CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
	Arrêt du 7 mars 2006
Composition	M. Robert Zimmermann, président;  M. Edmond de Braun et Mme Isabelle Perrin, assesseurs. M. Patrick Gigante, greffier.

 

recourant

X.________, à ********,

  

autorité intimée

Service de l'emploi, Instance juridique chômage, représentée par Service de l'emploi Instance juridique chômage, à Lausanne,

  

autorités concernées

1.

Caisse cantonale de chômage, Division technique et juridique, à Lausanne,

 

2.

ORP de Moudon, à Moudon

  

 

Objet	remise de la prestation et restitution de la prestation
	Recours X.________ contre décision du Service de l'emploi, autorité cantonale de recours en matière d'assurance-chômage du 7 juin 2004 (restitution d'allocations de chômage)

 

Vu les faits suivants

A.                                X.________ a revendiqué l’indemnité de chômage à compter du 18 mars 2002 ; un délai-cadre d’indemnisation a été ouvert en sa faveur, dès lors et jusqu’au 17 mars 2004.

B.                               A la suite d’un accident, X.________ s’est trouvé en incapacité de travail du 29 août au 4 septembre 2002, ce que la Caisse cantonale vaudoise de chômage (ci-après : CCH) a annoncé à la SUVA le 28 août 2002. Le 7 septembre 2002, X.________ a été victime d’une agression en gare de Payerne et a été hospitalisé jusqu’au 14 septembre 2002 ; son incapacité de travail s’est prolongée jusqu’au 3 novembre 2002. Le 18 septembre 2002, la CCH a adressé à la SUVA une déclaration d’accident LAA pour les chômeurs. Ces périodes successives d’incapacités de travail, attestées par un médecin, ont été annoncées sur les formulaires « indication de la personne assurée » (IPA) des mois de septembre et octobre 2002, remis en temps utile (le formulaire d’octobre 2002 a été remis à la caisse publique fribourgeoise le 26 octobre 2002, le recourant ayant entre-temps déménagé de Moudon à Vauderens/FR.

Le 23 octobre 2002, X.________ a écrit à la CCH ; on extrait de son courrier le paragraphe suivant :

  « Par la même raison, je me pose la question de savoir pour quelle raison je n’ai encore reçu aucune prestation du chômage pour le début septembre. En effet j’ai été victime d’une agression le 7.9.2002 et à ce jour la SUVA ne m’a versé aucune prestation car elle attend un rapport de police déterminant les responsabilités. Finalement, j’ai appris ce jour que la SUVA allait me verser un acompte de 1'020.--. »

C.                               Par décompte du 24 octobre 2002, la SUVA a reconnu l’incapacité complète de X.________ durant le mois en cours ; ce dernier a perçu trente-et-une indemnités journalières totalisant 1'506 fr.60, ce dont la CCH a été informée par la SUVA le 31 octobre 2002. Par décompte du 26 novembre 2002, quinze indemnités de chômage, soit 2'039 fr.30, ont été versées à X.________ pour le mois d’octobre 2002.

Par décision du 4 février 2003, la CCH a exigé de X.________ la restitution de la somme de 2'039 fr.30. Ce dernier a requis le 28 février 2003 la remise de cette obligation, faisant valoir sa bonne foi et les difficultés financières auxquelles il serait exposé en cas de remboursement de ladite somme. Par décision du 7 juin 2004, le Service de l’emploi (ci-après : SE) a rejeté cette demande.

D.                               X.________ a saisi en temps utile le Tribunal administratif d’un recours contre la décision du 7 juin 2004. Il se prévaut de sa bonne foi et invoque, notamment, son courrier du 23 octobre 2002 à la CCH ; il expose en outre ses difficultés financières, indiquant qu’il dépend entièrement de l’aide sociale depuis novembre 2003, dans l’attente d’une rente de l’assurance-invalidité.

Le SE et la CCH s’en sont remis à justice.

Par courrier du 25 janvier 2006, parties ont été informées de ce que la cause, suite à une redistribution interne des dossiers, avait été attribuée à un nouveau magistrat instructeur. Ce dernier a invité les parties à compléter leurs moyens. Le recourant a expliqué que l’assurance-invalidité avait reconnu son incapacité de gain à hauteur de 57% et lui versait une rente mensuelle de 747 francs, l’aide sociale complétant la différence à hauteur du minimum vital.

Considérant en droit

1.                                Le pourvoi a exclusivement trait au refus de la remise ; le recourant n’a en effet pas remis en cause le principe même de son obligation de restitution.

a) L'ancien art. 95 al. 1 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI), en vigueur jusqu’au 31 décembre 2002, prévoyait que la caisse est tenue d'exiger du bénéficiaire la restitution des prestations de l'assurance-chômage auxquelles il n'a pas droit. L'ancien art. 95 al. 2 LACI permettait, sur demande, de renoncer à exiger la restitution de prestations indues si leur bénéficiaire était de bonne foi en les acceptant et si leur restitution devait entraîner des rigueurs particulières. Ces conditions sont cumulatives (v. notamment, arrêt PS 2001.0026 du 12 février 2002; cf. en outre, Gerhard Gerhards, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, N 40 ad art. 95 LACI). L’art. 95 LACI a été remplacé par l’art. 25 al. 1 de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (ci-après : LPGA), en vigueur depuis le 1^er janvier 2003 et à teneur duquel : « Les prestations indûment touchées doivent être restituées. La restitution ne peut être exigée lorsque l’intéressé était de bonne foi et qu’elle le mettrait dans une situation difficile». Au titre des dispositions transitoires, l'art. 82 al. 1, première phrase, LPGA prescrit que les dispositions matérielles qu'elle contient ne sont pas applicables aux prestations en cours et aux créances fixées avant son entrée en vigueur. Le bien-fondé de la décision attaquée devrait donc être examiné sur la base du droit applicable au moment où la décision a été rendue (v. ATF K 147/03 du 12 mars 2004).

b) En l’espèce, la décision de restitution a été rendue le 3 février 2003, ce qui signifie que la LPGA est applicable ; quoi qu’il en soit, cette question ne revêt pas une importance décisive en l'occurrence, du fait que l’art. 25 al. 1 LPGA soumet la demande de remise aux mêmes conditions que l’ancien art. 95 al. 2 LACI (v. au surplus sur cette question, arrêt PS 2004.0248 du 22 juillet 2005).

2.                                La première question déterminante en l’occurrence consiste à s’assurer que le recourant peut se prévaloir de sa bonne foi ; en effet, une réponse négative à cette question rendrait superfétatoire l’examen de la situation difficile.

a) L'ignorance par l'assuré du fait qu'il n'avait pas droit aux prestations d'assurance ne suffit pas pour admettre qu'il était de bonne foi. Il faut bien plutôt que le bénéficiaire des prestations ne se soit rendu coupable, non seulement d'aucune intention malicieuse, mais aussi d'aucune négligence grave. Il s'ensuit que la bonne foi, en tant que condition de la remise, est exclue d'emblée lorsque les faits qui conduisent à l'obligation de restituer (violation du devoir d'annoncer ou de renseigner) sont imputables à un comportement dolosif ou à une négligence grave. En revanche, l'assuré peut invoquer sa bonne foi lorsque l'acte ou l'omission fautifs ne constituent qu'une violation légère de l'obligation d'annoncer ou de renseigner (ATF 112 V 97 cons. 2c; ATF C 110/01 du 23 janvier 2002, cons. 4a; v. également Gerhards, op. cit., n° 41 ad art. 95, p. 781).

La jurisprudence du Tribunal fédéral des assurances contient un certain nombre de précédents au sujet des critères permettant d'admettre ou de rejeter la bonne foi de l'assuré. Ainsi, dans un arrêt relativement ancien, a été admise la bonne foi d'un assuré qui n'avait pas annoncé la prise d'une activité lucrative alors qu'il était au bénéfice des prestations complémentaires AI, au motif que l'intéressé n'avait pas une pleine capacité de discernement et que son tuteur ignorait les faits (ATF 112 V 97). Peu après, le Tribunal fédéral des assurances a également admis la bonne foi d'un assuré qui recevait des indemnités de chômage alors qu'il était dans l'attente d'une décision AI. L'obligation de rembourser les montants, que l'assurance-chômage n'avait pu compenser avec le rétroactif AI, a été remise (ATF 116 V 290). Dans un arrêt plus récent, le TFA a jugé que la bonne foi de l'assuré ne pouvait être admise lorsqu'il a perçu des indemnités RHT alors qu'il était partie prenante aux décisions de l'entreprise en sa qualité d'actionnaire majoritaire; en cas de doute, il lui appartenait de se renseigner auprès de l'autorité (DTA 1998 n° 41). Il en va de même s'agissant d'un assuré qui omettrait d'annoncer un travail à plein temps effectué à titre gratuit (DTA 1998 n° 14). Le Tribunal fédéral des assurances a également eu l'occasion de nier la bonne foi d'un assuré qui avait déclaré n'avoir déployé aucune autre activité que celles pour laquelle des indemnités spécifiques lui étaient allouées, alors qu'il avait occupé un emploi durant pratiquement toute la période en cause (ATF C 154/01 du 6 novembre 2001). Dans un arrêt du 12 juin 2003, il a jugé que l'absence de toute vérification des heures chômées de la part de l'employeur était constitutive d'une négligence grave, le fait que la Caisse n'ait pas procédé à des contrôles réguliers et systématiques ne jouant aucun rôle à cet égard (DTA 2003 n° 29). On peut également se référer à une jurisprudence du tribunal de céans selon laquelle l'assuré qui a tu une activité à temps complet ne saurait se prévaloir de sa bonne foi, quand bien même il aurait agi sous la contrainte de son employeur (PS 2000.0112 du 5 mai 2001). Enfin, le TFA a refusé d'admettre la bonne foi d'une assurée qui avait annoncé un emploi à mi-temps sur ses premières cartes de contrôle pour ne plus en faire état par la suite. Il a estimé que l'intéressé n'avait pas voué le soin que l'on pouvait attendre de sa part dans de telles circonstances, de sorte que l'on devait admettre l'existence d'une négligence grave excluant ainsi le droit à une remise. Dans cette affaire, le TFA a considéré que l'assurée devait se douter que l'annonce de ses gains aurait probablement conduit la Caisse à réduire le montant de ses indemnités de chômage, cela d'autant plus que ses revenus globaux excédaient les rémunérations qu'elle percevait avant sa mise au chômage partiel (DTA 1996-1997 n° 25). Il a statué dans le même sens au sujet d'un assuré qui avait omis d'annoncer durant plusieurs mois une incapacité de travail (PS 1996.0074 du 21 novembre 1996).

Pour sa part, le Tribunal administratif, dans un arrêt PS 2004.0129 du 9 décembre 2004, a jugé que l’on ne pouvait déduire l'absence de bonne foi de l'assuré du seul fait que celui-ci avait passé sous silence, lors de la remise des formulaires IPA, une incapacité de travail dont il ne pouvait ignorer qu'elle aurait une incidence sur son droit aux indemnités de chômage ; il avait été démontré en effet in casu que l’assuré avait informé l’Office régional de placement de son accident et de son incapacité de travail durant la période litigieuse et que celui-ci l’avait alors signalé à la caisse de chômage, le tribunal ajoutant :

« (…)Partant, de la seule erreur de plume de l'assuré, dont la formation et les aptitudes limitées étaient connues de l'autorité, l'on ne saurait déduire l'intention malicieuse ou la négligence grave qui seules permettent de dénier la bonne foi, mais seulement une négligence légère dont les conséquences quant à l'octroi des prestations indues sont également imputables à un manque d'attention concurrent de la caisse, qui fut avisée en temps utile d'une incapacité de travail pour cause d'accident dont elle ne pouvait ignorer l'incidence quant au droit à l'indemnité. »

Dans le même sens, le Tribunal administratif, dans l’arrêt PS 2004.0248, déjà cité, a jugé que le fait, pour un assuré, de ne pas faire allusion à l’existence d’un gain intermédiaire dans les formulaires IPA ne suffisait pas à inférer l'existence d'une intention dolosive et qu’on ne pouvait lui opposer un défaut de communication entre l'ORP et la Caisse.

b) Pour l’autorité intimée, deux circonstances constitutives de négligence grave empêcheraient le recourant de se prévaloir de sa bonne foi. Elle reproche tout d’abord au recourant de ne pas avoir prêté suffisamment d’attention au fait qu’il ne pouvait pas, durant le même mois, percevoir à la fois les indemnités de la SUVA suite à son incapacité complète et quinze indemnités de chômage. En outre, elle lui reproche de ne pas avoir signalé à la caisse de chômage, en recevant le décompte du 26 novembre 2002, qu’il avait reçu un mois auparavant les indemnités de la SUVA pour la même période.

L’autorité intimée perd cependant de vue que la caisse de chômage a toujours été informée par le recourant de la situation. En effet, le 18 septembre 2002, la CCH signait la déclaration d’accident destinée à la SUVA pour les personnes au chômage ; or, ce formulaire indique expressément l’incapacité de travailler à compter du 7 septembre 2002. Les formulaires IPA font état de cette incapacité et, par surcroît, le recourant a répondu par l’affirmative à la question (n° 8) de savoir s’il a revendiqué ou reçu des prestations d’une autre assurance sociale. Certes, la CCH a réclamé au recourant le 21 janvier 2003 le formulaire IPA d’octobre 2002 ; celui-ci a toutefois expliqué de manière convaincante qu’ayant emménagé à Vauderens le 1^er octobre 2002, il avait remis ce formulaire à la caisse publique de chômage du canton de Fribourg, à la suite d’un renseignement - erroné au demeurant - de l’ORP de Romont ; or, ce formulaire a bien été remis le 26 octobre 2002 à la caisse de chômage précitée. Par courrier du 23 octobre 2002 le recourant rappelle à la CCH qu’il attend les indemnités de la SUVA pour le mois d’octobre 2002. Enfin - élément que l’autorité intimée tait fort curieusement - la CCH a accusé réception le 31 octobre 2002 du décompte d’indemnités journalières de la SUVA pour le mois d’octobre 2002.

Le moins que l’on puisse dire est que toutes les conditions étaient réunies pour que la CCH prenne ses dispositions afin d’éviter de verser au recourant les indemnités durant le mois d’octobre 2002. On peut comprendre au vu de ce qui précède que le recourant n’ait pas réagi à réception du décompte des indemnités de chômage ; il pouvait, de bonne foi, comprendre que celles-ci lui étaient dues puisqu’il avait signalé à la CCH que des indemnités de la SUVA lui seraient versées durant le mois d’octobre. Si l’on compare la négligence de la CCH en la matière avec celle que l’autorité intimée reproche au recourant, force est de reconnaître que celle-ci apparaît à tout le moins légère. C’est par conséquent à tort que l’autorité intimée a dénié au recourant le droit de se prévaloir de sa bonne foi ; sa décision ne peut être maintenue.

3.                                Il appert ainsi que la seconde condition cumulative de l’octroi de la remise, la situation financière délicate du requérant, doit être examinée, ce dont l’autorité intimée s’est crue, à tort, dispensée. Vu la teneur de l’art. 5 OPGA, il appartiendra à celle-ci de compléter son instruction sur ce volet. Le tribunal ne saurait y procéder lui-même sans violer la garantie de la double instance consacrée par l’art. 56 al. 1 LPGA.

4.                                Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent le tribunal à annuler la décision attaquée. La cause est renvoyée à l’autorité intimée pour complément d’instruction et nouvelle décision conformément au considérant qui précède. Au surplus, le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 61 lit. a LPGA).

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision du Service de l'emploi, autorité cantonale de recours en matière d'assurance-chômage, du 7 juin 2004 est annulée.

III.                                La cause est renvoyée au Service de l'emploi pour nouvelle décision au sens des considérants du présent arrêt.

IV.                              Il n’est pas perçu d’émolument.

 

Lausanne, le 7 mars 2006

 

 

Le président:                                                                                             Le greffier:

                                                                                                                 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

 

La présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :

a)    quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;

b)    pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;

c)    quels moyens de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.

La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.