CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 3 juin 2005

Composition

M. François Kart, président; Mme Dina Charif Feller et M. Patrice Girardet, assesseurs

recourants

A.________, représentée par le Service d'aide juridique aux exilés (SAJE), à Lausanne,

B.________, représenté par le Service d'aide juridique aux exilés (SAJE), à Lausanne,

autorité intimée

Fondation vaudoise pour l'Accueil des Requérants d'Asile (FAREAS), à Renens

autorités concernées

Service de prévoyance et d'aide sociales, à Lausanne

Service de la population Section asile, à Lausanne

Objet	aide sociale
	Recours A.________ et consorts c/ décision du 21 septembre 2004 de la Fondation vaudoise pour l'Accueil des Requérants d'Asile (FAREAS) (refus d'assistance)

Vu les faits suivants

A. B.________ et son épouse A.________ sont entrés en Suisse le 12 octobre 2003 et ont déposé une demande d'asile. Celle-ci a été rejetée par l'Office fédéral des réfugiés dans une décision du 11 juin 2004, qui est devenue définitive le 23 juin 2004 en l'absence de recours.

En date du 21 août 2004, B.________ et A.________ ont déposé une demande de réexamen auprès de l'Office fédéral des réfugiés, qui a rejeté cette demande dans une décision du 7 décembre 2004. B.________ et A.________ se sont pourvus contre cette décision le même jour auprès de la Commission suisse de recours en matière d'asile (CRA). En date du 10 septembre 2004, le juge chargé de l'instruction a rendu la décision provisionnelle suivante :

"A titre de mesure d'urgence et en application de l'article 56 PA, il est fait interdiction aux autorités cantonales compétentes d'exécuter le renvoi de Suisse des intéressés jusqu'à ce que la Commission soit en mesure de se prononcer sur la recevabilité du recours et la question de la suspension de l'exécution de la décision attaquée."

Selon les explications fournies par la Fondation vaudoise pour l'accueil des requérants d'asile (FAREAS), cette décision provisionnelle aurait été rapportée par le juge instructeur de la CRA le 30 septembre 2004. Par décision du 19 octobre 2004, la CRA serait revenue sur cette décision et aurait à nouveau autorisé les intéressés à demeurer en Suisse jusqu'à droit connu sur l'issue de leur recours. Ce dernier aurait ensuite été rejeté par décision du 17 décembre 2004. Toujours selon la FAREAS, une nouvelle demande de reconsidération aurait été rejetée par l'Office fédéral des migrations (ODM, ex ODR) le 9 février 2005, puis sur recours par la CRA le 7 mars 2005, sans qu'aucune mesure de suspension du renvoi n'ait été accordée.

B. Après leur enregistrement comme requérants d'asile, B.________ et A.________ ont été pris en charge dans les structures de la FAREAS et ont perçu les prestations d'aide sociale versées usuellement aux requérants d'asile par cette dernière.

En date du 9 août 2004, B.________ et A.________ ont été convoqués dans les locaux du Service de la population. A cette occasion, leurs documents de séjour leur ont été retirés et ils ont été informés de leur obligation de quitter la Suisse par leurs propres moyens, à défaut de quoi leur séjour serait considéré comme illégal. A cette occasion, ils ont été également informés qu'ils seraient dorénavant mis au bénéfice de l' "aide d'urgence" prévue pour les personnes dont la demande d'asile a fait l'objet d'une décision de non entrée en matière, soit exclusivement des prestations en nature, comprenant notamment l'hébergement dans un abri de protection civile.

C. En date du 15 septembre 2004, B.________ et A.________, agissant par l'intermédiaire du Service d'aide juridique aux exilés (SAJE) ont demandé à la FAREAS d'être réintégrés dans ses structures et de pouvoir percevoir à nouveau les prestations d'aide sociale versées usuellement aux requérants d'asile. La FAREAS a rejeté cette demande dans une décision du 21 septembre 2004. Cette décision indique que la FAREAS n'assiste les requérants d'asile que pour autant que ces derniers soient en possession d'un document de séjour dûment validé et prolongé par l'autorité cantonale compétente. B.________ et A.________ se sont pourvus contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 28 septembre 2004 en concluant à son annulation et à ce qu'il soit constaté qu'ils ont droit à l'assistance due aux requérants d'asile au sens des articles 80 et ss de la Loi fédérale du 26 juin 1998 sur l'asile (LAsi). La FAREAS a déposé sa réponse le 14 octobre 2004 en concluant implicitement au rejet du recours. Le Service de la population, division asile, a produit son dossier le 28 octobre 2004.

D. En date du 21 octobre 2004, le Tribunal administratif a rendu un arrêt dans une affaire comparable (cause PS 2004.0204). Il a jugé qu'une personne au bénéfice d'une autorisation provisoire de demeurer en Suisse accordée par la CRA a droit aux prestations versées ordinairement aux requérants d'asile en application de la législation fédérale sur l'asile. En date du 16 novembre 2004, la FAREAS a informé le Tribunal administratif que B.________ et A.________ avaient été réintégrés dans les structures FAREAS dès le 10 novembre 2004, à titre de mesure provisionnelle. Cette réintégration a duré jusqu'au 5 janvier 2005.

L'instruction du recours a été suspendue dans l'attente de l'arrêt du Tribunal fédéral relatif au recours formé par le Département fédéral de justice et police contre l'arrêt du Tribunal administratif du 21 octobre 2004 dans la cause PS 2004.0204 . Dans un arrêt du 9 février 2005, le Tribunal fédéral a rejeté ce recours et confirmé l'arrêt cantonal. Interpellée par le magistrat instructeur sur le point de savoir si, à la suite de l'arrêt du tribunal fédéral, elle n'entendait pas rapporter la décision attaquée, la FAREAS a indiqué le 14 avril 2005 que les recourants étaient effectivement fondés à requérir, en cas de nécessité, l'assistance de la fondation FAREAS pour les périodes comprises entre le 10 et le 30 septembre 2004 et entre le 19 octobre et le 17 décembre 2004, soit les périodes durant lesquelles le juge instructeur de la CRA les a autorisé à demeurer en Suisse. L'autorité intimée relevait cependant, d'une part, que les recourants avaient bénéficié de l'assistance ordinaire de la FAREAS entre le 10 novembre et le 17 décembre 2004 et que, d'autre part, ils n'avaient pas eu recours aux prestations d'aide d'urgence proposées par le SPOP entre le 10 et le 30 septembre 2004 et entre le 19 octobre et le 10 novembre 2004. La FAREAS en déduisait qu'ils avaient pu subvenir à leurs besoins personnels par leurs propres moyens durant cette période et qu'il n'y avait par conséquent pas lieu de leur verser rétroactivement des prestations eu égard au principe de la subsidiarité de l'aide sociale. Les recourants ont déposé des observations finales le 2 mai 2005. A cette occasion, ils ont indiqué qu'ils n'avaient pas demandé l'aide d'urgence en raison du fait que le recourant était suivi quotidiennement sur le plan médical par C.________ qui se trouve à 1******** alors que l'aide d'urgence était dispensée dans un abri de protection civile situé à Lausanne. Ils ont relevé également qu'ils avaient vécu durant cette période dans une très grande précarité en dormant sur des bancs publics à la gare et en ayant souvent faim. Ils ont précisé avoir été soutenu par des personnes de leur entourage, soit des personnes se trouvant également dans une situation extrêmement précaire et n'ayant aucune obligation d'assistance envers eux. Les recourants ont enfin précisé qu'ils utilisaient actuellement les structures d'aide d'urgence, leur entourage n'étant plus en mesure de les soutenir.

Considérant en droit

1. La question de savoir si, au moment où la décision attaquée a été rendue, les recourants avaient droit, sur le principe, aux prestations d'aide sociale ordinaire pour les requérants d'asile n'est pas litigieuse. Cette question a en effet été tranchée par le Tribunal fédéral dans son arrêt du 9 février 2005 (arrêt 2A. 692/2004) en ce sens que de telles prestations doivent être versées dès le moment où, comme c'est le cas en l'espèce, le requérant est autorisé à demeurer en Suisse sur la base d'une décision provisionnelle émanant de la CRA.

2. Reste à examiner si, comme le soutient l'autorité intimée dans ses observations finales du 14 avril 2005, l'aide sociale ordinaire pour la période durant laquelle ils étaient autorisé à demeurer en Suisse doit être refusée aux recourants au motif que, durant cette période, ceux-ci ont été en mesure de subvenir à leurs besoins sans solliciter l' "aide d'urgence" dont ils auraient pu bénéficier à ce moment là.

a) En préambule, il convient d'examiner en quoi consiste l'aide d'urgence mentionnée par l'autorité intimée dans ses observations finales.

aa) Dans le cadre du programme d’allègement 2003 du budget de la Confédération, dit PAB 03 (FF 2003 V 5091 ss), le législateur fédéral a décidé de soumettre les requérants d’asile dont la requête avait fait l’objet d’une décision de non entrée en matière (art. 32 ss LASI ; RS 142.31) devenue définitive à la législation ordinaire en matière de police des étrangers : ils sont dès lors considérés comme des étrangers en situation irrégulière, doivent quitter la Suisse dans les plus brefs délais et ne peuvent plus invoquer les dispositions de la loi sur l’asile relatives à l’aide sociale (art. 44a LASI ; FF 2003 V 5166 ss spéc. 5237). Si un départ immédiat n’est pas possible, ces personnes peuvent solliciter l’octroi de l’aide dans des situations de détresse (art. 12 Cst), dite aussi aide d’urgence (art. 14f al. 2 let. a LSEE ; RS 142.20 ; FF 2003 V 5168). Selon le message du Conseil fédéral concernant le PAB 03, « la détermination du montant de l’aide d’urgence relève de la compétence des cantons et des communes » ; on indique cependant que « les prestations minimales au titre de l’aide d’urgence pourraient en principe être des prestations en nature, telles que des repas ou un hébergement simple » (FF 2003 V 5234). Pour Amstutz (Verfassungsrechtliche Mindestanforderungen an die Sozialhilfe im Asylwesen in Asyl 2/03, p. 33), cette aide est due même dans le cas où le départ de Suisse est possible et comprend également les soins médicaux de base. Si l’obligation constitutionnelle de garantir le minimum vital incombe aux cantons, la Confédération verse à ceux-ci une subvention forfaitaire « pour l’aide d’urgence » (art. 14f al. 2 let. a LSEE ; FF 2003 V 5239).

bb) C’est dans ce contexte que s’inscrit l’adoption par le Conseil d’Etat, en date du 25 août 2004, du règlement sur l’aide sociale aux personnes dont la demande d’asile a fait l’objet d’une décision de non entrée en matière. Ce règlement, au titre des bases légales, se réfère aux règles des art. 16 et 21 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (LPAS). Selon l’art. 3 de ce texte, il appartient au Service de la population de déterminer le besoin minimum d’aide de ces personnes (il appartient en revanche au Service de prévoyance et d’aide sociales de délivrer l’aide ; art. 4). Selon l’art. 5 du règlement, l’aide est allouée en principe sous forme de prestations en nature (al. 1). Elle comprend notamment le logement dans un lieu d’hébergement collectif, la remise de denrées alimentaires et d’articles d’hygiène, les soins médicaux d’urgence et l’octroi, en cas de besoin établi, de vêtements.

b) Le droit vaudois concrétise le principe constitutionnel du droit d'obtenir une aide dans des situations de détresse (art. 12 Cst) dans le cadre de la LPAS. L'art. 3 LPAS dispose que l'aide sociale a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales, notamment par des prestations financières. Ces prestations sont subsidiaires par rapport aux autres prestations sociales fédérales ou cantonales et à celles des assurances sociales, l'obligation d'assistance entre parents étant en outre réservée (art. 3 al. 2 et 3 LPAS). L'aide sociale est destinée aux personnes séjournant sur le territoire vaudois (art. 16 LPAS). Elle est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables (art. 17 LPAS). Elle doit permettre aux bénéficiaires et à leur famille de vivre dignement. D'une part elle doit couvrir les besoins en nourriture, logement, vêtements et soins médicaux (besoins vitaux), d'autre part elle doit dans certains cas tenir compte d'autres besoins particuliers tels que les déplacements, les cotisations d'assurances, la formation professionnelle et les vacances d'enfants (besoins personnels), qui varient de cas en cas et doivent être justifiés (Exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la loi sur la prévoyance et l'aide sociales, BGC, printemps 1977, p. 758). La nature, l'importance et la durée de l'aide sociale sont déterminées en tenant compte de la situation particulière de l'intéressé et des circonstances locales. Les prestations sont allouées dans les cas et dans les limites prévues par le Département de la prévoyance sociale et des assurances (DPSA), selon les dispositions d'application de la loi (art. 21 LPAS).

Le montant de l'aide sociale est fixé sur la base des normes établies par le Département; si l'organe communal juge équitable de s'écarter de ces normes, il doit obtenir l'accord du Département (art. 11 RPAS). Le Service de prévoyance et d'aide sociales a établi un "Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise 2004" (ci-après le Recueil), qui contient un "barème des normes ASV 2004" (ci-après le barème). Ces normes ont pour but de favoriser dans toute la mesure du possible l'égalité de traitement entre bénéficiaires en harmonisant la pratique dans le canton (Recueil ch. II-1.1).

L’aide sociale ordinaire destinée aux requérants d’asile fait l'objet d'un régime spécifique. Elle est octroyée par la FAREAS sur délégation du DSAS fondée sur les art. 19 et 42a LPAS et non pas par les organes ordinaires d'application de l'aide sociale, soit les centres sociaux régionaux. Elle comprend notamment le versement de certains montants au titre de frais d’assistance (cf. art. 80 à 82 LAsi ; RS 142.31 ; art. 21ss OA2 ; RS 142.312 ; art. 2 let. b de la Convention du 24 mars 2000 entre l’Etat de Vaud et la FAREAS ; Guide de l’accueil et de l’aide sociale de la fondation FAREAS ; Amstutz, Das Grundrecht auf Existenzsicherung, 2002, p. 326 et 327).

c) aa) En l'espèce, il n'est pas contesté que, au moment où la décision attaquée a été rendue, les recourants n'avaient pas de revenus et n'avaient pas droit à des prestations sociales ou d'assurances sociales au sens de l'art. 3 al. 2 LPAS. De même, il n'est pas contesté qu'il n'existait pas obligation d'assistance de parents ou de tiers (s'agissant des tiers, voir les hypothèses évoquées dans l'arrêt PS 2003.0078 du 16 septembre 2003). Partant, ils avaient droit à ce moment là à l’aide sociale ordinaire destinée aux requérants d’asile.

bb) En invoquant le fait que les recourants n'ont pas sollicité l'aide d'urgence durant la période déterminante pour leur refuser toute prestation au titre de l'aide sociale, l'autorité intimée se réfère au principe selon lequel l'aide sociale ne s'étend pas aux situations de carence déjà surmontées, principe dont on déduit qu'un bénéficiaire ne peut exiger des prestations rétroactivement, même s'il répondait aux conditions de leur octroi (cf.arrêt TA PS 2003.008 et 2003.0112; Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, p. 74).

Ce principe trouve application lorsqu'une demande d'aide sociale est formulée tardivement et que le requérant souhaite obtenir le versement de prestations pour une période antérieure à sa demande (ce qui était notamment le cas dans l'arrêt PS 2003.0112 où le requérant, qui était parvenu à l'échéance de son droit au revenu minimum de réinsertion à la fin du mois de février, avait attendu le mois d'avril pour reprendre contact avec son assistant social et avait ensuite demandé des prestations d'aide sociale à titre rétroactif pour le mois de mars 2003). En l'espèce, on se trouve cependant dans une situation différente dès lors que les prestations litigieuses concernent une période postérieure à la demande d'aide formulée par les recourants. Si l'on suit le raisonnement de l'autorité intimée, les recours contre un refus de verser des prestations au titre de l'aide sociale devraient systématiquement être rejetés dès le moment où un recourant a pu, d'une manière ou d'une autre, subvenir à ses besoins durant la procédure, ceci quand bien même l'autorité de recours arriverait à la conclusion que les prestations lui ont été refusées à tort. Une telle conséquence, qui met en cause le principe même du droit de recours dans le domaine de l'aide sociale, n'est manifestement pas admissible. Elle l'est d'autant moins dans le cas d'espèce que les recourants font valoir des motifs objectifs pour expliquer leur renonciation à demander l'aide d'urgence (suivi médical à 1******** alors que l'abri mis à disposition dans le cadre de l'aide d'urgence se trouve à Lausanne) et qu'ils indiquent avoir vécu dans une très grande précarité, sans logement fixe et en ne mangeant pas toujours à leur faim. L'autorité intimée ne saurait ainsi s'opposer au versement à titre rétroactif de prestations auxquelles les recourants avaient droit au moment où ils les ont demandées au seul motif que ceux-ci ont survécu au refus qui leur a été opposé à tort, ceci dans des conditions dont la conformité aux exigences minimales résultant des art. 12 Cst. et 33 Cst. VD apparaît douteuse.

3. Il résulte des considérants que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée. Le dossier est retourné à la FAREAS afin que celle-ci verse rétroactivement aux recourants les prestations d'assistance prévues dans le cadre de l'aide sociale ordinaire aux requérants d'asile, ceci pour les périodes durant lesquelles ceux-ci ont été autorisés à demeurer en Suisse à la suite des décisions provisionnelles rendues par la CRA.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision rendue par la Fondation vaudoise pour l’accueil des requérants d’asile (FAREAS) le 21 septembre 2004 est annulée, la cause étant retournée à l'autorité intimée pour nouvelle décision au sens des considérants.

III. Le présent arrêt est rendu sans frais.

IV. La Fondation vaudoise pour l’accueil des requérants d’asile doit à A.________ et B.________un montant de 800 (huit cents) francs à titre de dépens.

lm/Lausanne, le 3 juin 2005

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.