CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
		Arrêt du 18 mars 2005
Composition		M. Etienne Poltier, président; Mme Dina Charif Feller et Mme Isabelle Perrin, assesseurs. Greffier: M. Pierre-Yves Brandt
recourant			X.________, à 1********,

  

 

autorité intimée

Service de l'emploi, Instance juridique chômage, à Lausanne

  

I

autorités concernées

Caisse cantonale de chômage, Division technique et juridique, à Lausanne

 

Office régional de placement d'Yverdon-Grandson, à Yverdon-Les-Bains

  

 

Objet	Indemnité de chômage
	Recours X.________ c/ décision de la Service de l'emploi, Instance juridique chômage du 18 octobre 2004 (suspension du droit aux indemnités pour une durée de 31 jours)

 

Vu les faits suivants

A.                                X.________, né le 24 mars 1979, est titulaire d'un CFC de menuisier depuis juin 2002. Il a accompli sa formation entre 1996 et 2000. Par la suite, il a travaillé pour différents employeurs, parfois comme employé temporaire. Dans le courant de l'année 1999, il avait déposé une première demande d'indemnité de chômage. Dans son curriculum vitae, il se prévaut en particulier d'une expérience dans des travaux d'atelier tels que "porte et de pose de boiserie, plafond, porte, fenêtre, rénovation de bâtiment". Du 21 août 2001 au 26 août 2002, il a accompli son service civil au sein du service technique d'un centre hospitalier, en étant plus particulièrement affecté à la menuiserie.

B.                X.________ a revendiqué le bénéfice de l'assurance-chômage depuis le 27 août 2002, en se déclarant disposé à travailler à plein temps.

Le 20 janvier 2004, l'ORP lui a assigné un emploi de menuisier par l'intermédiaire de l'agence de placement temporaire Z.________ conseils en personnel SA. Le 26 janvier 2004, il s'est présenté à un entretien. Le lendemain, le responsable de l'agence a téléphoné à l'ORP pour lui faire part du résultat de l'assignation. La note téléphonique établie par la responsable de l'ORP mentionne ce qui suit: :

"1.          [L'assuré] a pris rendez-vous mais est arrivé avec environ ¼ d'heure de                           retard, en annonçant en outre qu'il avait un rendez-vous ailleurs peu après                 et qu'il était pressé.

2.           Il a décliné un premier poste proposé en raison de la pénibilité du travail              incompatible avec ses douleurs au dos.

3.           Il a décliné un autre poste parce qu'il s'agissait de travaux d'atelier                                  (fabrication) trop répétitifs."

Le même jour, le responsable de l'agence a renvoyé le formulaire "Résultat de candidature" en mentionnant que l'assuré n'avait pas été engagé, tout en rappelant ce qui suit: "Concernant notre client d'Yverdon ça ne pourra pas être possible étant donné les problèmes de dos. Je lui ai proposé un autre travail comme menuisier d'atelier, je ne vais pas le proposer car ne veut pas faire un travail répétitif." Il a encore indiqué que le poste était toujours vacant. Pour sa part, X.________ a également rempli le formulaire de résultat de candidature en mentionnant qu'il était "en attente" sans autre précision.

Par courrier du 10 février 2004, l'ORP a invité X.________ à produire un certificat médical attestant des problèmes de dos qu'il aurait invoqués auprès du représentant de l'agence Adecco (sic) et qui pourraient l'empêcher d'exercer une activité de menuisier. Le 11 février 2004, l'assuré a fait valoir qu'il n'avait jamais évoqué un tel problème lors de son entretien, qu'il était en mesure de pratiquer son métier et qu'une telle attestation nécessiterait plus de dix jours pour être établie. Le 13 février 2004, l'ORP lui a fait savoir qu'une erreur s'était glissée dans son dernier courrier en ce sens que les explications requises portaient sur une assignation auprès de l'agence Z.________ et non Adecco. Un délai au 20 février 2004 lui était imparti pour se déterminer sur les explications données par le responsable de l'agence. Par courrier du 17 février 2004, X.________ a fait valoir ce qui suit:

"[Le responsable de l'agence] m'a indiqué que l'emploi en question était la fabrication de fenêtres. Je n'en ai jamais fait! J'ai effectué un CFC de Menuisier et durant tous les cours et même aux examens, il n'y a pas de fabrication de fenêtres, c'est une spécialisation dans le métier. Je suis quelqu'un qui doit constamment créer, donc trouver un travail varié et correspondant à ce que j'ai appris. Je considère donc que cet emploi est non convenable pour moi.

Après discussion, [le responsable] m'a informé qu'il me trouverait un poste de menuisier d'atelier ou plus adapté à ma qualification et qu'il me contacterait prochainement.

En résumé, je n'ai pas commis de faute, je n'ai pas refusé ce poste de travail j'ai tout simplement dialogué et informé de mes compétences."

La responsable de l'ORP a encore eu un entretien téléphonique avec l'agence de travail temporaire en date du 18 février 2004. Selon la note téléphonique établie à cette occasion, le collaborateur qui avait mené l'entretien avec l'assuré ne travaillait plus au sein de l'entreprise. En revanche, le dossier qui avait été établi par l'assuré mentionnait l'existence de problèmes de dos et un emploi à la faveur duquel il avait acquis diverses compétences, notamment dans le domaine de la fabrication de fenêtres. Le même jour, X.________ a encore été reçu pour un entretien de conseil, à l'issue duquel la responsable de l'ORP a établi le compte-rendu suivant:

"[…]

Le DE m'explique sa manière de penser et me fait lire les courriers envoyés à notre répondant juridique.

Pour lui, il n'y a aucune raison de répondre s/ problème de santé posé comme cela a (sic) été demandé: il peut travailler dans son métier, mais pas faire n'importe quoi. A été réorienté s/ certificat médical avec mention exacte des limites en ce qui concerne l'autre poste proposé, il ne sait pas fabriquer des fenêtres et 'de toute manière sur tous les dossiers reçus l'employeur va en choisir un autre'. Le DE déclare manquer d'expérience vu le peu de travail fait en menuiserie après sa formation. Il dit également que mieux vaut ne pas avoir de CFC pour être engagé.

Il dit enfin qu'il recherche un emploi fixe […]."

On mentionnera encore le courrier que X.________ a adressé à l'ORP le 19 février 2004, dans lequel il déclare en substance être prêt à faire des examens de santé en relation avec sa capacité de travail, pour autant que l'autorité en assume les frais.

C.               Par décision du 18 février 2004, l'ORP a suspendu X.________ de son droit à l'indemnité de chômage pour une durée de 31 jours à compter du 2 février 2004. Il a notamment considéré que l'activité à laquelle l'assuré avait renoncé correspondait à ses capacités professionnelles et qu'elles étaient convenables. Pour le surplus, il est établi que l'ORP n'a pas pris en considération les courriers que X.________ lui a adressés en dates des 18 et 19 février 2004, soit dans le délai imparti à cet effet.

Par acte du 25 février 2004, X.________ a fait opposition à la décision de l'ORP auprès du Service de l'emploi. Il a contesté l'existence d'une faute, tout en précisant que ses qualifications ne correspondaient pas au profil du poste et en se déterminant sur les problèmes liés à son état de santé. En complément à son recours, il a encore produit une attestation établie par l'agence Z.________ le 4 mars 2004 selon laquelle il avait spontanément accepté une mission à l'extérieur de son domicile le 25 février 2004, accomplie "dans les règles de l'art". Il était fait état de sa volonté de réinsertion dans le monde du travail. Dans ses observations du 20 mai 2004, il s'est déterminé sur les remarques formulées par l'ORP. Il a notamment fait valoir qu'il n'avait pas refusé le second poste proposé et qu'on lui avait promis de lui soumettre un autre poste. Il a également ajouté que son ostéopathe était disposé à confirmer qu'il se rendait à sa consultation, quand bien même il n'était pas habilité à fournir une attestation médicale. Il a encore précisé ce qui suit:

"[…] J'ai effectué des travaux de rénovations, boiserie et j'ai posé des fenêtres en PVC ce qui n'a rien à voir avec du travail d'atelier.

Selon M. A.________, je suis compétent pour la fabrication de fenêtres car j'ai travaillé à la Y.________. En ce temps là j'étais apprenti dans cette entreprise mais je n'ai jamais fabriqué de fenêtres. Ce n'est pas enseigné aux cours professionnels et la Y.________ ne m'a jamais formé sur cette spécificité.

J'ai bien un CFC de menuisier mais actuellement selon certains travaux cela nécessite un peu plus qu'une mise au courant. Les fenêtres se réalisent sur des machines à commandes numériques et je n'ai aucune formation sur ces machines et le métier de machiniste ne s'improvise pas du jour au lendemain. C'est une formation à part entière."

Il est établi que ces déterminations, bien qu'adressées dans le délai imparti, n'ont pas été prises en considération par l'autorité intimée (v. observations du 8 novembre 2004).

Par décision du 18 octobre 2004, le Service de l'emploi a écarté l'opposition de X.________ et maintenu la décision entreprise. Il a considéré pour l'essentiel que l'intéressé avait refusé un emploi convenable sans motif valable.

D.               Le 27 octobre 2004, X.________ a recouru au Tribunal administratif à l'encontre de la décision rendue par le Service de l'emploi, sans toutefois prendre de conclusions formelles. A l'appui de son recours, il a notamment produit une attestation établie par son ancien employeur, dont la teneur est la suivante:

"Moi B.________, Menuisier-Ebéniste, atteste, que M. X.________ n'a pas fabriqué de fenêtre durant la période de novembre 2001 à juillet 2002.

Cet employé non qualifié à l'époque a effectué avec satisfaction des travaux de rénovation, pose de plafonds, boiserie et pose de fenêtre en PVC principalement dans mon immeuble en réfection.

[…]

Je n'ai pas et je n'ai jamais eu les machines nécessaires à la confection de fenêtres et, de toutes mes années de pratiques, je n'en ai jamais fait."

Dans ses observations du 4 novembre 2004, l'ORP a conclu au rejet du recours et au maintien de la décision entreprise.

Dans ses déterminations du 8 novembre 2004, l'autorité intimée a également conclu au rejet du recours et au maintien de sa décision.

Pour sa part, la Caisse de chômage n'a pas déposé d'observations.

Les moyens des parties seront examinés ci-après dans toute la mesure utile.

 

Considérant en droit

1.                Le recourant s'est plaint du fait que l'autorité intimée n'avait pas pris en considération certaines de ses déterminations. Il convient dès lors de se demander si l'on se trouve en présence d'une violation du droit d'être entendu et, dans l'affirmative, quelles en seront les conséquences sur le sort de la décision entreprise.

a) Le droit d'être entendu est une garantie constitutionnelle expressément consacrée par l'art. 29 al. 2 Cst. La jurisprudence en a déduit, en particulier, le droit pour le justiciable de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 126 I 16 cons. 2a/aa; 124 V 183 cons. 4a; ATF C 50/01 du 9 novembre 2001 cons. 1b). Le droit de s'exprimer sur les points pertinents implique la possibilité de prendre position, avant la décision, sur tous les éléments de fait et de droit qui peuvent l'influencer (Aubert/Mahon, Petit Commentaire de la Constitution  fédérale de la Confédération suisse, Zurich/Bâle/Genève 2003, n° 6 ad art. 29 Cst, p. 267-168).

b) Le droit d'être entendu est de nature formelle. En principe, sa violation doit entraîner l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recourant sur le fond. En d'autres termes, il importe peu de savoir si cela peut conduire l'autorité, dont la décision est contestée, à modifier sa décision ou non (ATF 126 V 130 cons. 2b; 125 V 118 cons. 3; Aubert/Mahon, op. cit., n° 7 ad art. 29 Cst., p. 269).

La jurisprudence admet toutefois une exception au principe de la nature formelle du droit d'être entendu. Un manquement à ce droit peut être réparé lorsque la partie lésée a eu l'occasion de s'exprimer devant l'autorité de recours, à condition toutefois que cette dernière dispose du même pouvoir de cognition que l'autorité inférieure, et pour autant qu'il n'en résulte aucun préjudice pour la partie lésée; cette façon de faire, qui doit demeurer exceptionnelle, est exclue lorsque la violation comprend une atteinte grave aux droits des parties (v. ATF 126 I 68 cons. 2; 125 I 209 cons. 9a; 107 Ia 1; Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Berne 2000, vol. II, n° 139; Ehrenzeller/Mastronardi/Schweizer/Vallender, Die schweizerische Bundesverfassung, Zurich-Bâle-Genève 2002, n° 26 ad art. 29 Cst, pp. 404-405; P. Moor, Droit administratif, vol. II, Berne 2002, n° 2.2.7.4, p. 283 qui relève que le recours à l'exception ne se justifie que lorsque l'administré a lui aussi intérêt à une économie de procédure).

Parmi les auteurs, J.-P. Muller relève que le Tribunal fédéral des assurances se montrerait plus réticent à appliquer la théorie de la guérison du vice que le Tribunal fédéral. Il n'admet pas cette manière de faire en présence de violations graves ou répétées des droits procéduraux, quand bien même l'autorité de recours disposerait du même pouvoir d'examen (v. Grundrechte in der Schweiz, Berne 1999, pp. 517-518). Dans la pesée des intérêts, le principe d'économie, ou de célérité de la procédure ne l'emportera que s'il se démarque nettement de l'intérêt à une application correcte des règles de procédure, au regard des intérêts de l'administré (ATF 119 V 208 cons. 6). En matière de suspension du droit aux indemnités de chômage, le Tribunal fédéral des assurances a récemment eu l'occasion de juger qu'un assuré devait avoir la possibilité de s'exprimer et, cas échéant, de faire valoir des faits justificatifs, dans le cadre d'une procédure susceptible de déboucher sur une sanction administrative. Comme une telle décision porte atteinte de manière importante à ses intérêts, le fait de ne pas permettre à la partie de s'exprimer au préalable constitue une violation grave (schwerwiegende Verletzung) de son droit d'être entendu. Dans ces conditions, le vice ne peut être guéri par l'instance de recours (ATF 126 V 130 cons. 3c). Un tel manquement constitue, par principe, une violation grave du droit d'être entendu qui conduit à l'annulation de la décision (L. Kneubühler, Gehörsverletzung und Heilung, ZBl 3/1998, p. 97, spec. 112; J.-P. Muller, op. cit., pp. 517-518 et l'exemple de violation légère cité ; P. Moor, op. cit., n° 2.2.7.4, p. 283; contra H. Seiler, Abschied von der formellen Natur des rechtlichen Gehörs, SJZ 16/2004, p. 377, spec. 381).

c) En l'espèce, il est constant que le droit d'être entendu du recourant n'a pas été respecté. L'ORP a statué deux jours avant l'échéance du délai qu'il avait lui-même imparti au recourant pour se déterminer sur les explications recueillies auprès de l'agence Z.________. La décision a été rendue à l'issue d'un entretien téléphonique, qui aurait confirmé que l'agence avait été informée des compétences supposées du recourant en matière de fabrication de fenêtres et de ses problèmes de dos. Il peut certes arriver que l'autorité soit amenée à ordonner une nouvelle mesure d'instruction alors qu'elle a déjà invité l'administré à se déterminer sur les éléments du dossier. Dans cette hypothèse, il lui incombe toutefois d'en informer l'intéressé pour lui permettre de se déterminer valablement sur les éléments nouvellement recueillis, en lui octroyant au besoin un délai supplémentaire. En l'espèce, force est de constater que l'ORP n'a pas permis au recourant de prendre connaissance des informations obtenues lors de l'entretien téléphonique du 18 février 2004. Au demeurant, elles ne ressortent pas expressément de sa décision. On peut encore regretter, même si cela n'est pas déterminant en l'espèce, que l'ORP n'ait pas octroyé un nouveau délai au recourant lorsqu'il est apparu que les explications requises ne portaient pas sur l'assignation litigieuse, mais sur un autre poste pour lequel il avait entrepris des démarches (v. courrier du 13 février 2004). En outre, l'autorité n'a pas pris en considération les explications données par le recourant par courriers des 17 et 19 février 2004. Il n'a dès lors pas été en mesure de s'exprimer avant qu'une décision ne soit prise à son encontre. Dans ces conditions, force est de constater que le droit d'être entendu du recourant n'a pas été respecté et que les manquements ne sauraient être assimilables à une violation légère des droits de la partie.

On pourrait se demander si les manquements relevés ci-dessus pourraient être guéris au cours de la procédure d'opposition qui a conduit à la décision entreprise. En effet, l'art. 42, 2^ème phrase LPGA n'oblige pas l'autorité à entendre la partie avant de rendre une décision sujette à opposition (v. U. Kieser, ATSG-Kommentar, Zurich-Bâle-Genève 2003, n° 25 ad art. 42, p. 428 pour qui le champ d'application de cette disposition doit demeurer restreint). Cette disposition n'est toutefois pas applicable en l'espèce, dès lors que le recourant avait été expressément invité à se déterminer par l'ORP. En outre, force est toutefois de constater que l'autorité intimée n'a pas guéri les vices de la procédure de première instance. En premier lieu, elle n'a pas pris en compte la correspondance du 19 février 2004, dans laquelle l'assuré proposait de vérifier ses déclarations concernant son état de santé auprès du praticien qui le suivait. Quant aux déterminations du 17 février 2004, seul un extrait en a été reproduit dans la décision entreprise, ce qui explique vraisemblablement pourquoi l'autorité intimée s'est uniquement attachée à la question du travail convenable. En revanche, elle n'a pas examiné les autres arguments soulevés par le recourant, dont il sera question ci-après. Mais avant tout, l'autorité intimée a elle aussi omis de prendre en considération les explications que le recourant lui a adressées le 20 mai 2004, alors même qu'elle l'avait invité à s'exprimer sur déterminations de l'ORP.

Au vu de ce qui précède, on ne se trouve plus en présence d'un manquement isolé et de peu de gravité aux règles de la procédure, qui permettrait au tribunal de guérir le vice. Le fait que les autorités inférieures aient successivement statué sans tenir compte des déterminations de l'assuré constitue une atteinte grave à son droit d'être entendu, qui doit conduire à l'annulation de la décision entreprise sans égard aux chances de succès du recours. Il est vrai que certains avis de doctrine (H. Seiler, op. cit. p. 379-380; L. Kneubühler, op. cit., p. 115) suggèrent de privilégier le principe d'économie de la procédure lorsque les moyens invoqués sont manifestement mal fondés. Tel ne paraît pourtant pas être le cas en l'espèce. Certes, l'attitude générale du recourant, telle qu'elle ressort des pièces du dossier, en particulier sa réticence à accepter un travail jugé répétitif (qui ne faisait cependant pas l'objet de l'assignation) ou son manque de ponctualité au rendez-vous, donne à penser qu'il n'a pas tout mis en œuvre pour cesser d'émarger à l'assurance-chômage. Toujours est-il que ces éléments ne sont pas nécessairement déterminants. Il n'est d'ailleurs pas certain que les déclarations du responsable de l'agence Z.________ permettent de tenir ce fait pour établi. En réalité, la question déterminante porte sur l'adéquation du poste de travail proposé aux qualifications du recourant. On ignore si les réserves manifestées par le recourant face à son interlocuteur - pour le premier emploi proposé - étaient objectivement justifiées ou si elles procédaient d'une mauvaise volonté de sa part. Les déterminations que l'ORP a recueillies auprès du responsable de l'agence ne permettent pas de répondre précisément à cette question. Il n'est en effet pas exclu que l'emploi proposé fût objectivement inadapté aux capacités physiques du recourant et que l'interlocuteur l'eût d'emblée admis. Dans cette hypothèse, on ne pourra faire le reproche au recourant d'en avoir informé l'employeur potentiel, sauf à encourager un cas de violation des devoirs précontractuels (culpa in contrahendo). Il appartiendra néanmoins au recourant de produire toute pièce attestant des problèmes de santé invoqués (par exemple un rapport sur la nature des soins prodigués et les contre-indications émises par le praticien). Le fait que son ostéopathe ne soit pas habilitée à poser un diagnostic médical ne saurait y faire obstacle. En tout état de cause, l'autorité intimée ne pouvait vraisemblablement pas écarter l'existence des problèmes de santé du recourant sur la base de ses seules déterminations. Il en irait sans doute différemment s'il ne satisfaisait pas à son obligation de collaborer à l'établissement des faits (v. art. 28 LPGA).

Au vu de la gravité des manquements mis en évidence, la décision de l'ORP doit être annulée. A cela s'ajoute que le recourant ne doit pas être privé d'une instance de recours. Le fait qu'il ait pu s'exprimer successivement devant le Service de l'emploi et le tribunal de céans ne permet pas de considérer que le vice est réparé (v. ATF C 50/01 du 9 novembre 2001, où il était fait grief à l'ORP de ne pas avoir permis au recourant de se déterminer sur le motif essentiel de sa décision). 

4.                Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis. Le dossier de la cause devra être renvoyé à l'ORP pour nouvelle instruction dans le sens des considérants et nouvelle décision. Conformément à l'art. 61 let. a LPGA, la procédure de recours est en principe gratuite. Il n'y a dès lors pas lieu de percevoir de frais de justice. Pour le surplus, le recourant ne saurait prétendre à l'allocation de dépens.

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision rendue par l'ORP d'Yverdon le 18 février 2004 est annulée, le dossier de la cause lui étant renvoyé pour nouvelle instruction dans le sens des considérants et nouvelle décision.

III.                                Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.

Lausanne, le 18 mars 2005

 

Le président:                                                                                             Le greffier:

                                                                                                                 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

 

 

La présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :

a)    quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;

b)    pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;

c)    quels moyens de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.

La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.