d'aliments - enfant ou adulte - qui se trouve dans une situation économique difficile, des avances totales ou partielles sur les pensions futures. Selon l’art. 20 du Règlement d’application de la LPAS du 18 novembre 1977 (RPAS), l'avance n'est accordée qu'aux personnes dont le revenu, ou, respectivement, la fortune, sont inférieurs aux limites fixées aux art. 20a et suivants dudit règlement

                        b) Selon l’art. 23 LPAS, la personne est tenue, sous peine de refus des prestations, de donner aux organes qui appliquent l’aide sociale les informations utiles sur sa situation personnelle et financière, ainsi que de leur communiquer immédiatement tout changement de nature à modifier les prestations dont elle bénéficie. Pour sa part, l’art. 21 RPAS précise que le BRAPA est en droit d’exiger toutes informations sur la situation financière du requérant et celui-ci doit fournir toutes pièces utiles, notamment une copie de sa déclaration fiscale et de son bordereau d'impôt. L’autorité doit ainsi entreprendre toutes les recherches et requérir toutes les informations utiles, ainsi que la production de documents permettant d’attester que toutes les conditions permettant l’octroi de l’aide sociale sont remplies. En contrepartie, il appartient à la personne aidée de collaborer pleinement aux demandes d’information requises par l’autorité. En effet, il n’appartient pas à l’autorité saisie d’une demande d’aide sociale d’établir un tel besoin d’aide. Si la procédure administrative fait prévaloir la maxime inquisitoire, impliquant que l’autorité est tenue de se fonder sur des faits réels qu’elle est tenue de rechercher, ce principe n’est pas absolu. Ainsi, lorsqu’il adresse une demande à l’autorité dans son propre intérêt, l’administré, libre de la présenter ou d’y renoncer, doit la motiver et apporter les éléments établissant l’intensité de son besoin ainsi que son concours à l’établissement des faits ayant trait à sa situation personnelle, qu’il est mieux à même de connaître (cf. Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, ch. 2.2.6.3.0; Tribunal administratif arrêt PS 2001/0117 du 25 juin 2001 confirmé par arrêt TFA du 19 février 2002 dans la cause C 21/01 ; arrêts PS 2003/0033 du 15 mai 2003, PS 2003/0149 du 6 mai 2004).

                        En application des art. 23 LPAS et 21 RPAS, l’autorité n’a en principe pas la possibilité d’accorder l’aide sociale tant qu’elle n’a pas acquis la conviction que toutes les conditions requises pour permettre l’octroi d’une telle aide sont remplies (voir arrêt TA du 26 mai 2003 PS 2002/0022). Compte tenu des vérifications nécessaires à effectuer avant l’octroi de l’aide sociale, celle-ci ne doit être accordée que pour le mois au cours duquel l’autorité d’application a reçu toutes les pièces, informations et documents attestant que les conditions permettant l’octroi de l’aide sont remplies (arrêt TA PS 2002/0022 précité). Seules des circonstances exceptionnelles, et notamment une situation de détresse ou d’extrême urgence, peuvent justifier d’accorder l’aide sociale avec un effet rétroactif au moment des premières démarches effectuées par le requérant. En d'autres termes, dans la mesure où le requérant n’apporte pas la preuve que les conditions à l’octroi de prestations sont réunies, ou tarde à donner suite à une demande de l’autorité dans l’établissement des faits, c’est à lui d’en supporter les conséquences (cf. arrêts du TA PS 2003/0033 du 15 mai 2003, PS 2003/0149 du 6 mai 2004).  Ainsi que le Tribunal a eu l’occasion de le préciser (arrêt TA du 24 mars 2004 PS 2003/0192), les avances sur pensions alimentaires constituent une forme particulière d’aide sociale, pour lesquelles les règles générales posées par la LPAS sont applicables. Il se justifie dès lors de raisonner de la même façon pour ce qui concerne le droit au paiement rétroactif de telles avances.

                        c) Dans le cas d’espèce, la recourante a déposé une demande en septembre 2002, afin que soit repris le versement des avances dont elle avait bénéficié précédemment jusqu’en juin 2002, son déménagement dans le canton de Genève à partir du 3 juin 2002 ayant mis fin à son droit aux versements dans le canton de Vaud à partir de cette date. Il n’est pas contesté que la recourante a rempli et retourné le 8 octobre 2002 le formulaire requis (formulaire de révision), accompagné d’un décompte mensuel du chômage comme justificatif. On note également que, conformément à l’indication figurant en bas de page 2 du formulaire, elle n’avait pas à produire les copies de la déclaration d’impôt 2001/2002 bis ni de sa dernière taxation définitive, puisque ces documents avaient déjà été fournis au BRAPA à l’appui de sa décision d’octroi de prestations du 11 mars 2002. La recourante avait également transmis à l’autorité intimée un extrait du contrôle des habitants de la commune d’Etoy attestant son inscription depuis le 6 août 2002. Enfin, on peut partir de l'idée que le BRAPA disposait déjà d'une copie de sa déclaration d'impôt 1999-2000.

                        Il résulte de ce qui précède que le BRAPA disposait effectivement déjà de la plupart des pièces réclamées le 14 octobre 2002. Force est cependant de constater qu'il ne disposait pas des relevés bancaires dont la production avait également été demandée à ce moment-là, ces documents n'ayant été finalement produits que le 30 septembre 2003, lorsque la recourante a réactivé sa demande d’avance pour les mois d’août à décembre 2002. Or, il résulte du dossier que le BRAPA a clairement fait savoir à la recourante, ceci dès le mois d’octobre 2002, qu’il avait besoin de pièces complémentaires afin de pouvoir statuer sur sa demande. La lettre formulaire-type du 14 octobre 2002 précisait ainsi que ces documents étaient demandés « afin de prendre une décision d’avance en toute connaissance de cause ». La recourante admet n’avoir pas tenu compte de cette demande au motif que, selon elle, les documents qu’elle avait déjà fournis au BRAPA étaient suffisants pour qu’il puisse rendre une décision. Il n'appartenait cependant manifestement pas à la recourante de décider de l'opportunité de transmettre les documents requis, documents qui, au demeurant, étaient certainement pertinents pour établir sa situation financière au moment où son dossier a été "réactivé" après son retour de Genève. On relève au surplus que la recourante n'a pas contacté le BRAPA à ce sujet, et n’a pas tenté d’obtenir une décision sur sa demande avant le mois de septembre 2003.

                        Ensuite de l’envoi des documents demandés en septembre 2003, le BRAPA a finalement considéré que la recourante aurait eu droit à des avances si les documents lui avaient été fournis en octobre 2002 comme demandés, mais a indiqué qu’il n’était pas question d’entrer en matière sur un versement rétroactif. En application de la jurisprudence mentionnée ci-dessus, dès lors que la recourante n'a pas transmis les pièces requises en temps voulu, ce refus de verser des prestations à titre rétroactif échappe à la critique. On notera à cet égard que, dans la mesure où c'est au requérant d’établir le droit dont il entend se prévaloir, on ne saurait reprocher au BRAPA de n’avoir pas relancé plus tôt la recourante afin que celle-ci transmette les pièces manquantes. A cela s'ajoute que la recourante a indiqué dans son courrier du 30 septembre 2003 qu’elle avait les moyens de subvenir entièrement à ses besoins et à ceux de sa fille depuis le 1^er janvier 2003. Or, en vertu du principe de subsidiarité, les prestations de l’aide sociale et, par analogie, celles du BRAPA, ne sont versées que si la personne aidée ne peut pas subvenir elle-même à ses besoins. Dans la mesure où la recourante reconnaît disposer de revenus suffisants depuis le mois de janvier 2003, il n' y a en toute hypothèse pas lieu d'entrer en matière sur des prestations d'aide qui ne sont aujourd'hui plus nécessaires pour permettre à la recourante de satisfaire dans le futur ses besoins vitaux et personnels indispensables au sens de l'art. 17 LPAS.

3.                     La recourante fait encore valoir qu’elle aurait immédiatement fourni les documents demandés si le BRAPA lui avait indiqué dès le début qu’ils lui donneraient droit au versement des avances demandées, comme il le reconnaît dans son courrier du 8 octobre 2003. Se fiant à l’absence de réaction du BRAPA, elle prétend avoir attendu sa décision en considérant de bonne foi qu’il n’était pas nécessaire de donner suite à la demande de pièces complémentaires.

                        a) En vertu du principe de la bonne foi qui, appliqué à l’autorité, a la portée d’une garantie constitutionnelle, l’autorité se trouve liée par les conséquences qui peuvent être raisonnablement déduites de son activité ou de sa passivité et se trouve tenue de se conformer aux renseignements ou à l’assurance inexacts qu’elle a donnés, respectivement de réparer le préjudice subi par celui qui s’y est fié. Il en résulte que l’absence de réaction de l’autorité intimée peut être assimilée à un renseignement ou à une assurance de l’autorité propre à protéger l’administré dans sa bonne foi (Moor, Droit administratif, vol. I, ch. 5.3). Au nombre des conditions permettant de se prévaloir de ce principe, l’on compte celles que l’assurance a été fournie sans réserve, clairement, et avait pour objet une situation concrète, déterminée et portant exactement sur une situation litigieuse. En outre, l’administré, sur la base de l’information ou de l’assurance inexacte, doit avoir pris des dispositions irréversibles.

                        b) On ne saurait suivre la recourante lorsqu’elle impute son retard à fournir les documents demandés à l’absence de réaction de l’autorité intimée. Si ce retard peut apparaître regrettable, il n’en demeure pas moins que le BRAPA n’a à aucun moment laissé entendre qu’il renonçait à demander les pièces requises. Se fondant sur sa lettre du 14 octobre 2002, il a simplement attendu qu’on lui fournisse ces éléments pour rendre sa décision. De son côté, la recourante n’a fait aucune tentative pour obtenir les avances requises avant le mois de septembre 2003, se contentant d’attendre une décision du BRAPA. Dans ces conditions, on ne saurait considérer que par son attitude, le BRAPA a fourni à la recourante l’assurance qu’elle pouvait se dispenser d’apporter les preuves requises.

4.                     Des considérants qui précèdent, il ressort que la décision attaquée doit être confirmée et le recours rejeté, le présent arrêt étant rendu sans frais.

 

 

 

 

 

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                      Le recours est rejeté.

II.                     La décision du Bureau de recouvrement et d’avances de pensions alimentaires (BRAPA) du 10 mars 2004 est confirmée.

III                      Le présent arrêt est rendu sans frais. 

Lausanne, le 2 août 2004

Le président:                                                                                             La greffière:

                                                                                                                 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.