CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

 

Arrêt du 12 mai 2006  

Composition

M. Robert Zimmermann, président; M. Edmond C. de Braun et Mme Isabelle Perrin, assesseurs.

 

recourante

 

X.________, à 1********,

  

autorité intimée

 

Centre social régional de Lausanne, à Lausanne,

  

 

Objet

         aide sociale  

 

Recours X.________ c/ décision du Centre social régional de Lausanne du 25 octobre 2004 (suppression de l'aide sociale vaudoise)

 

Vu les faits suivants

A.                                Le 7 juin 2004, le Centre social régional de Lausanne (ci-après: le CSR) a alloué à X.________, née le 30 octobre 1978, les prestations de l’aide sociale au sens de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l’aide sociale (LPAS), pour un montant mensuel de 1'826 fr., dès le mois de juin 2004. Le 23 août 2004, le Service des subsides de formation du canton de Fribourg a accordé à X.________ une bourse annuelle d’un montant de 14'337 fr. pour le financement de ses études d’infirmière à Lausanne. A raison de cela, le CSR a, le 13 septembre 2004, supprimé le versement de l’aide sociale, au motif que celle-ci ne peut être octroyée complémentairement à une bourse d’études. Cette décision n’ayant pas été acheminée correctement, le CSR l’a confirmée, le 25 octobre 2004.

B.                               X.________ a recouru. Elle a fait valoir que le montant de la bourse d’études était insuffisante pour vivre. Elle a conclu à l’annulation de la décision du 25 octobre 2004 et à l’allocation d’une aide complémentaire. Le CSR propose le rejet du recours. Le 16 novembre 2004, le juge instructeur a accordé l’effet suspensif, en ce sens que le CSR a continué à verser à la recourante les prestations versées précédemment, jusqu’à droit connu sur le recours.  

C.                               Le 30 novembre 2004, la Commission des subsides de formation du canton de Fribourg a rejeté la réclamation formée par la recourante contre la décision du 23 août 2004. Une augmentation du montant de la bourse accordée n’entrait pas en considération. Il était toutefois possible que la commune de Bulle alloue une bourse complémentaire, voire que la Commission des subsides accorde un prêt sans intérêt. Le 28 février 2005, la recourante a indiqué avoir entrepris ces démarches, en vain.

D.                               L’affaire est à juger depuis le 21 mars 2005. Elle a été reprise par le nouveau juge instructeur en février 2006.  

Considérant en droit

1.                                La LPAS reste applicable aux faits antérieurs au 1er janvier 2006, date de l’entrée en vigueur de la loi du 2 décembre 2003 sur l’action sociale vaudoise, qui a abrogé la LPAS.

2.                                a) L'aide sociale pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales, notamment par des prestations financières (art. 3 al. 1er LPAS). Celles-ci sont subsidiaires à l'aide que la famille doit apporter à ses membres (art. 1er LPAS) ainsi qu'aux autres prestations sociales (fédérales ou cantonales) et à celles des assurances sociales, mais elles peuvent être, le cas échéant, versées en complément (art. 3 al. 2 LPAS). L'aide est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires à satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables et elle doit permettre aux bénéficiaires et à leur famille de vivre dignement (art. 17 LPAS). D'une part, elle doit couvrir les besoins en nourriture, logement, vêtements et soins médicaux (besoins vitaux), d'autre part, elle doit dans certains cas tenir compte d'autres besoins particuliers tels que les déplacements, les cotisations d'assurances, la formation professionnelle et les vacances (besoins personnels), qui varient de cas en cas et qui doivent être justifiés. La nature, l'importance et la durée de l'aide sociale sont déterminées en tenant compte de la situation particulière de l'intéressé et des circonstances locales; l'aide doit s'adapter aux changements de circonstances et être allouée dans les cas et dans les limites prévus par le Département de la prévoyance sociale et des assurances (devenu Département de la santé et de l'action sociale [ci-après : le département]), selon les dispositions d'application de la loi (art. 21 LPAS et 10 du règlement d’application du 18 novembre 1977 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l’aide sociales [ci-après : RPAS]).

 

Ces dispositions, édictées sous forme de directives dans le "Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise" (ci-après: le recueil), vont dans le sens de celles adoptées par la Conférence suisse des institutions d'action sociale (ci-après: CSIAS; respectivement: normes CSIAS), qui tendent à assurer aux bénéficiaires de l'aide, non seulement le minimum vital, soit la couverture des besoins fondamentaux englobant toutes les dépenses courantes nécessaires à l'entretien d'un ménage, mais aussi le minimum social visant à leur donner la possibilité de participer à la vie active et sociale en favorisant la responsabilité et l'effort personnels. Ainsi, à teneur du recueil, en complément au forfait 1 correspondant au minimum vital, le forfait 2 est-il destiné à préserver ou restaurer l'intégration sociale, permettant aux bénéficiaires d'acquérir ou d'assurer une marge de manoeuvre dans l'acquisition de biens et de services, par exemple en matière d'activités sportives et culturelles, de déplacements ou également de formation (recueil ch. II-3.4 et II-3.6). Le recueil précise que les prestations de l'aide sociale sont subsidiaires par rapport à l'aide privée, ainsi qu'aux autres prestations sociales fédérales (AVS, AI et prestations complémentaires, assurance-chômage, prévoyance professionnelle, etc.), mais également cantonales (par exemple le revenu minimum de réinsertion), dont pourrait bénéficier la personne qui ne peut pourvoir à son entretien par ses propres moyens (cf. art. 3 al. 2 LPAS et normes CSIAS, A.4).

b) L'allocation d'une aide à la formation doit être décidée sur la base de la réglementation en matière de bourses, l'aide sociale n'ayant pas à corriger des règles insatisfaisantes en matière de prise en charge des frais de formation (recueil ch. II-7.1; arrêts PS.2005.0042 du 26 août 2005 et PS.2001.0098 du 11 septembre 2001). Les autorités d'application et la jurisprudence du Tribunal administratif en ont déduit que le soutien financier de l'Etat aux personnes qui entreprennent un apprentissage ou des études dont elles ne peuvent pas, avec l'aide de leur famille, supporter les frais, est régi de manière exhaustive par la loi du 11 septembre 1973 sur l'aide aux études et à la formation professionnelle (ci-après : LAE). En d'autres termes, il n'y a d'aide étatique à la formation que par le biais de l'octroi d'une bourse, celle-ci étant réputée, lorsque les conditions de son octroi sont remplies, assurer un soutien suffisant pour supprimer tout obstacle financier à la poursuite des études et à la formation professionnelle (art. 2 LAE; arrêt PS.2005.0042, précité, consid. 3b, et les références citées). L'aide sociale ne pouvant se substituer à une décision de refus de l'Office cantonal des bourses d’études et d’apprentissage, le requérant est dès lors renvoyé, à teneur du recueil (ch. II-7.1), à présenter une demande à des fonds publics ou privés, tels ceux répertoriés dans le Registre des fonds édité par la Société vaudoise d'utilité publique. De manière constante, la jurisprudence a donc retenu qu'une bourse d'études tenue pour insuffisante ne pouvait être complétée par des prestations d'aide sociale (arrêts PS.2005.0042 et PS.2001.0098, précités, PS.1993.0325 du 28 juin 1994, PS.1994.0136 du 12 septembre 1994, PS.1994.0385 du 5 décembre 1994, PS.1996.0176 du 16 janvier 1997, PS.1997.0094 du 11 novembre 1997, PS.1998.0036 du 8 mai 1998 et PS.1998.0057 du 8 mai 1998; cf. également l’arrêt BO.2004.0155 du 10 février 2005).

c) Le recueil prévoit d’allouer des aides "exceptionnelles ou extraordinaires" pour des demandes d’aide non prévues ou exclues par le recueil (ch. II-1.1). Cette directive se fonde sur l'art. 18 LPAS, qui prévoit qu’exceptionnellement, lorsque les circonstances le justifient, l'aide sociale peut comporter, pour un temps déterminé, les moyens propres à permettre à l'intéressé de recouvrer son indépendance économique. Les travaux préparatoires ne circonscrivent pas le champ d'application de cette norme, se bornant à préciser qu'une telle aide exceptionnelle a pour but de permettre le traitement de cas particuliers dans un but de prévention, afin d'éviter, par un appui adéquat et en temps opportun, qu'une personne ne devienne ultérieurement un "cas social" (Exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la LPAS, in BGC, printemps 1977, p. 758). Le Tribunal administratif a d'abord rattaché exclusivement cette disposition au cas des indépendants (arrêt PS 1996.0340 du 4 mars 1977), avant de considérer, non sans laisser la question indécise, qu'une telle restriction n'apparaissait pas exacte dès lors que les termes "indépendance économique" n'ont pas le même sens que ceux "d'activité indépendante", mais désignent plutôt l'un des buts mêmes de l'aide sociale qui est de restaurer l'indépendance économique dans un sens général (arrêt PS 1999.0066 du 9 septembre 1999, et les références citées). Quoi qu'il en soit, en matière d'aide à la formation - seule en cause en l'espèce -, il ne saurait logiquement s'agir pour le requérant de "recouvrer" une indépendance économique, au sens de l'art. 18 LPAS, mais bien plutôt d'en "acquérir" une, au terme d'une formation propre à assurer son insertion professionnelle. Ainsi, cette disposition n'est-elle pas applicable au cas de l'étudiant, ni ne s'avère donc propre à prendre le pas sur les règles déduites en pareil cas du seul principe de subsidiarité.

d) Ceci étant, il y a lieu de préciser, afin d'être complet, qu'il paraît néanmoins concevable d'allouer l'aide sociale à un étudiant pour lui permettre de poursuivre une formation lorsque celle-ci est conçue comme un moyen d'intégration sociale et lorsque l'intéressé se trouve dans le dénuement en raison de circonstances particulières ou dans l'attente d'une couverture de sa formation par des prestations d'autres institutions, telle l'assurance-invalidité (arrêt PS.2005.0042, précité, consid. 3d, et les références citées).

aa) La CSIAS retient que l'assistance des personnes dans le besoin (c'est-à-dire l'aide sociale au sens large), pour fondée qu'elle soit sur le principe de la subsidiarité, se doit d'assurer aux bénéficiaires, non seulement le minimum vital - soit la couverture des besoins fondamentaux englobant toutes les dépenses courantes nécessaires à l'entretien d'un ménage -, mais aussi le minimum social visant à leur donner la possibilité de participer à la vie active et sociale en favorisant la responsabilité et l'effort personnels, notamment par des mesures favorisant l'intégration sociale et l'insertion professionnelle (normes CSIAS, A.1 et A.6).

D'une manière générale, il est à ce dernier titre recommandé aux organes d'aide sociale, responsables de l'insertion professionnelle des personnes demandant de l'aide, de collaborer avec les milieux politiques et économiques sur les plans local, régional et cantonal, par la mise en place d'un éventail de mesures appropriées (normes CSIAS, D.1 et D.3). Il est également précisé que les contributions ayant un caractère de subvention, telles que les bourses d'études, sont distinguées de l'aide sociale proprement dite: situées en amont de l'aide sociale, elles ont justement pour but d'empêcher que les couches de la population à faible revenu tombent dans la dépendance de l'aide sociale (normes CSIAS, G.3, se référant sur ce point à un arrêt non publié du Tribunal fédéral du 26 août 1998).

En particulier, traitant de la formation et du perfectionnement professionnels, les normes CSIAS retiennent bien que l'aide sociale - en vertu du principe de la subsidiarité - n'a à accorder de contributions que si ces mesures ne peuvent pas être financées par d'autres sources, tels que bourses, contributions des parents, prestations de l'assurance-chômage ou invalidité, moyens provenant de fonds. La formation initiale relève en principe de l'obligation d'entretien des parents, obligation qui persiste au-delà de la majorité de l'enfant, à teneur de l'art. 277 al. 2 CC, dans le cas où une personne majeure est restée sans formation appropriée. Par contre, s'il est impossible d'exiger des parents de subvenir à l'entretien et si les revenus (salaires, bourses, prestations de fonds et de fondations) ne suffisent pas à couvrir l'entretien et les dépenses liées à la formation, la CSIAS admet que l'autorité d'aide sociale puisse décider de verser une aide complémentaire, faculté précisément prévue à l'art. 3 al. 2 in fine LPAS. Les contributions à une seconde formation ou à un recyclage professionnel ne peuvent quant à elles être versées, dans la règle, que si la formation initiale ne permet pas de réaliser un revenu assurant l'existence et s'il est probable que la mesure envisagée permettra, indépendamment des préférences personnelles, d'atteindre cet objectif (normes CSIAS, H.6).

bb) Pour le Tribunal fédéral, lorsque la formation est conçue comme une mesure d'intégration sociale, par exemple lorsqu'il s'agit d'un reclassement professionnel susceptible d'être pris en charge par l'assurance-invalidité, l'aide sociale doit être allouée dans l'attente d'une décision relative à la prise en charge de cette formation par l'assurance sociale concernée, à tout le moins lorsque la situation d'indigence est engendrée par la durée de la procédure, mais pour autant qu'il ne s'avère pas au cours de celle-ci que la nouvelle orientation correspond en réalité à un choix strictement personnel de l'intéressé (arrêt non publié du 11 septembre 2001 dans la cause 2P.59/2001).

e) La recourante poursuit une formation post-obligatoire. Elle ne peut, partant, se prévaloir ni de la garantie constitutionnelle de l'enseignement de base de l'art. 19 Cst., ni de l'art. 41 al. 1 lit. f Cst, qui ne prévoit qu'un engagement général de la Confédération et des cantons à ce que soient fournies des formations initiales et continues correspondant aux aptitudes des intéressés. Or, ne font échec à cet objectif, ni le fait que l'aide à la formation s'opère, en vertu du principe de la subsidiarité, par le renvoi à demander l'octroi d'une bourse, ni le fait que les cantons, souverains en la matière, subordonnent l'octroi de ces bourses à des conditions particulières et n'en assurent donc l'octroi que dans une mesure restreinte. Le principe demeure selon lequel l’aide sociale ne saurait compléter une bourse jugée insuffisante. Les circonstances de l’espèce ne permettent pas d’aboutir à une solution contraire. La recourante explique disposer d’un revenu mensuel de 1’505 fr. (soit 1’165 fr. au titre de la bourse et 340 fr. d’allocation d’études). Ce montant ne permettrait pas de faire face aux charges qu’elle allègue, soit 2'226,20 fr. par mois. En formation à temps plein, elle ne disposerait pas de moyens de se procurer des revenus supplémentaires. Quant à son mari, il était incarcéré. La situation de la recourante est certes difficile. On peut toutefois se demander si, en pareil cas, elle ne devrait pas renoncer à poursuivre ses études et rechercher un emploi rémunéré pour en tirer ses moyens de subsistance. Sur le vu des principes rappelés, le CSR pouvait refuser l’octroi de l’aide sociale à la recourante, qui devait assumer les conséquences de son choix (honorable et louable, au demeurant) de compléter sa formation professionnelle. A cela s’ajoute que la situation de la recourante a changé. Depuis le 1er janvier 2005, le CSR accorde des subsides à la recourante, ainsi qu’à son mari, libéré dans l’intervalle.

3.                                Le recours doit ainsi être rejeté et la décision attaquée confirmée. Il est statué sans frais (art. 15 al. 2 RPAS). Il n’y a pas lieu d’allouer des dépens.

 

 

 

 

 

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

 

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision rendue le 25 octobre 2004 par le Centre social régional est confirmée.

III.                                Il est statué sans frais, ni dépens.

 

 

Lausanne, le 12 mai 2006

 

 

                                                          Le président:                   

                                                                                                                 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.